Jedro

Že Ustavno sodišče RS se je v odločbi št. I-U-32/10 opredelilo, da je izpodbijani Sklep predpis in ne posamični akt s katerim bi bilo neposredno poseženo v pravice posameznika. Z izpodbijanim 7. odstavkom II. točke Sklepa ni odločeno o nobeni tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč gre za določbo predpisa, ki vnaprej in abstraktno ureja razmerje med dimnikarsko službo in uporabnikom njihove storitve. Z njim tožnikom tudi ni bilo individualno poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine, saj se ne nanaša na njih individualno, temveč se nanaša na vse (vnaprej nedoločene) izvajalce obvezne državne gospodarske javne dimnikarske službe in na vse (vnaprej nedoločene) uporabnike njihovih storitev. Razmerja ureja torej vnaprej in na abstraktni ravni. Sklep razmerja ureja tako, da določa časovne okvire posameznih vrst storitev, najvišje cene in najdaljši čas trajanja teh storitev ter podrobneje ureja način poslovanja izvajalca dimnikarske službe z uporabnikom storitve.

Izrek

Tožba se zavrže.

Obrazložitev

Tožeče stranke izpodbijajo 7. odstavek II. točke Sklepa o ceniku dimnikarskih storitev (v nadaljevanju: Sklep), ki ga je na podlagi 8. člena Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom dne 26. 11. 2009 sprejela Vlada Republike Slovenije. Sporna določba 7. odstavka II. točke Sklepa določa, da mora izvajalec dimnikarske službe uporabniku po opravljeni storitvi predložiti podpisan delovni nalog. Na delovnem nalogu morajo biti zapisani, poleg podatkov o uporabniku in izvajalcu, podatki o vrsti storitve, ki je bila opravljena ter ura začetka in zaključka opravljanja storitve. Delovni nalog morata podpisati izvajalec in uporabnik storitev. V kolikor med uporabnikom in izvajalcem ni doseženo soglasje glede časa trajanja izvajanja storitev, je uporabnik dolžan plačati le nesporni znesek zaračunane storitve. Poleg podpisa izvajalca morata biti čitljivo zapisana ime in priimek izvajalca.

Tožeče stranke v tožbi menijo, da je izpodbijani Sklep po svoji naravi enostranski oblastveni konkretni akt, ki je izdan v okviru izvrševanja oblastvene funkcije države, s katerim je organ odločil o pravici izvajalcev dimnikarske službe glede višine plačila za opravljene storitve. Sklep se nanaša na izvajalce obvezne gospodarske javne dimnikarske službe, ki imajo sklenjeno koncesijsko pogodbo z državo in so določeni oziroma določljivi, saj je seznam koncesionarjev objavljen na spletnih straneh Ministrstva za okolje in prostor. V zvezi s pravno naravo „cenika“ citirajo stališče Ustavnega sodišča v zadevi U-I-166/99, da je cenik konkreten akt in kot tak ne more predstavljati predpisa, o katerega ustavnosti ali zakonitosti bi lahko odločalo Ustavno sodišče. Menijo, da je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v njihove ustavne pravice, saj je Vlada v Sklepu, poleg cenika, ki je po svoji naravi konkreten akt, uredila še vprašanje, kako razrešiti nesoglasje med izvajalcem in uporabnikom glede trajanja izvajanja storitev in, posledično, glede višine plačila. S tem je prekoračila svoje pristojnosti in sprejela Sklep, ki nima materialnopravne podlage v hierarhično višjem predpisu, s tem pa prekršila 153. in 15. člen Ustave. Vlada RS je v izpodbijanem Sklepu uredila (tudi) vprašanje zaračunavanja opravljene dimnikarske storitve, in sicer na način, da je izvajalec upravičen v primeru nesoglasja med izvajalcem in uporabnikom glede trajanja opravljene storitve izdati račun le za nesporni del, medtem ko mora za sporni del svoje pravice uveljavljati v pravdi. S tem je posegla v pravico tožečih strank do svobodne gospodarske pobude, ki je določena v 74. členu Ustave, v okvir katere nedvomno sodi tudi pravica izvajalca gospodarske dejavnosti, da izda račun za opravljene storitve in to kljub morebitnemu, lahko tudi očitno neutemeljenemu, nasprotovanju uporabnika. Posegla je tudi v pravico tožečih strank do sodnega varstva, določeno v 23. členu Ustave, saj je v sklepu določeno, da v primeru nesoglasja oziroma spora glede višine plačila odloči uporabnik, pri čemer mu izvajalec storitve ne sme izdati računa, ki bi presegel nesporni del. Protiustavne posledice sprejete ureditve se bodo kazale na način, da izvajalec dimnikarske službe, ob morebitnem nesoglasju z uporabnikom, ne bo mogel izdati računa za opravljene storitve po svoji oceni, vsaj ne za sporni del. Prizadeti posameznik lahko s tožbo v upravnem sporu zahteva varstvo ustavnih pravic (drugi odstavek 157. člena Ustave), ki naj bi mu bile kršene z aktom vlade. Izpodbijani sklep Vlade RS predstavlja v obravnavanem primeru konkretni akt, s katerim se posega v ustavne pravice tožeče stranke, za presojo katerega je pristojno upravno sodišče, kot to izhaja iz 4. člena Zakona o upravnem sporu in 2. odstavka 157. člena Ustave RS. Tožeča stranka predmetni sklep izpodbija iz razloga, ker se z njim urejajo tudi vprašanja, ki imajo naravo splošne norme oziroma predpisa, pri čemer je urejanje tovrstnih vprašanj v konkretnem aktu v nasprotju z načelom ustavnosti in zakonitosti, ki ga določa Ustava RS v 153. členu. Izpodbijani Sklep v delu, v katerem ureja „splošna vprašanja“ ni postal veljaven, kljub temu, da je bil objavljen v Uradnem listu RS, saj je Vlada RS z njegovim sprejetjem prekoračila svoja pooblastila, predpis pa po vsebini ni bil sprejet v skladu z veljavno materialnopravno podlago, niti ga ni sprejel pristojni organ po predpisanem postopku in v predpisani obliki, zato ni predpis in se ne sme uporabljati. Na takšno stališče se je postavilo tudi Ustavno sodišče v bistveno podobni zadevi U-I-166/99. Izpodbijani del Sklepa predstavlja po svoji vsebini predpis, ki pa ni pričel nikoli veljati, saj lahko Vlada s sklepom sprejme cenik, ne more pa predpisati kako se določi cena v primeru nesoglasja med izvajalcem in uporabnikom. Tožeče stranke predlagajo, da sodišče tožbenemu zahtevku ugodi in 7. odstavek 2. člena Sklepa izreče za ničnega ter naloži toženi stranki, da tožečim strankam povrne stroške postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi; podrejeno pa razsodi, da se 7. odstavek 2. člena Sklepa odpravi oziroma razveljavi ter toženi stranki naloži, da tožečim strankam povrne stroške postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse navedbe tožečih strank in uvodoma pojasnjuje razloge za sprejem Sklepa, v katerem so bile določene maksimalne cene in maksimalni časovni normativi za posamezno storitev, kar naj bi po prepričanju tožene stranke omogočalo plačilo za izvedeno storitev glede na porabljen čas, ne pa zaračunavanja maksimalne cene ne glede na čas trajanja izvedene storitve, kot se je prepogosto dogajalo in na kar so uporabniki opozarjali ministrstvo in vlagali prijave na Tržni inšpektorat Republike Slovenije. Meni, da Sklep ni konkretni upravni akt, za presojo katerega je pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije. Izpodbijani cenik vsebuje namreč splošne norme, kako se obračunava dimnikarske storitve in je v tem delu splošni akt Vlade Republike Slovenije izdan v obliki sklepa. V nadaljevanju citira določbe 1. člena, prvega odstavka 2. člena, drugega odstavka 2. člena in prvega odstavka 4. člena ZUS-1 in povzema obrazložitev sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije št. U 2094/2007 v delu, ki se nanaša na pravno naravo posamičnega akta. Sklep je splošni akt, ki ne uživa sodnega varstva v upravnem sporu iz razloga, ker se nanaša na vnaprej abstraktne primere, saj se nanaša na vse uporabnike dimnikarskih storitev, na vsa gospodinjstva v Republiki Sloveniji in na vse izvajalce dimnikarskih storitev, ki jim je Vlada Republike Slovenije podelila koncesijo za izvajanje te državne gospodarske javne službe in velja za vse bodoče primere, tako kot je to pri vseh predpisih. Hkrati opozarja na „pravilno“ besedilo 7. odstavka II. točke Sklepa, ki določa, da je uporabnik dolžan plačati le nesporni znesek zaračunane storitve, kar je bistveno drugače, kot trdijo tožniki, to je, da izvajalci ne smejo izdati računa, ki bi presegal nesporni del oziroma s katerim bi zaračunali trajanje izvršene storitve nad trajanjem, ki ga določi uporabnik. Poudarja, da cenik kot splošni akt ne povzema nič drugega kot splošna pravila obligacijskega prava v smislu, da se plačuje le tisto, kar je nesporno. Tožena stranka še ugotavlja, da tožeče stranke citirajo prvi odstavek 8. člena uredbe, ki ne velja več. Z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom (Uradni list RS, št. 57/06) je bil namreč prvi odstavek 8. člena uredbe spremenjen. Tožeče stranke so seznanile Ministrstvo, da so vložile na Ustavnem sodišču Republike Slovenije pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti 7. odstavka II. točke Sklepa o ceniku dimnikarskih storitev in da se zadeva vodi pod opr. št. U-I-32/10. Iz v vednost posredovane pobude za presojo ustavnosti in zakonitosti pa v nasprotju z razlogi iz tožbe izhaja, da se sklep v izpodbijanem delu nanaša na vse izvajalce dimnikarske službe na območju Republike Slovenije, ki jih ni mogoče vnaprej točno določiti, torej gre za splošni pravni akt, pri katerem naslovnikov ni mogoče vnaprej določiti, kar pomeni, da se nanaša na nedoločeno število vnaprej zamišljenih primerov, ko bo prišlo med izvajalcem in uporabnikom do nesoglasja glede trajanja storitve, kar je bistvo abstraktnih pravnih pravil. Cenik namreč po stališču pobudnikov presoje kljub svoji obliki posamičnega akta, v izpodbijanem delu vsebuje splošno in abstraktno pravno pravilo in ima zato naravo splošnega pravnega akta (predpisa), katerega zakonitost je pristojno presojati le Ustavno sodišče Republike Slovenije. Upoštevaje navedeno, je stališče tožene stranke, da 7. odstavek II. točke Sklepa ima naravo splošnega akta-predpisa in ne posamičnega (konkretnega) akta. Za presojo skladnosti splošnih aktov z ustavo oziroma z zakoni pa je po določbah 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču Republike Slovenije stvarno pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije. Zato tožena stranka naslovnemu sodišču predlaga, da upoštevaje drugi odstavek 36. člena ZUS-1 zavrže tožbo s sklepom, iz razloga, ker akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe. Naveden sklep, ki ga s tožbo izpodbija tožnik v upravnem sporu, ni mogoče šteti za posamičen akt, ki bi bil lahko predmet upravnega spora v smislu 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Podrejeno tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Tožeče stranke v pripravljalni vlogi pojasnjujejo, da imajo še vedno pravni interes za tožbo, kljub razveljavitvi izpodbijanega Sklepa z novim Sklepom o ceniku dimnikarskih storitev (Uradni list RS, št. 57/2010), ki ga je Vlada sprejela dne 15. 7. 2010, saj v tožbi primarno zahtevajo, da se 7. odstavek 2. člena Sklepa izreče za ničnega, torej odpravi z učinkom za nazaj. V zvezi s pravno naravo Sklepa ponovno poudarjajo, da je sodna praksa že zavzela stališče, in sicer v odločitvi U-I-166/99, da je cenik kot tarifa posameznih vrst pristojbin konkreten akt poslovanja, za katerega presojo Ustavno sodišče ni pristojno. Pravno podlago za tožbo v upravnem sporu predstavljata drugi odstavek 157. člena Ustave RS in 4. člen Zakona o upravnem sporu. Kot dodaten pogoj pri izpodbijanju tovrstnih posamičnih aktov in dejanj, ki nimajo narave upravnega akta, zakon v prvem odstavku 4. člena določa, da mora tožnik izkazati, da akt posega v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, kar je tožeča stranka v tožbi navedla in podrobno obrazložila pod točko II. tožbe. Kot potrditev svojih stališč na tem mestu tožbe izpostavlja še sklep Vrhovnega sodišča I Up 671/2004 z dne 17. 1. 2008, v zvezi z odločitvijo javnega zavoda o izbiri najugodnejšega najemnika prostorov, s katerim je sodišče načeloma dopustilo možnost izpodbijanja aktov poslovanja na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZUS (sedaj enako določa 4. člen ZUS-1), če se z njim posega v zatrjevane ustavne pravice. Interpretacija spornega 7. odstavka 2. člena Sklepa, ki jo ponuja tožena stranka, se praktično ne razlikuje od interpretacije, ki jo je ponudila tožeča stranka v tožbi. Izpodbijana določba v celoti polaga zaupanje v uporabnika, da bo ta „točno“ določil trajanje dimnikarske storitve, pri čemer izhaja iz predpostavke, da je kvečjemu dimnikar tisti, ki bi lahko uporabnika glede trajanja ogoljufal, nikakor pa ne obratno. Prav tako je pravno neutemeljen in neumesten zaključek tožene stranke, da cenik kot splošni akt le povzema splošna pravila obligacijskega prava saj gre pri odnosu uporabnik – izvajalec za specifičen odnos, urejen v koncesijskem aktu in koncesijski pogodbi, in ne za klasičen pogodbeni odnos med dvema strankama pogodbe. Prej veljavna in sedanja verzija 8. člena Uredbe ne spreminjata določila, da cene storitev dimnikarske službe določi vlada, pri čemer pa vlada nima pooblastila v ceniku urejati drugih vprašanj.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov: Ustava RS (v nadaljevanju URS) v 157. členu določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo (1. odstavek). Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (2. odstavek). V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. odstavek 4. člena ZUS-1). Četrti odstavek 5. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Tako URS kot tudi ZUS-1 torej predvidevata upravni spor za primere, ko je poseženo v pravice posameznika s posamičnim aktom.

V konkretnem primeru tožeče stranke s tožbo izpodbijajo 7. odstavek II. točke Sklep o ceniku dimnikarskih storitev (Uradni list RS, št. 101/09). Z omenjeno določbo se je ukvarjalo tudi že Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-32/10-10 z dne 19. 4. 2011, s katero je zavrglo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti navedene določbe in v točki 3. obrazložitve izrecno navedlo, da izpodbijana določba ne učinkuje neposredno. Ustavno sodišče je še zapisalo, da se tudi v primerih, ko se s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti zahteva presoja ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je že prenehal veljati, pobuda lahko vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo. Tako se je že Ustavno sodišče RS v odločbi št. I-U-32/10-10 opredelilo, da je izpodbijani Sklep predpis in ne posamični akt s katerim bi bilo neposredno poseženo v pravice posameznika. Na opredelitev, da je izpodbijani Sklep predpis, ne more vplivati niti sklicevanje tožečih strank na odločbo Ustavnega sodišča opr. št. U-I-166/99, saj je v njej Ustavno sodišče odločalo le o odločitvi o politiki cen (izpodbijana določba je po svoji vsebini predstavljala določitev kriterijev za oblikovanje cen in ne cenika kot seznama cen), v predmetnem sporu pa je cenik kot seznam cen le priloga Sklepa, ki v uvodnem tekstovnem delu vnaprej in abstraktno ureja in določa cene dimnikarskih storitev. Pri tem tožniki izrecno izpodbijajo le 7. odstavek II. točke Sklepa, torej uvodne določbe in niti ne celega Sklepa niti ne njegove priloge – cenika.

Z izpodbijanim 7. odstavkom II. točke Sklepa ni odločeno o nobeni tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč gre za določbo predpisa, ki vnaprej in abstraktno ureja razmerje med dimnikarsko službo in uporabnikom njihove storitve. Z izpodbijanim 7. odstavkom II. točke Sklepa tožnikom tudi ni bilo individualno poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine, saj se ne nanaša na njih individualno, temveč se nanaša na vse (vnaprej nedoločene) izvajalce obvezne državne gospodarske javne dimnikarske službe in na vse (vnaprej nedoločene) uporabnike njihovih storitev. Razmerja ureja torej vnaprej in na abstraktni ravni. Sklep razmerja ureja tako, da določa časovne okvire posameznih vrst storitev, najvišje cene in najdaljši čas trajanja teh storitev ter podrobneje ureja način poslovanja izvajalca dimnikarske službe z uporabnikom storitve. Med drugim je tako določeno, da mora izvajalec izstaviti delovni nalog, ki ga morata oba podpisati, v kolikor pa ni med njima doseženega soglasja glede časa trajanja izvajanja storitve, je uporabnik dolžan plačati le nesporni znesek zaračunane storitve. Pri tem v izpodbijani določbi ni določeno, da mora izvajalec izdati račun za nesporni del zneska, kakor zmotno navajajo in napačno razumejo določbo tožeče stranke, saj izpodbijani sklep določa le, da je uporabnik dolžan plačati nesporni del zneska zaračunane storitve. Izpodbijani sklep izvajalcem torej ne nalaga kakšen račun morajo izdati, temveč vanj le povzema splošne določbe obligacijskega prava, ki kljub drugačnemu stališču tožečih strank veljajo tudi v primeru, ko opravlja izvajalec storitve na podlagi podeljene koncesije.

Glede na navedeno, sodišče zaključuje, da izpodbijani sklep ni konkretni upravni akt v smislu določb 157. člena Ustave RS in določb ZUS-1, temveč gre za splošni akt Vlade RS. Pri zaključku sodišče sledi tudi ugotovitvi Ustavnega sodišča RS iz odločbe št. I-I-32/10-10. Ker je izpodbijani sklep splošen abstrakten akt, Upravno sodišče ni pristojno presojati njegove zakonitosti, temveč je to pristojnost Ustavnega sodišča RS.

Glede na navedeno, da akt, ki se s tožbo izpodbija, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj ne ustreza definiciji akta iz 4. odstavka 5. člena ZUS-1, ker izpodbijani akt v obliki predpisa ne ureja posamična razmerja, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi določbe 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Odločitev o tožbi se nanaša tudi na zahtevek za povrnitev stroškov postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila tožba zavržena iz procesnih razlogov, se sodišče do ostalih vsebinskih navedb strank ni posebej opredeljevalo.