Jedro

Za uvedbo postopka za razlastitev za namen gradnje ceste (1. točka prvega odstavka 93. člena ZUreP-1 mora biti javni interes izkazan na način iz tretjega odstavka istega člena v zvezi s 109. členom ZPNačrt, to je z ustreznim prostorskim aktom.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino (revidentkino) tožbo zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor, št. 35020-3/2013-7-00641110 z dne 14. 4. 2014. Z njo je toženka ob reševanju pritožbe razlastitvenih zavezank A. A. in B. B. (v upravnem sporu prizadetih strank) delno odpravilo prvostopenjsko odločbo o uvedbi razlastitvenega postopka za nepremičnine parc. št. ..., ... in ... k.o. ... in jo v tem delu nadomestilo z novo odločbo, s katero je tožničino zahtevo za uvedbo tega postopka zavrnilo.

2. Iz obrazložitve sodbe izhaja, da je odločitev upravnega organa, ki temelji na zaključku, da za razlastitev ni izkazana javna korist, pravilna, saj sporna zemljišča načrtovane gradnje protipoplavnih nasipov in dodatnega pasu povezovalne ceste med Tržaško cesto in območjem urejanja VP 3/2 niso predvidena v Odloku o lokacijskem načrtu za območje urejanja VT 3/1, zajeta pa niso niti v njegovih grafičnih prilogah ne v grafičnih prilogah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del. Sodišče je zavzelo stališče, da je treba določbo tretjega odstavka 93. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) tudi glede na druge določbe tega zakona (prvega odstavka 94. člena, 98. člena) razlagati tako, da je pogoj za uvedbo postopka razlastitve javna korist, ki jo je mogoče izkazati le z ustreznim prostorskim aktom.

3. Revidentka v vloženi reviziji njeno dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1, vlaga pa jo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, konkretno tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1. Navaja, da gre v omenjeni določbi za zakonsko domnevo o tem, kdaj je izkazana javna korist, ki omogoča lažje dokazovanje določenega dejstva. To pa ne pomeni, da ga ni mogoče dokazovati tudi drugače. Sklep o neizpolnjevanju javne koristi namreč ne more veljati, če je ta ugotovljena na ravni glavnega, to je 92. člena ZUreP-1, ki določa pogoje za izkaz javne koristi. Sodišče prve stopnje s svojo razlago dejansko vzpostavlja nov pogoj za utemeljenost zahteve za razlastitev, kar zagotovo ni bil namen zakonodajalca, sicer bi ga nedvomno tehnično drugače vgradil v zakon, ne pa preobrazil v zakonsko domnevo. Poleg tega je drugostopenjski organ v delno zavrnilni odločbi ugotovil, da gre v konkretnem primeru za upravičen poseg v zasebno lastnino iz razloga javne koristi, saj v obrazložitvi priznava, da ne dvomi v potrebnost in nujnost predlaganih posegov, ki se bodo gradili na predmetnih nepremičninah. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi, podrejeno, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje. Zahteva povračilo stroškov postopka na obeh sodnih stopnjah z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka in razlastitveni zavezanki na revizijo niso odgovorile.

K I. točki izreka:

5. Revizija ni utemeljena.

6. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre po vsebini obravnavane zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju. Revidentka sprašuje, ali je možno javno korist za razlastitev iz 92. člena ZUreP-1 izkazovati na drug način, kot le z ustreznim prostorskim aktom v smislu tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1, in s tem, ali je javna korist za razlastitev na obravnavanih nepremičninah lahko izkazana kljub temu, da za njih ni izpolnjena zakonska domneva iz omenjene določbe 93. člena. Na to vprašanje, ki presega zgolj pomen za obravnavano zadevo, Vrhovno sodišče še ni odgovorilo.

7. S tem v zvezi revidentka izpostavlja, da bi bilo stališče prvostopenjskega sodišča, da mora biti javni interes izkazan v skladu s tretjim odstavkom 93. člena ZUreP-1, pravilno le, če bi bil v njem predpisan pogoj za izkazanost javne koristi. Tega po njenem mnenju iz tega člena ni mogoče razbrati z nobeno razlagalno metodo. Ni mogoče prezreti, da je uporabljena besedna zveza „šteje se“, ki izraža domnevo, ne pa nujnega pogoja.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča je treba v obravnavanem primeru, v katerem je revidentka zahtevala razlastitev za namen gradnje ceste, javno korist za uvedbo postopka izkazati na način, predviden v tretjem odstavku 93. člena ZUreP-1. Vsebina omenjene določbe v povezavi z drugimi določbami ZUreP-1, na katere je oprlo odločitev tudi sodišče prve stopnje, ne pomeni zakonske domneve, ampak pogoj za uvedbo postopka o razlastitvi.

9. ZUreP-1 v drugem odstavku 92. člena določa, da je razlastitev dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Gre za splošno določbo, iz katere izhaja to, kar določa že 69. člen Ustave RS, in sicer da se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame v javno korist (proti nadomestilu v naravi ali odškodnini) pod pogoji, ki jih določa zakon. Tako ZUreP-1 v 93. členu konkretizira javno korist s tem, da določa, za katere namene se nepremičnina lahko razlasti, med drugim - kot v obravnavanem primeru - za gradnjo gospodarske javne infrastrukture (1. točka prvega odstavka). Ali ta razlastitveni namen oziroma javna korist za konkretno zemljišče obstaja, je treba ugotoviti v vsakem primeru posebej. Razlastitveni postopek namreč poteka v dveh fazah: upravni organ v primerih iz prvega odstavka 93. člena najprej izda odločbo o začetku razlastitvenega postopka, v kateri ugotovi, ali je javna korist izkazana in odloči o uvedbi postopka (prvi odstavek 100. člena), v drugi pa odloči o sami razlastitvi (prvi odstavek 102. člena). V tem delu torej ugotavlja, ali so za odvzem lastninske pravice na nepremičnini izpolnjeni zakonski pogoji iz drugega odstavka 92. člena ZUreP-1, to je, ali je razlastitev nujno potrebna za dosego javne koristi ter ali obstoji sorazmerje med to koristjo in posegom v zasebno lastnino. Razlastitev ni dopustna, če država oziroma občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek 92. člena). To tudi pomeni, da je javna korist, ki mora biti izkazana za uvedbo razlastitvenega postopka, splošna, saj še ne zagotavlja, da bo zahtevi za razlastitev ugodeno oziroma da ji bo ugodeno v takem obsegu, kot je predlagan.(1)

10. Povedano je treba upoštevati tudi pri razlagi tretjega odstavka 93. člena, po katerem se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. S tem v zvezi je kasneje sprejeti Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) v 109. členu določil, da se šteje, da je javna korist iz tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 izkazana, če so v grafičnem delu državnega prostorskega načrta, občinskega prostorskega načrta ali občinskega podrobnega prostorskega načrta nepremičnine določene tako, da jih je mogoče identificirati v zemljiškem katastru.

11. Zgolj zapisano v obeh navedenih določbah (da se šteje) res napeljuje na sklep, da naj bi šlo za zakonsko domnevo: če je dokazano, da so nepremičnine, na katere se nanaša zahteva za razlastitev, predvidene za gradnjo v ustreznem prostorskem aktu, nastopi domneva, da je dokazan tudi obstoj javne koristi za uvedbo postopka razlastitve. Vendar že vsebina četrtega odstavka istega člena pokaže, da je načrtovanje gradnje v prostorskem aktu z določitvijo za to predvidenih nepremičnin pogoj za utemeljitev obstoja javnega interesa. Določa namreč, da mora vlada oziroma občinski svet v primerih iz drugega odstavka tega člena(2) poleg pogojev

iz tretjega odstavka s sklepom ugotoviti, da je gradnja oziroma rekonstrukcija predvidena v javno korist. Zato mora v primeru teh nepremičnin upravni organ za uvedbo postopka razlastitve ugotoviti, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka (prvi odstavek 100. člena), to je obstoj prostorskega akta in sklep izvršilnega organa, obeh s predpisano vsebino.

12. S tem ko ZUreP-1 v četrtem odstavku 93. člena jasno opredeljuje pomen predhodne določbe istega člena, in sicer da je predvidenost nepremičnin za gradnjo v ustreznem predpisu pogoj, ki mora biti izpolnjen za izkazanost javne koristi, obenem predpisuje, na kakšen način se dokazuje javna korist. Da to velja tudi za primere, kot je obravnavani, ko gre za gradnjo druge vrste objekta (iz prvega odstavka 93. člena), na katerega se četrti odstavek neposredno ne nanaša (posredno se preko uporabe skupnega tretjega odstavka), potrjuje 98. člen ZUreP-1. Ta določa, da je treba zahtevi za razlastitev priložiti tudi izvleček iz ustreznega prostorskega akta iz tretjega odstavka 93. člena tega zakona, ki je podlaga razlastitvi (2. točka prvega odstavka). Glede na tako določbo je izvleček obvezna sestavina zahteve in s tem del popolne vloge(3), kar pomeni, da brez njega ne more biti niti odločanja o uvedbi postopka. Omenjeno pa odvrača možnost različnega razumevanja tretjega odstavka 93. člena v odvisnosti od tega, kateri gradnji so nepremičnine namenjene - tisti iz prvega odstavka ali gradnji objektov iz drugega odstavka tega člena, oziroma je izključeno, da v četrtem odstavku uporabljeni termin „pogoj“ velja le za primere gradenj objektov iz drugega odstavka 93. člena.

13. Po navedenem je neutemeljeno revizijsko stališče, da naj bi bilo mogoče javno korist dokazovati tudi drugače, sploh pa ne ob neposredni uporabi 92. člena ZUreP-1, za kar se zavzema revidentka. Upoštevaje razloge v 9. in 10. točki obrazložitve, je namreč zmotna razlaga, da omenjeni člen določa pogoje za izkaz javne koristi v fazi uvedbe razlastitvenega postopka. Posledično so neutemeljene tudi navedbe, da če prostorskih aktov ni, se bo celotna presoja o obstoju javne koristi opravila v upravnem postopku. To bi namreč pomenilo, da bi upravni postopek, ki ni primerljiv postopku sprejemanju predpisa, tega nedopustno nadomestil. 14. Na odločitev v zadevi tako ne more vplivati niti sklicevanje na stališče v sodbah Upravnega sodišča RS U 2489/2008, I U 46/2009 in III U 96/2011, da je v primerih, ko ni prostorskega akta in ne zakonske domneve o obstoju javne koristi, slednjo mogoče ugotoviti v ugotovitvenem postopku, kot nalagajo določbe ZUreP-1. Tudi sicer je bila ta razlaga sprejeta v primerih, ki so se nanašali na omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist na zemljiščih obstoječih daljnovodov, to je v zadevah z drugačnim dejanskim stanjem kot v obravnavanem primeru.

15. Ker glede na navedeno niso podani razlogi, zaradi katerih je bila vložena revizija, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, jo je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka:

16. Revidentka z revizijo ni uspela, zato ni upravičena do povračila stroškov postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

(1) Prim. Janez Čebulj v: Zakon o urejanju prostora in Zakon o prostorskem načrtovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2010, stran 541. (2) Ta določa, da se ob pogojih iz 92. člena tega zakona nepremičnina lahko razlasti tudi za naslednje namene: 1. za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemljišč za potrebe izvajanja javnih služb na področju zdravstva, vzgoje, šolstva, kulture, znanosti in raziskovanja ter socialnega varstva; 2. za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj; 3. za rekonstrukcije in rušitve po predpisih o graditvi objektov na objektih iz prvih dveh točk tega odstavka.

(3) Iz tretjega odstavka 66. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) izhaja, da se vloga šteje za popolno, ko so priložena dokazila, ki jih zahteva predpis.