18. 9. 2014

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Nacionalnega sveta invalidskih organizacij Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa glavni tajnik Goran Kustura, in drugih, na seji 18. septembra 2014

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (Uradni list RS, št. 109/11) in drugega odstavka 10. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (Uradni list RS, št. 44/96, 47/97, 102/07, 26/11, 109/11 in 58/12) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretje alineje prvega odstavka in drugega odstavka 10.a člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije ter prvega in drugega odstavka 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki (invalidske organizacije in posamezni invalidi) izpodbijajo ustavnost postopka sprejemanja Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS-D). Zatrjujejo, da je bil Zakon sprejet v nasprotju s 1., 2., 8., 14., 44., 52. in 89. členom Ustave ter 3. točko 4. člena Mednarodne konvencije o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10/08 – v nadaljevanju MKPI). Neskladje z 89. členom Ustave utemeljujejo z navedbo, da ZLPLS-D ne bi smel biti sprejet po skrajšanem postopku. Menijo, da niso bili izpolnjeni taksativno določeni pogoji za sprejetje zakona po skrajšanem postopku, kot so določeni v prvem odstavku 142. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13 – v nadaljevanju PoDZ-1). Zlasti opozarjajo, da naj ne bi šlo za manj zahtevne spremembe in dopolnitve zakonske ureditve. Posebej izpostavljajo vprašanje ustavnosti postopka sprejemanja ZLPLS-D z vidika možnosti sodelovanja invalidov v zakonodajnem postopku. Navajajo, da se zakonodajalec ni temeljito posvetoval z reprezentativnimi invalidskimi organizacijami in da jih ni dejavno vključil v pripravo izpodbijane novele. Menijo, da zgolj formalna udeležba Nacionalnega sveta invalidskih organizacij Slovenije, ne da bi se invalidske organizacije lahko seznanile z vsebino predloga ZLPLS-D in ne da bi jim bilo omogočeno izvesti obravnavo predloga med svojim članstvom, zakonodajalca ne opravičuje, da je uzakonil za invalidske organizacije in invalide tako pomembno spremembo. Zato naj bi bil postopek sprejemanja v neskladju s 3. točko 4. člena MKPI. Posledično naj bi bil postopek sprejemanja ZLPLS-D v neskladju z 8. členom Ustave, pa tudi s 44., 52. in 89. členom Ustave ter Resolucijo o normativni dejavnosti (Uradni list RS, št. 95/09).

2.Pobudniki navajajo, da podrejeno vlagajo tudi pobudo za presojo ustavnosti drugega odstavka 10. člena ter tretje alineje prvega odstavka in drugega odstavka 10.a člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS), ki spreminjajo možnosti predlaganja članov Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Svet) ter določajo manjše skupno število članov Sveta in njegovo spremenjeno sestavo. Izpodbijajo tudi prehodni določbi prvega in drugega odstavka 4. člena ZLPLS-D. Zatrjujejo neskladje z 2. in 14. členom Ustave.

B. – I.

3.Pobudniki so invalidske organizacije in posamezniki s statusom invalida, ki ne pojasnijo, v kakšni povezavi so z invalidskimi organizacijami. Ker invalidske organizacije izkazujejo pravni interes za presojo ustavnosti postopka sprejemanja ZLPLS-D, se Ustavno sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem, ali pravni interes izkazujejo posamezni invalidi.

4.Pobudniki navajajo, da je bil ZLPLS-D sprejet po skrajšanem postopku, čeprav za to niso bili izpolnjeni poslovniški pogoji. Ustavno sodišče je pristojno presojati tudi ustavnost postopka, po katerem je bil izpodbijani zakon sprejet. Presojanje, ali je zakonodajalec spoštoval poslovniške določbe glede zakonodajnega postopka, pa ni v pristojnosti Ustavnega sodišča, če kršitev teh ne pomeni tudi kršitve Ustave. Takšnih kršitev pobudniki ne zatrjujejo, saj navajajo le, da za sprejetje ZLPLS-D po skrajšanem postopku niso bili izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 142. člena PoDZ-1 (primerjaj npr. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-245/01 z dne 12. 2. 2004, Uradni list RS, št. 19/04, in OdlUS XIII, 9).

5.Glavni očitek pobudnikov se nanaša na vprašanje sodelovanja reprezentativnih invalidskih organizacij v postopku sprejemanja ZLPLS-D. Iz odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade je razvidno, da so te organizacije aktivno sodelovale na sejah Odbora za kulturo, šolstvo, šport in mladino (v nadaljevanju Odbor), ki je matično delovno telo. Iz navedb Vlade izhaja tudi, da v fazi priprave predloga novele invalidske organizacije dejansko niso bile vključene, vendar je bila navedena nepravilnost sanirana v nadaljevanju postopka z udeležbo njihovih predstavnikov na sejah Odbora, kjer so njihovi predstavniki aktivno sodelovali v razpravi in Odbor seznanili s svojimi stališči. Navedeno trditev potrjuje tudi zakonodajno gradivo (Poročilo Odbora št. 602-02/11-6/28 z dne 7. 10. 2011).

6.Točka 3 4. člena MKPI zahteva, da se države pogodbenice pri pripravljanju in izvajanju zakonodaje in usmeritev za izvajanje te konvencije in pri drugih postopkih odločanja, ki se nanašajo na invalide, temeljito posvetujejo z invalidi, tudi invalidnimi otroki, ter jih dejavno vključujejo prek njihovih reprezentativnih invalidskih organizacij. MKPI torej zahteva "temeljito posvetovanje z invalidi". Gre za nedoločen pravni pojem, katerega konkretna vsebina je odvisna od vrste postopka odločanja, v katerem sodelujejo invalidi. V obravnavanem primeru to pomeni, da je morala biti oblika njihovega sodelovanja prilagojena skrajšanemu zakonodajnemu postopku. Skrajšani postopek se od rednega zakonodajnega postopka razlikuje v tem, da se ne opravi splošna razprava na podlagi 122. člena PoDZ-1 (ki se tudi sicer v rednem zakonodajnem postopku opravi le, če to zahteva najmanj deset poslancev), da se druga in tretja obravnava opravita na isti seji (drugi odstavek 142. člena PoDZ-1) ter da je skrajšan rok za vlaganje amandmajev v tretji obravnavi (142. člen PoDZ-1). Iz odgovora Državnega zbora, mnenja Vlade in zakonodajnega gradiva izhaja, da so reprezentativne invalidske organizacije aktivno sodelovale na sejah Odbora, s čimer je zadoščeno zahtevi po njihovem sodelovanju v skrajšanem zakonodajnem postopku. Glede na navedeno so njihovi očitki o protiustavnosti postopka sprejemanja ZLPLS-D (89. člen Ustave) in neskladju z MKPI (in posledično z 8. členom Ustave) zaradi nezmožnosti njihovega sodelovanja očitno neutemeljeni.

7.Pobudniki zatrjujejo tudi, da je zaradi nezmožnosti njihovega sodelovanja v postopku sprejemanja ZLPLS-D ta v neskladju s 1., 2., 14., 44. in 52. členom Ustave. Ti očitki so pavšalni. Poleg tega jih pobudniki uveljavljajo zgolj kot posledico domnevne nezmožnosti sodelovanja. Ker jim je bilo sodelovanje omogočeno, so že iz tega razloga tudi ti očitki neutemeljeni.

8.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZLPLS-D zavrnilo kot očitno neutemeljeno (1. točka izreka).

B. – II.

9.Pobudniki izpodbijajo drugi odstavek 10. člena ZLPLS, ki določa spremenjeno sestavo Sveta in se glasi:

"Svet Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji ima 23 članov, in sicer:

Državni zbor Republike Slovenije imenuje in razrešuje 20 članov, od tega:

Vlada Republike Slovenije imenuje in razrešuje tri člane, in sicer:

10.Pobudniki zatrjujejo, da so zaradi spremenjene ureditve izgubili možnost odločilnega vpliva na najpomembnejše odločitve iz pristojnosti Sveta, kar bo imelo za posledico zmanjšanje finančnih sredstev za financiranje oziroma sofinanciranje njihovih tekočih projektov in življenjsko pomembnih potreb članov. Sklicujoč se na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-125/01 z dne 1. 4. 2004 navajajo, da je bila dosedanja pravna ureditev sestave Sveta skladna z mednarodnimi standardi in "domačim ustavnim oziroma pravnim redom" ter da je taka ureditev zagotavljala varstvo interesov invalidskih organizacij pri sprejemanju odločitev o merilih in pogojih za uporabo sredstev kot tudi za njihovo konkretno razdelitev invalidskim organizacijam. Spremembo te ureditve naj bi zakonodajalec sprejel brez kakršnihkoli razlogov, arbitrarno in samovoljno, zaradi česar naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju z načelom pravne varnosti iz 2. člena Ustave. Taka sprememba naj bi bila tudi v neskladju s 14. členom Ustave, saj naj bi invalide v primerjavi z drugimi uporabniki finančnih sredstev Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju FIHO) arbitrarno postavila v diskriminacijski položaj. Nasprotujejo razlogom za spremembo ureditve, ki jih je navedel predlagatelj zakona.

11.Ustavno sodišče je presojalo očitke glede sestave Sveta že v sklepih št. U-I-310/96 z dne 5. 2. 1998 (OdlUS VII, 24) in št. U-I-125/01. V obeh primerih je pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno z obrazložitvijo, da gre pri izbiri vrste in vsebine ukrepov, s katerimi zakonodajalec uresničuje načelo socialne države (2. člen Ustave), zakonodajalcu široko polje presoje. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) v takih primerih terja, da je zakonodajalčeva rešitev razumna, da ni arbitrarna in da obstaja razumna zveza med izbrano rešitvijo in zasledovanim ciljem. Pojasnilo je tudi, da je zagotovitev udeležbe predstavnikov invalidskih organizacij v Svetu, ki je pristojen tako za določitev meril in pogojev za uporabo sredstev kot tudi za njihovo konkretno razdelitev, razumen ukrep za dosego zasledovanega cilja – to je finančne podpore invalidskim organizacijam. V zvezi s številom predstavnikov posameznih skupin (Vlade, humanitarnih in invalidskih organizacij) je sprejelo stališče, da samo dejstvo, da sta v Svetu prisotna tudi dva predstavnika Vlade in po en predstavnik treh posebej naštetih organizacij, na razumnost zakonodajalčeve rešitve ne vpliva.

12.Ob upoštevanju širokega polja presoje, ki gre zakonodajalcu pri tovrstnih ukrepih, je torej zakonodajalec smel spremeniti sestavo Sveta. Iz odgovora Državnega zbora izhaja, da se je zakonodajalec za spremembo sestave Sveta odločil na podlagi ugotovitev oziroma opozoril Komisije za preprečevanje korupcije in Računskega sodišča, iz katerih izhaja, da naj bi se po obstoječi zakonski ureditvi sredstva delila nepregledno in diskriminacijsko. Sprejeta sprememba naj bi uravnotežila številčno zastopanost predstavnikov Sveta tako, da sta obe vrsti prejemnikov sredstev (invalidske in humanitarne organizacije) približno enako zastopani v organu, ki odloča o razporejanju sredstev. Vlada navaja tudi, da bo manjši Svet bolj operativen. Opozarja, da se zaradi spremembe sestave Sveta ne bo zmanjšal obseg sredstev, namenjen financiranju invalidskih organizacij, saj mora Svet kakršnokoli spremembo obsega financiranja na podlagi drugega odstavka 11. člena ZLPLS sprejeti z dvotretjinsko večino in je torej za spremembo potrebnih 15 glasov (Vlada in humanitarne organizacije imajo skupaj le 10 glasov).

13.Glede na navedene razloge so očitki pobudnikov o arbitrarnem spreminjanju sestave Sveta (2. člen Ustave) očitno neutemeljeni. Zatrjevanje pobudnikov, da bodo invalidske organizacije zaradi spremenjene sestave Sveta prejele manjša sredstva in da bodo zato neenakopravno obravnavane v primerjavi s humanitarnimi organizacijami, pa je zgolj njihovo predvidevanje. Pobudniki namreč izhajajo iz predpostavke, da se jim bodo zmanjšala finančna sredstva, kar glede na 11. člen ZLPLS ne drži. Poleg tega očitno predvidevajo, da bo Vlada pri delitvi dajala prednost humanitarnim organizacijam, kar je tudi zgolj ugibanje, ki ni pravno upoštevno. Zato so tudi navedbe o neskladju drugega odstavka 10. člena ZLPLS z drugim odstavkom 14. člena Ustave očitno neutemeljene.

14.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 10. člena ZLPLS zavrnilo kot očitno neutemeljeno (1. točka izreka).

B. – III.

15.Pobudniki izpodbijajo tudi tretjo alinejo prvega odstavka in drugi odstavek 10.a člena ZLPLS, ki določata, da člani Sveta in nadzornega odbora FIHO ne morejo biti osebe, ki so odgovorne osebe oziroma zastopniki v organizacijah, ki izpolnjujejo pogoje za kandidiranje za sredstva fundacije.

16.Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke, društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Za pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov ali zaradi njihovih interesov ali ker menijo, da uveljavljajo splošni družbeni interes, njihov pravni interes ni izkazan. Pobudniki, ki so invalidske organizacije (društva), glede na ustaljeno ustavnosodno presojo ne izkazujejo pravnega interesa za presojo ustavnosti določb, ki se nanašajo na položaj njihovih članov (tj. na položaj odgovornih oseb oziroma zastopnikov v organizacijah, ki izpolnjujejo pogoje za kandidiranje za sredstva fundacije). Drugi pobudniki (posamezni invalidi) pa ne pojasnijo, na kakšen način izpodbijana določba neposredno posega v njihov pravni položaj. Zato je treba pobudo v tem delu zavreči (2. točka izreka).

17.Pobudniki prav tako izpodbijajo prvi in drugi odstavek 4. člena ZLPLS-D (prehodni določbi), ki določata, da morata Državni zbor in Vlada imenovati nove člane Sveta v roku dveh mesecev po uveljavitvi tega zakona. Z imenovanjem novih članov Sveta preneha mandat dosedanjim članom Sveta. Do imenovanja novih članov Sveta opravlja vse naloge Sveta dosedanji Svet.

18.Državni zbor je 22. 3. 2012 sprejel Sklep o imenovanju članov Sveta Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 23/12). To pomeni, da sta izpodbijani določbi že realizirani in ne vplivata več na pravni položaj pobudnikov. Zato pobudniki že iz tega razloga ne izkazujejo pravnega interesa za njuno presojo in je treba pobudo tudi v tem delu zavreči (2. točka izreka).

C.

19.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Glede na predhodno ureditev so spremembe v sestavi Sveta sledeče:

– število predstavnikov, ki jih imenuje Vlada, se je povečalo iz dveh na tri člane,

– število predstavnikov, imenovanih na predlog invalidskih organizacij, je bilo zmanjšano s šestnajst na deset članov in

– število predstavnikov, imenovanih na predlog humanitarnih organizacij, je bilo zmanjšano z devet na sedem članov.