14.9.1995

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Marjete Rukav iz Prebolda na seji dne 14.9.1995

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti petega odstavka 8. člena Pravilnika o porabi sredstev stanovanjskega sklada Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/94) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnica izpodbija določbo 8. člena Pravilnika o porabi sredstev stanovanjskega sklada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnika) v delu, v katerem kot enega od meril za opredelitev mlade družine določa, da nobeden od staršev ni star več kot 35 let. V postopku dodelitve stanovanjskega posojila je bila namreč zaradi neizpolnjevanja tega pogoja izločena. Meni, da jo izpodbijana določba Pravilnika postavlja v neenakopraven položaj s tistimi družinami, ki jim je bilo kljub enakim ostalim zahtevanim pogojem stanovanjsko posojilo dodeljeno. Prepričana je, da pravni red ne zagotavlja tistega, kar določajo Ustava, Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih in Resolucija o temeljih oblikovanja družinske politike v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 40/93).

2.Stanovanjski sklad Republike Slovenije (v nadaljevanju: Sklad) meni, da je opredelitev mlade družine v celoti skladna z namenom in naravo ter cilji, ki jih je bil dolžan upoštevati pri izdaji izpodbijanega akta. V pojasnilih je navedel, da ima izpodbijana določba Pravilnika temelj v drugem odstavku 91. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91-I, 13/93, 9/94 - odl. US in 21/94 - v nadaljevanju: SZ). Iz razlogov pravne varnosti in da bi bili zagotovljeni pogoji za enako obravnavanje prosilcev za dodelitev stanovanjskih posojil je bila potrebna opredelitev pojma mlade družine, kar je Sklad storil z izpodbijano določbo Pravilnika.

Sklad meni, da ne more biti sporen pogoj za opredelitev družine kot mlade družine, da nobeden izmed staršev ni starejši od 35 let. Za zagotovitev enakopravnih pogojev za ustvaritev družine je ta pogoj nujen, saj naj bi bila upravičena domneva, da so starši, starejši od 35 let, ob rednem šolanju in študiju že najmanj 10 oziroma 15 let v delovnem razmerju in so imeli zato več možnosti za pridobitev sredstev za rešitev stanovanjskega problema. Šele vključitev tega merila naj bi zato zagotavljala enake možnosti za ustvaritev družine vsem staršem.

B.

3.Očitek pobudnice, ki ga je mogoče povzeti iz njenih navedb, da je bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom, ni utemeljen.

4.Ustava v 53. členu določa, da država varuje družino in ustvarja za to varstvo potrebne razmere. Po 78. členu ustvarja država možnosti, da si lahko državljani pridobijo primerno stanovanje. Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 15/76 in 1/89 - v nadaljevanju: ZZZDR) v 2. členu določa, da družina zaradi koristi otrok uživa posebno družbeno varstvo. Določbe Ustave in ZZZDR ne zagotavljajo nekih določenih pravic družine. Iz navedenih določb izhaja le obveznost države, da ustvarja pogoje in možnosti za uresničevanje varstva družine. Kakšne ukrepe naj izbere, da bo to svojo obveznost izpolnila, Ustava in ZZZDR ne določata.

Država lahko to stori z ustanovitvijo ustreznih ustanov in služb, z zagotovitvijo finančnih sredstev ipd.

5.V SZ je zakonodajalec določil več ukrepov za spodbujanje gradnje in obnove stanovanj. Eden izmed njih je tudi dajanje posojil z ugodno obrestno mero (81. in 79. člen SZ). Pri tem je določil, da imajo prednost pri uporabi sredstev med drugim tudi mlade družine (drugi odstavek 91. člena SZ), za določitev podrobnejših pogojev za pridobitev in namene porabe sredstev pa je pooblastil Stanovanjski sklad (prvi odstavek 81. člena SZ).

6.Izpodbijana določba izključuje iz prednostnega obravnavanja pri dodeljevanju stanovanjskih posojil družine, v katerih je eden od staršev ali sta oba starejša od 35 let. Ustavno sodišče ocenjuje, da takšna ureditev ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Že v odločbi št. U-I-23/94 z dne 13/10-1994 (OdlUS III,111) je odločilo, da to načelo normodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim normodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina normodajne pristojnosti.

7.Pristojnost Sklada za določitev meril za opredelitev pojma mlade družine je, kot je bilo zgoraj navedeno, določil Stanovanjski zakon. Načelo legalitete, ki v demokratičnem pravnem redu določa razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti, z določitvijo takega pooblastila ni bilo kršeno. V skladu z načelom legalitete mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo upravnih aktov po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da je ravnanje uprave v določenem obsegu za državljana predvidljivo. To načelo pa zakonodajalcu ne prepoveduje uporabe generalnih klavzul in nedoločenih pravnih pojmov. Podzakonski predpis mora v takem primeru vsebino nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je s tem dosežen cilj zakonske norme.

8.Po oceni Ustavnega sodišča Sklad z opredelitvijo iz petega odstavka 8. člena Pravilnika ni prekoračil pooblastila, ki mu ga je dal zakonodajalec. Zagotovitev enakih ekonomskih možnosti za ustvaritev družine, kar je navedel Sklad v obrambo svoje določbe, je ustavno dopusten in celo zaželjen cilj, ki ga je mogoče povzeti iz določb SZ. Določitev maksimalne starosti 35 let kot enega od meril za opredelitev pojma mlade družine pa tudi ni očitno nerazumna glede na zasledovani cilj.

9.Da bi bila izpodbijana določba Pravilnika v nasprotju z namenom zakonodajalca, pa ne izhaja niti iz Resolucije o temeljih oblikovanja družinske politike v Republiki Sloveniji. V točki 3.4., ki določa ukrepe na področju stanovanjskega gospodarstva, je določeno le, da bo eden od ciljev pri definiranju ukrepov stanovanjske politike, ekonomska podpora mladim družinam.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jerovšek, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k

dr. Tone Jerovšek

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška

Z odločitvijo večine ne soglašam, ker sklep o zavrnitvi pobude ne upošteva naslednjih dejstev:

Republika Slovenija je pravna država. V skladu s tem načelom Pravilnik o porabi sredstev stanovanjskega sklada Republike Slovenije ne more zakonskega kriterija mlade družine opredeliti tako, da se za mlado družino šteje družina, v kateri nobeden od staršev ni star več kot 35 let. S podzakonskim aktom ni mogoče zakonske pravice interpretirati tako, da je njen pravi smisel v bistvu izmaličen. Stanovanjski zakon v 91. členu določa, da imajo prednost mlade družine, družine z večjim številom otrok, družine z manjšim številom zaposlenih, mladi..., ki so brez stanovanja ali pa so podnajemniki. Glede na dikcijo zakona je povsem jasno, da s pravilnikom ni dopustno pojma mlada družina opredeljevati po kriteriju starosti celo samo enega od družinskih članov. Kriterij podzakonskega predpisa mora biti v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga zakonodajalec zasleduje. V konkretnem primeru pa takega sorazmerja ni, saj imamo lahko situacijo, ko gre za družino, v kateri je mati izrazito mlada in ima dvoje ali več otrok, oče pa je starejši od 35 let.

Sorazmernost bi bila v tem primeru skladna s ciljem zakona, če bi pravilnik takšno družino štel za mlado družino. Po kriteriju seštevka let vseh družinskih članov, ne pa po letih enega od družinskih članov. Takšna logika izhaja tudi iz naslednjega kriterija 91. člena zakona, po katerem imajo prednost pri uporabi sredstev sklada družine z večjim številom otrok, iz česar izhaja, da ni mogoče postavljati mehaničnih starostnih omejitev po enem od družinskih članov.

Zastavlja se tudi vprašanje, ali je upravni odbor Stanovanjskega sklada RS sploh bil pooblaščen, da v okviru kategorij upravičencev za dodelitev sredstev sklada ureja kriterije, kdo se šteje za mlado družino. Opredelitev, kakršna je v 8. členu pravilnika, je manj ugodna od samega zakona, ki bi omogočal, da v vsakem konkretnem primeru odločanja o upravičenosti do sredstev sklada pooblaščene službe sklada, ki po pravilniku vodijo postopek do odločitve, ugotovijo število družinskih članov, njihovo starost ter ali na podlagi seštevka starosti posameznih članov ugotovijo, ali gre za mlado družino, kljub temu, da eden od članov presega 35 let. Nedoločen pravni pojem mlade družine po konkretnem presojanju primera po mojem mnenju ne bi mogel biti tako neživljensko uporabljen, kot je v pravilniku, ker bi uradno osebo vezale omejitve prostega preudarka v okviru zakonitosti. Tako pa se pokaže ureditev v pravilniku kot kršitev ustavnega načela enakosti, saj sklad po sporni določbi primerljive družine obravnava neenako in v nesorazmerju z različnostjo dejanskih stanov posameznih družin prosilcev. Načela enakosti sicer ne smemo posploševati do te mere, da bi mislili, da je treba predpis uporabiti za vse enako, vendar pa primerljivih dejanskih stanov ni dopustno obavnavati povsem različno.

Za podkrepitev te trditve navajam naslednja primera:

Družina, v kateri sta oče in mati stara 34 let in imata eno leto starega otroka, se šteje za mlado družino. Skupna starostna doba vseh članov je v tem primeru 69 let. Povprečna starostna doba pa 33 let.

Drugi primer: družina, v kateri je mati stara 26 let, mož pa je pravkar dopolnil 35 let in ima tri otroke, stare 5, 3 in 1 leto, ima skupno starostno dobo 70 let, povprečna starostna doba te družine pa je 14 let.

Prva družina izpolnjuje pogoje dobiti posojilo stanovanjskega sklada, druga pa teh pogojev ne izpolnjuje, čeprav je druga družina, tako po starostni dobi in po številu otrok in po štirih osebah, ki imajo pod 26 let po načelu sorazmernosti mnogo bolj upravičena do sredstev stanovanjskega sklada kot prav družina.

Gornji primer pokaže, da je ureditev v pravilniku ne le kršitev načela enakosti, pač pa kaže že na arbitrarno razčlenjevanje zakonske določbe. Gre celo za primer, da že lahko govorimo, da gre za ureditev, ki meji na sprevrženost, ko gre za uporabo prava mimo moralnih standardov z namenom stranko onemogočati.

Kako bi si lahko sicer razložili povsem normalno situacijo, ki je bila prikazana zgoraj, da 5 članska družina, ki ima samo enega družinskega člana nad 35 let in nima stanovanja, ne more kandidirati na sredstvih stanovanjskega sklada, medtem, ko družina s tremi člani, v kateri dvema družinskima članoma manjka kakšen dan do 35 let, izpolnjuje pogoje za posojilo. Ko gre za pravico, na katero vpliva cela vrsta okoliščin, kot so mlada družina, slabo gmotno stanje, lahko tudi nezaposlenost, podnajemništvo itd., se morajo taki pogoji seštevati, ne pa da en sam podzakonski kriterij, ki pa opredeli celo samo nedoločni pravni pojem zakona, v celoti eliminira vse druge.

Glede na navedeno se pokaže, da je pravilnik presegel pooblastila, ki jih daje zakon, da je razčlemba pravilnika, kaj se šteje za mlado družino, v grobem nasprotju z načelom pravne in tudi socialne države in da je kršeno tudi načelo enakosti zaradi kršitve sorazmernosti pogojev glede na cilje zakona.

dr. Tone Jerovšek