Jedro

Pri javnem povabilu gre za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. V teh postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o izbiri ali neizbiri prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Sodišče zato v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega povabila z zakonom, kar pomeni, da je presoja sodišča glede izpolnjevanja kriterijev iz javnega povabila zadržana, zaradi česar sodišče upravnemu organu pušča določeno polje proste presoje. Vendar pa mora biti odločba, izdana v postopku javnega povabila, ustrezno obrazložena.

Izrek

Tožbi se ugodi. Izpodbijano Obvestilo Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, št. 11071-515/2018-6 z dne 18. 12. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim Obvestilom o nesprejemu ponudbe za izbor programa javnega dela za leto 2019 (v nadaljevanju izpodbijano Obvestilo), tožena stranka ni sprejela ponudbe tožeče stranke za izbor programa javnega dela Pomoč pri urejanju evidenc, računalniških baz podatkov in arhivskega gradiva, ki je prispela na Javno povabilo za izbor programov javnih del za leto 2019 (v nadaljevanju Javno povabilo).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega Obvestila izhaja, da naj bi tožeča stranka kršila enega od pogojev iz Javnega povabila, določenga v točki 4.1. Gre za pogoj iz 7. točke, v kateri je določeno, da izvajalec v zadnjih 24. mesecih pred oddajo ponudbe ni kršil pogodbenih obveznosti pri izvajanju programov aktivne politike zaposlovanja, ki se nanašajo na vsebino programov ali nenamensko porabo sredstev. Pri tem se za vsebinske kršitve ali nenamensko porabo šteje sporazumno prenehanje na pobudo delodajalca ali predčasna odpoved o zaposlitvi s strani delodajalca iz poslovnih razlogov, izvajanje pogodbe v nasprotju s potrjenim programom in predčasna prekinitev pogodbe s strani zavoda zaradi razlogov na strani delodajalca. V nadaljevanju obrazložitve je nato navedeno zgolj, da je ponudnik kršil pogodbene obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe o izvedbi projekta v okviru programa "Usposabljanje na delovnem mestu" 2017/2018 št. 11053-623/2018-9 z dne 27. 6. 2018. Kršitev pogodbe je nastala 30. 10. 2018 od dneva kršitve pa še ni minilo 24 mesecev. Nadalje iz obrazložitve še izhaja, da je bila ponudba sklenjena s Centrom za socialno delo A. (v nadaljevanju CSD A.), katerega pravni naslednik je ponudnik Center za socialno delo B. (v nadaljevanju CSD B.), in da je podlaga za vsebino izreka tega obvestila razvidna iz obrazca "Preveritev lastnosti ponudbe", ki se hrani pri toženi stranki.

3. Tožeča stranka je zoper zgoraj navedeno Obvestilo vložila tožbo v tem upravnem sporu zaradi nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka. Navaja, da je bila pogodba sklenjena s CSD A. dne 27. 6. 2018, kršitev pa je nastala dne 30. 10. 2018, pri čemer je CSD B. bil ustanovljen 1. 10. 2018. Tožnik kot univerzalni pravni naslednik spojenih javno socialnovarstvenih zavodov (tudi CSD A., s katerim je bila sklenjena pogodba), ni bil nikoli seznanjen o kršitvah zgoraj navedene pogodbe, na katero tožena stranka opira svojo odločitev o nesprejemu ponudbe tožnika za izbor programa javnega dela za leto 2019. Tožeči stranki je bilo neposredno kršeno načelo pravice do pritožbe, saj o kršitvah ni mogla podati morebitnih ugovorov. Nadalje iz tožbe izhaja, da tožnik graja pomanjkljivo obrazložitev izpodbijanega Obvestila v delu, da od kršitve zgoraj navedene pogodbe še ni minilo 24 mesecev. Tožeči stranki namreč ni bilo vročeno obvestilo o kršitvi pogodbe, dokler pa to ni bilo storjeno, se šteje, da akt ni bil izdan.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Navaja, da ni pasivno legitimirana, saj tožena stranka, kot jo navaja tožeča stranka, ne obstaja v evidenci AJPES-a oziroma ni vpisana v sodni register in s tem nima statusa pravne osebe. V zvezi s tožbenimi zatrjevanji je še navedla, da je tožeča stranka kršila pogodbo o izvedbi projekta v okviru programa "Usposabljanje na delovnem mestu" 2017/2018, saj ni zagotovila mentorstva v predpisanem obsegu ur (90 ur). Kršitev je bila razvidna iz liste prisotnosti udeleženca in evidence ur mentorja za mesec oktober 2018, ki je podpisana s strani delavca in mentorja ter predložena v pregled toženi stranki. Zaradi navedene kršitve, na katero je tožena stranka tožečo opozorila po e-mailu dne 5. 11. 2018 ter ji nato zavrnila tudi plačilo računa, je tožena stranka zavrnila njeno ponudbo, prejeto na podlagi objavljenega Javnega povabila. Dne 19. 12. 2018 je tožena stranka tožečo stranko obvestila, da njene ponudbe na javno povabilo ne sprejema, navedeno Obvestilo pa je tožeča stranka prejela dne 27. 12. 2018. Tako se tožeča stranka neutemeljeno spreneveda glede očitanih kršitev.

5. Tožeča stranka je dne 8. 4. 2018 vložila pripravljalno vlogo, v kateri je zavrnila ugovor pasivne legitimacije, katera do tega trenutka ni bila sporna. V skladu z drugim odstavkom 73. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), zavod zaradi dostopnosti storitev in zagotavljanja nudenja pravic po tem zakonu izvaja svojo dejavnost na sedežu in po organizacijskih enotah v skladu z njihovo teritorialno organiziranostjo in na način, določen s Statutom zavoda. Tožena stranka je kot nosilec javnih pooblastil izdala dokončni upravni akt, s katerim je posegla v pravni položaj tožeče stranke. Ugovor pasivne legitimacije je tako neutemeljen. V nadaljevanju je tožnica še pojasnila, da je bilo elektronsko sporočilo z dne 5. 11. 2018 o kršitvi pogodbe poslano na elektronski naslov glavne pisarne CSD A. in ne na elektronski naslov glavne pisarne CSD B. Iz vsebine elektronskega sporočila je razvidno, da je tožena stranka v tem obvestilu opozorila samo na uporabo napačnega obrazca (lista prisotnosti in evidenca ur mentorja za udeleženca). V tem sporočilu tožena stranka opozarja na predložitev ustreznega obrazca za naslednji mesec in ne na kršitev, ki je kasneje predstavljala podlago za odločitev izpodbijanega upravnega akta v tem upravnem sporu. Prav tako je tožnica ponovila navedbe o tem, da ni bila nikoli seznanjena o kršitvah zgoraj navedene pogodbe, na katero tožena stranka opira svojo odločitev o nesprejemu ponudbe tožnika za izbor programa javnega dela za leto 2019. 6. Tožba je utemeljena.

**Glede ugovora pasivne legitimacije tožene stranke:**

7. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo ugovarjala svoji pasivni legitimaciji in navedla, da tožena stranka, kot jo je navedla tožnica (Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje, Gregorčičeva ulica 37, Maribor) ne obstaja v evidenci AJPES-a, ter da je lahko tožena stranka le javni zavod – Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje, Rožna dolina, C. IX/6, Ljubljana in ne območna enota, kot je navedeno v tožbi. Drži sicer, da poslovna enota (oz. območna enota) ne more biti tožena stranka, saj nima procesne sposobnosti.1 Vendar pa je sodna praksa že večkrat poudarila, da v primeru, če je kot stranka označena podružnica ali poslovna enota, ne gre za vprašanje stvarne legitimacije, pač pa za vprašanje nepopolnosti tožbe, kar zahteva postopanje sodišča po 81. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in mora v tem primeru sodišče stranki poslati tožbo v popravo.2 Tožeča stranka je nato po pozivu sodišča iz sklepa opr. št. II U 60/2019 z dne 10. 8. 2021 pravilno označila toženo stranko, in sicer Zavod RS za zaposlovanje, Rožna dolina, Cesta IX 6, 1000 Ljubljana.

8. Ugovor tožene stranke glede pomanjkanja pasivne legitimacije je po obrazloženem pravno nerelevanten in zato neutemeljen.

**Glede utemeljenosti tožbe:**

9. V obravnavani zadevi se je tožeča stranka prijavila na Javno povabilo z dne 23. 11. 2018. Predmet Javnega povabila je bil izbor programov javnih del za leto 2019 za naslednje tri sklope: za programe javnih del iz področja socialnega varstva, za programe javnih del, primernih izključno za vključevanje dolgotrajno brezposelnih oseb s I. do IV. ravnjo strokovne izobrazbe in za programe javnih del s področja kmetijstva, vzgoje in izobraževanja ter športa, okolja in prostora, kulture, ter drugih programov javnih del. Namen Javnega povabila je bil spodbujanje razvoja zaposlitvenih programov ter razvoja novih delovnih mest v sodelovanju z lokalnimi skupnostmi pri reševanju brezposelnosti na njihovem območju ter spodbujanje neprofitnih delodajalcev k oblikovanju programov javnih del, ki so v javnem interesu lokalne skupnosti ali države in so primerni za zaposlitev določenih ciljnih skupin dolgotrajno brezposelnih oseb. Programi javnih del so opredeljeni v katalogu.

10. Predmetno Javno povabilo je bilo objavljeno na podlagi 47. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD), za katerega je Ustavno sodišče RS ugotovilo neskladnost z Ustavo,3 in ki v prvem odstavku določa, da se izbor delodajalcev, ki bodo vključeni v izvajanje programov aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju APZ), izvaja z javnim povabilom za zbiranje ponudb po predpisih, ki urejajo izvrševanje proračuna, če ta zakon ne določa drugače. V skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUTD vodi postopek javnega povabila strokovna komisija, ki jo imenuje predstojnik izvajalca ukrepov APZ. Delodajalce, katerih ponudba ni sprejeta, izvajalec ukrepov APZ obvesti z dopisom v roku, določenem v javnem povabilu, zoper odločitev pa je možen upravni spor (šesti odstavek 47. člena ZUTD). Prav takšno obvestilo je tožena stranka izdala v obravnavani zadevi.

11. Pri Javnem povabilu gre za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. V teh postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o izbiri ali neizbiri prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Sodišče zato v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega povabila z zakonom4 in je torej presoja sodišča glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov in javnih povabil zadržana, zaradi česar sodišče upravnemu organu pušča določeno polje proste presoje.5 Vendar pa mora biti odločba, izdana v postopku javnega razpisa oz. javnega povabila ustrezno obrazložena v skladu s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

12. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Sploh v enostopenjskih postopkih, kot je obravnavani, mora obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

13. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega Obvestila, je tožena stranka zavrnila ponudbo tožnice, ker naj bi le-ta kršila 7. točko 4.1. Javnega povabila, v kateri je določeno, da v zadnjih 24 mesecih pred oddajo ponudbe niso kršili pogodbenih obveznosti izvajanja programov aktivne politike zaposlovanja, ki se nanašajo na vsebino programov ali namensko porabo sredstev. Prav tako je v obrazložitvi navedeno zgolj, da je kršitev sklenjene pogodbe nastala 30. 10. 2018 in od dneva kršitve še ni minilo 24 mesecev. Pri tem pa iz obrazložitve ne izhaja, kakšno konkretno kršitev pogodbenih obveznosti je tožena stranka sploh očitala tožnici, zato je obrazložitev izpodbijanega Obvestila tako pomanjkljiva, da se slednjega ne da preizkusiti.

14. Tožena stranka je šele v odgovoru na tožbo navedla kakšno kršitev pogodbe naj bi storila tožnica, in sicer da naj ne bi zagotovila mentorstva v predpisanem obsegu ur, kršitev pa je razvidna iz liste prisotnosti udeleženca in evidence ur mentorja za mesec oktober 2018, ki je podpisana s strani delavca in mentorja ter predložena v pregled toženi stranki. Te navedbe o dejanskem stanju v odgovoru na tožbo pa ne morejo nadomestiti razlogov v obrazložitvi,6 saj je ravno obrazložitev odločbe namenjena navedbi odločilnih dejanskih in pravnih razlogov za sprejem odločitve (214. člen ZUP). Iz istega razloga se tožena stranka v obrazložitvi ne more sklicevati, da je podlaga za vsebino izreka obvestila razvidna iz obrazca „Preveritev lastnosti ponudbe“, ki se hrani pri zavodu.

15. Ker je izpodbijana odločba neobrazložena, se slednje ne da preizkusiti in je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ odpraviti navedeno kršitev in Obvestilo ustrezno obrazložiti v skladu z 214. členom ZUP, če tudi v ponovljenem postopku tožničine ponudbe ne bo sprejel. Pri tem bo moral upoštevati tudi odločitev Ustavnega sodišča RS št. U-I-171/17 z dne 6. 2. 2020 o ugotovljeni neskladnosti 47. člena ZDIJZ z Ustavo.

16. V obravnavani zadevi je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji in ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

1 Tako sodba UPRS I U 2784/2017 z dne 10. 6. 2020. 2 Tako sodbe VSL II Cp 752/2009 z dne 28. 5. 2009, I Cpg 190/2014 z dne 4. 12. 2014, I Cp 608/2014 z dne 28. 5. 2014. 3 Ustavno sodišče RS je z odločbo št. U-I-171/17 z dne 6. 2. 2020 odločilo, da je 47. člen Zakona o urejanju trga dela v neskladju z Ustavo, da mora državni zbor ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, in da do odprave ugotovljene protiustavnosti sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost obvestila iz šestega odstavka 47. člena Zakona o urejanju trga dela tako, da presoja skladnost obvestila z vsebinskimi merili in procesnimi pravili, ki so določeni v Zakonu o urejanju trga dela, v smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja, v katalogu ukrepov aktivne politike zaposlovanja in v javnem povabilu. 4 Tako sodba UPRS II U 390/2011 z dne 15. 1. 2014. 5 Tako sodbe UPRS I U 241/2012 z dne 25. 9. 2012, I U 854/2017 z dne 14. 6. 2018, I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019 in I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019. 6 Tako sodba in sklep UPRS I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020, II U 74/2019 z dne 2. 9. 2021 in druge.