Jedro

Upravni postopek se pri prometu s kmetijskimi zemljišči, kmetijami ali gozdovi po ZKZ-UPB1 začne šele na podlagi vloge sprejemnika ponudbe za odobritev pravnega posla po določbi 22. člena ZKZ-UPB1, ne glede na to, da sicer v postopku odobritve pravnega posla organ preveri tudi predhodna ravnanja prodajalca oziroma opravo predhodnih dejanj organa v zvezi s ponudbo, saj je objava ponudbe na zgoraj predpisan način le materialno dejanje, ki ga mora opraviti organ. V določbah zakona predpisan postopek v zvezi s ponudbo se ne zaključi z izdajo kakšnega upravnega akta, temveč z obvestilom organa o vseh sprejemnikih ponudbe, kar pa pomeni, da organ s tem ne odloči o kakšni pravici, pravni koristi ali obveznosti fizične ali pravne osebe, ki bi bila določena na upravnopravnem področju.

Vlogo za odobritev pravnega posla je vložil sprejemnik ponudbe A.A., kar pomeni, da se je postopek za odobritev pravnega posla začel na njegovo zahtevo. In ker se je navedeni postopek začel na njegovo zahtevo, jo lahko samo on umakne (tako tudi določba 1. odstavka 134. člena ZUP oziroma določba 1. odstavka 135. člena ZUP).

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Prvostopni organ je s sklepom, št. 330-21/08-24191 z dne 19. 11. 2008, v 1. točki izreka zavrgel predlog tožnic za umik ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč in predlog za zaustavitev postopka nabitja na oglasno desko, ki se nanašata na prodajo kmetijskega zemljišča s parc. št. 750, 751, 752, 774, 775, 788/2, 789, 790 in 793, k.o. ..., v deležu 48/70, v 2. točki izreka zavrgel predlog tožnic za zaustavitev postopka v zvezi z odobritvijo pravnega posla, ki se nanaša na zahtevek za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, kmetijo oziroma gozdom, ki ga je dne 21. 1. 2008 vložil A.A., ter v 3. točki izreka ugotovil, da stroškov postopka ni bilo. Drugostopni organ je z odločbo, št. 33008-256/2008/2 z dne 15. 7. 2009, zavrnil pritožbo tožnic zoper prvostopni sklep. V obrazložitvi je prvostopni organ navedel, da so tožnice vložile vlogo z dne 15. 10. 2008, v kateri so navedle, da spričo novih dejstev umikajo ponudbo za prednostni nakup, saj je bilo ugotovljeno, da v 1. točki izreka navedena zemljišča niso kmetijska zemljišča, temveč stavbna, kar izhaja iz potrdila o namenski rabi zemljišč (ki so ga tudi priložile vlogi), zaradi česar ponudba po določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljnjem besedilu ZKZ-UPB1) ni bila potrebna. Hkrati s tem so tudi predlagale ustavitev postopka odobritve pravnega posla (uvedenega na zahtevo A.A.), saj predhodna potrdila o namenski rabi zemljišč nimajo pravnega učinka. Poleg umika ponudbe so tudi podale predlog za zaustavitev postopka nabitja na oglasno desko. Organ je ugotovil, da so tožnice kot prodajalke izročile ponudbi za prodajo solastniškega deleža zgoraj navedenih zemljišč, k.o. ..., objavljenih od dne 12. 10. do dne 12. 11. 2007. V danem roku se je na ponudbo javil A.A., ki je pri nakupu uveljavljal prednostno pravico kot drug kmet, in B. d. d. . Po preteku roka je organ vse sprejemnike in prodajalke z dopisi obvestil o tem, kdo je sprejel ponudbo. Kljub pozivu A.A. na sklenitev pogodbe, prodajalke v zakonitem roku z nobenim od sprejemnikov ponudbe niso sklenile pravnega posla. Prvostopni organ je navedel, da ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda ni upravna zadeva, saj upravni organ ponudbo, katero je vložil lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, kmetijo ali gozd, le objavi na oglasni deski, enotnem državnem portalu in jo nemudoma pošlje občini, na območju katere zemljišče leži, ter po preteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike in prodajalca o tem, kdo je v zakonitem roku ponudbo sprejel. V obravnavani zadevi je bil postopek v zvezi s ponudbami že izpeljan, organ je v tej zvezi opravil vsa dejanja, ki mu jih nalaga ZKZ-UPB1, tako da je zadeva končana. Ker ponudba ni upravna zadeva, saj v zvezi z njo organ ne vodi upravnega postopka in ne odloča o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične osebe ali pravne osebe, je organ po določbi 1. točke 1. odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu ZUP) predlog za umik ponudbe in zaustavitev postopka nabitja na oglasno desko zavrgel. Glede predloga za zaustavitev postopka v zvezi z odobritvijo pravnega posla pa je organ ugotovil, da se nanaša na vlogo za odobritev pravnega posla, ki jo je vložil sprejemnik ponudbe in predkupni upravičenec A.A., ki je priložil k vlogi tožbi na sklenitev dveh pogodb in sicer tožbo na sklenitev pogodbe zoper C.C., D.D., E.E. in F.F. po skrbnici G.G., ki so solastnice v deležu 4/10 na zemljiščih s parc. št. 750, 751 in 752, k.o. ..., in deležu 48/70 na zemljiščih s parc. št. 774, 775, 788/2, 789, 790 in 792, k.o. ..., in tožbo na sklenitev prodajne pogodbe zoper H.H., solastnice do 5/10 na zemljiščih s parc. št. 750, 751, 752, k.o. ..., in na 10/70 na zemljiščih s parc. št. 774, 775, 788/2, 789, 790 in 792, k.o. .... Organ je s sklepom, št. 330-21/08-24191 z dne 28. 1. 2008, ustavil (točno: prekinil) postopek do pravnomočne odločitve sodišča o tožbah. Po določbi 2. točke 1. odstavka 129. člena ZUP upravni organ zavrže vlogo, če vložnik ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če ne more biti stranka. Organ ugotavlja, da vložnice zahteve za ustavitev postopka odobritve pravnega posla, ki je bil uveden na zahtevo A.A., niso stranke v tem postopku, saj je vložnik zahteve vložil proti njim tožbo na sklenitev pogodbe in do pravnomočne odločitve sodišča o tožbi ne morejo postati stranke v tem postopku. Po določbi 2. odstavka 22. člena ZKZ-UPB1 so namreč stranke v postopku odobritve pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo. Tožnice pa niso pogodbene stranke in bodo stranke v postopku postale šele, če bo tožnik s tožbo uspel in bo pravnomočna sodba nadomestila pravni posel. V zvezi s pritožbenimi navedbami je drugostopni organ še navedel, da po pretečenem roku za sprejem ponudbe upravni organ obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca priporočeno s povratnico o tem, kdo je sprejel ponudbo v roku (določba 2. odstavka 21. člena ZKZ-UPB1). Ker tako organ o tem ne odloči, temveč obvesti, je prvostopni organ pravilno zavrgel predlog tožnic za umik ponudbe in za ustavitev postopka objave ponudbe na oglasni deski, ker ne gre za upravno zadevo. V zvezi z odločitvijo prvostopnega organa pa je še navedel, da je bila sicer odločitev pravilna, vendar pa ne iz razloga, ker tožnice niso bile stranke v postopku odobritve pravnega posla, temveč zato, ker se postopek ni začel na njihovo zahtevo. Vlogo lahko umakne le tisti, ki jo je dal, to pa je bil v obravnavanem primeru A.A.. Prvostopni organ je postopek za odobritev pravnega posla s pravnomočnim sklepom prekinil, dokler sodišče ne bo odločilo o tožbi A.A.. Ker je sklep pravnomočen, drugostopni organ njegove zakonitosti ne more presojati.

Tožnice so tožbo vložile iz razlogov kršitve materialnega prava, napačne ugotovitve dejanskega stanja in kršitev določb postopka. V zvezi z odločitvijo v 1. točki izreka so navedle, da iz določbe 17. člena ZKZ-UPB1 izhaja, da se promet z kmetijskimi zemljišči in gozdovi izvaja po postopku in na način, določen s tem zakonom. Ta določba je materialna premisa, ki strankam določa način postopka, kar pomeni, da zakon postopek predpisuje in ni mogoče reči, da predmetna zadeva ni upravna zadeva. Postopek podaje ponudbe je predpisano upravno dejanje, kar izrecno izhaja iz določbe 20. člena oziroma zakon ponudniku celo zapoveduje, da mora pričeti postopek podaje ponudbe in sicer v treh izvodih ter to izročiti upravni enoti v območju, kjer kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. ZKZ-UPB1 je postopek ponudbe in dokončne ureditve pravnih razmerij razgradil na tri etape in sicer ponudbo, sprejem ponudbe in odobritev pravnega posla, ki jih je treba gledati skupno in ne posameznih procesnih dejanj trgati kot fragmente. Ponudniki so na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja pri lokalni skupnosti prišli do zaključka, da ponudba sploh ni bila potrebna, zato bi moral organ ustaviti postopek. Organ je spregledal tudi določbo 3. člena ZUP, ki odkazuje na uporabo posebnega zakona, tj. ZKZ-UPB1 v tem primeru. Če se v procesu izdaje podaje ponudbe in nabitja ponudbe na oglasno desko izkaže, da zemljišča niso kmetijska zemljišča, lahko ponudnice ponudbo za prodajo zemljišča, ki nima svojstva kmetijskega zemljišča, umaknejo oziroma imajo za to celo zakonito pravico, to pa iz razloga, ker ZKZ-UPB1 ne more veljati za zemljišča, ki svojstva kmetijskih zemljišč nimajo. V zvezi z odločitvijo prvostopnega organa v 2. točki izreka pa tožnicam sicer ni jasno, od kje organ črpa podlago za ugotovitev, da tožnice niso stranke postopka, je pa organ tudi svojo odločitev povsem napačno oprl na določbo 129. člena ZUP glede na določbo 3. člena ZUP oziroma določbo 22. člena ZKZ-UPB1. V obravnavanem primeru predlagatelj postopka odobritve pravnega posla k svoji vlogi niti ni predložil pravnega posla, kot to določa zakon, s tem pa ni izpolnil temeljne predpostavke. Tožba na sklenitev pravnega posla pa ni dokaz o sklenitvi pravnega posla, saj gre za civilno razmerje, ki z vodenjem upravnega postopka nima prav nobene zveze. Upravni organ bi moral vlogo za odobritev brez predloženega pravnega posla zavreči. Če organ meni, da tožnice niso stranke v tem postopku in bodo tožnice tak status pridobile šele s sodbo, ni jasno, kako je organ status stranke podelil nasprotni stranki. Pravno pomembno dejstvo za upravni organ je namreč, da so ravno tožnice dokazale, da se v konkretnem primeru ne vrši promet s kmetijskimi zemljišči in je treba tak postopek ustaviti, saj je v tem primeru odpadla obveznost sklepanja pravnega posla po določbah ZKZ-UPB1, ne glede na to, kdo je podal vlogo za odobritev pravnega posla. Organ je tako kršil določbe ZKZ-UPB1 in ZUP. Glede na predloženo lokacijsko informacijo oziroma potrdilo o namenski rabi zemljišča pa je jasno, da zemljišča, glede katerih teče postopek odobritve pravnega posla in je tekel postopek ponudbe, niso kmetijska zemljišča, temveč so glede na predloženo gradbeno dovoljenje za izvajanje del in koriščenje mineralnih snovi po svojem statusu zazidana stavbna zemljišča, za katere pa postopek ni predpisan in upravni organ nima stvarne pristojnosti, zaradi česar bi moral vlogo za odobritev pravnega posla zavreči. Ker tega ni storil, je absolutno bistveno kršil pravila postopka. Organ bi tako moral vlogo za odobritev pravnega posla zavreči, sklep o prekinitvi postopka pa odpraviti.

Drugostopni organ je kot zastopnik toženke v odgovoru na tožbo prerekal tožbene navedbe iz razlogov izpodbijane odločbe in predlagal zavrnitev tožbe.

Stranka za interesom A.A. v danem roku na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavanem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o zavrženju predloga tožnic za umik ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč in za zaustavitev postopka nabitja na oglasno desko (1. točka izreka) ter o zavrženju predloga tožnic za zaustavitev postopka v zvezi z vlogo za odobritev pravnega posla, ki jo je vložil A.A. (2. točka izreka).

Tudi po presoji sodišča je bila odločitev prvostopnega organa v 1. točki izreka - o zavrženju predloga tožnic za umik ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč in za zaustavitev postopka nabitja na oglasno desko - pravilna. Iz podatkov izpodbijanega upravnega akta in upravnih spisov je namreč razvidno, da so tožnice kot solastnice vložile ponudbi za prodajo kmetijskih zemljišč in sicer ponudbo za prodajo parc. št. 750, 751 in 752, k.o. ..., v deležu do 4/10, ki je bila objavljena na oglasni deski pod št. 330-492/2007-24171 od dne 12. 10. 2007 do dne 12. 11. 2007, ter ponudbo za prodajo parc. št. 774, 775, 788/2, 789, 790 in 792, k.o. ..., v deležu do 48/70, ki je bila objavljena na oglasni deski pod št. 330-493/2007-24171 (tudi) od dne 12. 10. 2007 do dne 12. 11. 2007. Po določbi 20. člena ZKZ-UPB1 (Uradni list RS, št. 55/03 – uradno prečiščeno besedilo) mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, ponudbo v treh izvodih izročiti vsaki upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži (določba 1. odstavka), upravna enota, na območju katere to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži, pa mora ponudbo iz določbe 1. odstavka tega člena, nemudoma objaviti na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprave, to ponudbo pa tudi nemudoma pošlje občini in krajevnemu uradu oziroma informacijski pisarni, da jo objavijo na oglasni deski (določba 3. odstavka). Rok za sprejem ponudbe je 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote (določba 4. odstavka 20. člena ZKZ-UPB1). Po pretečenem roku iz zadnje citirane določbe ZKZ-UPB1 pa organ obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca priporočeno s povratnico o tem, kdo je sprejel ponudbo v roku iz določbe 4. odstavka prejšnjega člena (določba 2. odstavka 21. člena ZKZ-UPB1). Iz navedenega tako sledi, da se (sicer v določbah zakona predpisan) postopek v zvezi s ponudbo se ne zaključi z izdajo kakšnega upravnega akta, temveč z obvestilom organa o vseh sprejemnikih ponudbe, kar pa pomeni, da organ s tem ne odloči o kakšni pravici, pravni koristi ali obveznosti fizične ali pravne osebe, ki bi bila določena na upravnopravnem področju. Upravni postopek se pri prometu s kmetijskimi zemljišči, kmetijami ali gozdovi po ZKZ-UPB1 začne šele na podlagi vloge sprejemnika ponudbe za odobritev pravnega posla po določbi 22. člena ZKZ-UPB1, ne glede na to, da sicer v postopku odobritve pravnega posla organ preveri tudi predhodna ravnanja prodajalca oziroma opravo predhodnih dejanj organa v zvezi s ponudbo, saj je objava ponudbe na zgoraj predpisan način le materialno dejanje, ki ga mora opraviti organ. Glede na navedeno je prvostopni organ pravilno zaključil, da stvar, na katero se nanaša predlog tožnic, ni upravna zadeva (določba 1. točke 1. odstavka 129. člena ZUP, Uradni list RS, št. 24/06-UPB2, 126/07, 65/08 in 8/10). Ob tem pa sodišče še pripominja, da pa iz podatkov spisov tudi izhaja, da so tožnice predlog za umik ponudbe in za zaustavitev postopka nabitja ponudbe na oglasno desko vložile dne 16. 10. 2008, v tem času pa je bilo dejanje nabitja ponudbe na oglasno desko že nedvomno izvršeno in tudi časovno pretečeno (kot že navedeno sta bili ponudbi tožnic na oglasni deski objavljeni od dne 12. 10. 2007 do dne 12. 11. 2007). Na drugačno odločitev zato glede na (že) formalno zavrženje predloga ne morejo vplivati tožbene navedbe o posebnih materialnopravnih določbah v ZKZ-UPB1, ki se nanašajo na promet s kmetijskih zemljišči, gozdovi ali kmetijami, in njihovi razlagi, kot jo podajajo tožnice v tožbi.

Sodišče pa se tudi strinja z odločitvijo prvostopnega organa v 2. točki izreka – o zavrženju predloga tožnic za zaustavitev postopka v zvezi z odobritvijo pravnega posla, ki ga je dne 21. 1. 2008 vložil A.A. -, in sicer iz razlogov, ki jih je navedel drugostopni organ v svoji odločbi. Vlogo za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, kmetijo oziroma gozdom je namreč vložil sprejemnik ponudbe A.A., kar pomeni, da se je postopek za odobritev pravnega posla začel na njegovo zahtevo. In ker se je navedeni postopek začel na njegovo zahtevo, jo lahko samo on umakne. Tako tudi določba 1. odstavka 134. člena ZUP, po kateri lahko stranka delno ali v celoti umakne svojo zahtevo vsak čas med postopkom na prvi stopnji do vročitve odločbe, v času, ko teče pritožbeni rok, in med postopkom na drugi stopnji do vročitve odločbe, oziroma določba 1. odstavka 135. člena ZUP, ki v primeru uvedbe postopka na zahtevo stranke, pa stranka svojo zahtevo umakne, nalaga organu, da izda sklep, da se postopek ustavi. Tožnice tako niso aktivno legitimirane za umik vloge za odobritev pravnega posla, saj je niso vložile, ne glede na njihova zatrjevanja, da obravnavana zemljišča niso kmetijska zemljišča, temveč stavbna, zaradi česar izvedba prometa po postopku in na način iz ZKZ-UPB1 ni potrebna. S slednjim stališčem tožnic se sicer sodišče strinja, vendar pa (morebiti) izkazana drugačna raba obravnavanih zemljišč ne more nadomestiti odsotnosti formalnega upravičenja tožnic za opravo tega procesnega dejanja – umika zahteve - v postopku, uvedenem na podlagi vloge A.A. za odobritev pravnega posla in ki ga organ vodi pod št. 330-21/08-24191. V pravilnost uvedbe postopka in nadaljnjih ravnanj prvostopnega organa po zadnje navedeni vlogi pa se sodišče ne bo spuščalo, saj to ni predmet presoje tega upravnega spora, je pa iz nadaljnjih podatkov spisa tudi razvidno, da je drugostopni organ z odločbo, št. 33008-207/2009/3 z dne 1. 3. 2010, pritožbama A.A. ugodil in odpravil sklep prvostopnega organa, št. 330-21/08-24191 z dne 1. 10. 2009, o zavrženju vloge A.A. za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskih zemljiščem, kmetijo ali gozdom z dne 14. 1. 2008, ter o odpravi sklepa prvostopnega organa o prekinitvi postopka, št. 330-21/08-24191 z dne 28. 1. 2009, in sklep prvostopnega organa, št. 330-21/08-24191 z dne 21. 10. 2009, o popravi prej citiranega sklepa glede navedb kmetijskega zemljišča oziroma gozda, na katerega se vloga za odobritev pravnega posla nanaša, in vrnil zadevo v ponovni postopek prvostopnemu organu, ki bo moral po končanem razlogu za prekinitev postopka popolno ugotoviti dejansko stanje ter ob pravilni uporabi materialnega prava ponovno odločiti o zadevi.

Sodišče je glede na navedeno tožbo na podlagi 3. alineje 2. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 – odl. US in 107/09 – odl. US) kot neutemeljeno zavrnilo, saj je spoznalo, da je izpodbijana odločba po zakonu utemeljena, vendar deloma iz drugih razlogov, kot jih je navedel prvostopni organ v svoji odločbi, ob tem pa je pravilne razloge v tem delu v sodbi navedlo samo.