Jedro

V postopku imajo dejanja, ki jih opravi pooblaščenec v mejah pooblastila, enak pravni učinek, kot če bi jih opravila stranka sama, zato v postopanju organa s ponudbo ni (bilo) kršitve, zaradi katere bi organ ne mogel odobriti predmetnih pravnih poslov. Kolikor pa ostali tožniki menijo, da je deveti tožnik oblikoval in vložil neustrezno ponudbo za prodajo kmetijskih zemljišč glede na pooblastilo, kakršno mu je bilo dano, je to stvar njihovega notranjega razmerja.

Po novejši sodni praksi ponudba iz 20. člena ZKZ nima pravnih učinkov ponudbe iz prvega odstavka 22. člena OZ v razmerju do oseb, ki so sicer podale izjavo o sprejemu ponudbe, vendar niso predkupni upravičenci.

Izrek

I. Tožbi se delno ugodi, odločba Upravne enote Novo mesto št. 330-160/2014 z dne 3. 4. 2014 se odpravi v 2. točki izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. V preostalem delu se tožba zavrne.

Obrazložitev

1. Upravna enota Novo mesto (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se odobri kupoprodajna pogodba, sklenjena med tožniki kot prodajalci in A.A. kot kupcem in katere predmet sta nepremičnini s parc. št. 862/117 in 1738/3, obe k.o. ..., za kupnino 5.075,10 EUR (v 1. točki izreka) ter da se odobri kupoprodajna pogodba, sklenjena med tožniki kot prodajalci in B.B. kot kupcem in katere predmet so nepremičnine s parc. št. 1722/6, 1722/7, 2469/10, 1881/1, 1723/28, vse k.o. ..., za kupnino 5.269,20 EUR (v 2. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ prejel zahtevi za odobritev pravnega posla A.A. za parceli 862/117 in 1738/3, obe k.o. ..., in B.B. za parcele št. 1722/6, 1722/7, 2469/10, 1881/1 in 1723/28, vse k.o. ..., za katere (med drugim) so tožniki kot solastniki nepremičnin podali ponudbo za prodajo. Organ ugotavlja, da je bila ponudba predpisano objavljena od 2. 12. 2013 do 1. 1. 2014. Poleg A.A. in B.B. so ponudbo glede določenih zemljišč sprejeli še trije sprejemniki ponudbe. Dne 4. 3. 2014 pa je organ prejel pisno vlogo ponudnikov za razveljavitev ponudbe. Tej zahtevi ponudnikov organov ni mogel ugoditi, ker je bil postopek s ponudbo že zaključen z obvestilom organa z dne 3. 1. 2014. Ker je A.A. uveljavljal predkupno pravico kot lastnik gozda, ki je v bližini gozda, ki se prodaja, in je to okoliščino, da je predkupni upravičenec, izkazal kot lastnik gozda parcela 862/142 ter ker organ ni našel nobenega razloga, zaradi katerega po zakonu odobritev pravnega posla ne bi bila mogoča, je zahtevi A.A. za odobritev pravnega posla glede parcel 862/117 in 1738/3 ugodil. Organ pa je ugodil tudi zahtevi za odobritev pravnega posla B.B. glede parcel 1722/6, 1722/7, 2469/10, 1881/1 in 1723/28, vse k.o. ...

2. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 3. 7. 2014 zavrnilo pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožniki v tožbi navajajo, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo izdal na podlagi ponudbe za prodajo kmetije z dne 27. 11. 2013, ki ni bila objavljena na oglasni deski, saj je bila nepopolna. Na podlagi razgovora z referentko je bila 29. 11. 2013 dostavljena nova ponudba, dopolnjena tudi s pooblastili. Tožniki menijo, da bi sodišče moralo izpodbijano odločbo odpraviti, razpisni postopek za prodajo celotne kmetije pa bi se moral ponoviti, ker ponudba ni bila popolno objavljena, kajti navedene niso bile omejitve, ki jih vsebuje pooblastilo, in sicer da nabor izbranih parcel vrednostno ne sme znašati manj kot 30.000,00 EUR. Z odločitvijo, kot jo je sprejel prvostopenjski organ, je kršen 40. člen Ustave Republike Slovenije, ki zagotavlja pravico do popravka popravljenega obvestila, s katerim sta prizadeta pravica ali interes posameznika. Z odobritvijo pravnih poslov je bila kršena tudi določba 71. člena Ustave, ker ni bila upoštevana specifičnost obravnavanega območja in demografska ogroženost kraja (Suha krajina), posledično pa je protiustaven tudi Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ker ne predvideva tovrstnih posebnosti znotraj Republike Slovenije. Tožniki menijo, da so bili ob oddaji ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč s strani upravnega organa zavedeni oziroma da niso prejeli ustreznih napotkov za prodajo. Ker je deveti tožnik, ki je ponudbo prvostopenjskemu organu izročil, priložil pooblastila preostalih solastnikov kot ponudnikov, in iz teh pooblastil izhaja, da nabor izbranih parcel vrednostno ne sme znašati manj kot 30.000,00 EUR, tožniki menijo, da bi ob objavi ponudbe moralo biti priloženo potencialnim kupcem tako pojasnilo. Ker ni bilo, menijo, da je bila objava ponudbe nepravilna in za potencialne kupce zavajajoča. Vendar deveti tožnik ni uspel s predlogom za razveljavitev ponudbe ter prošnjo za neodobritev pravnega posla. Tožniki menijo, da je bila s tem kršena njihova ustavna pravico do zasebne lastnine po 33. členu Ustave ter da je kršen tudi 15. člen Ustave. Tožniki menijo, da bi prvostopenjski organ moral upoštevati, kakšno pooblastilo je prejel deveti tožnik, saj bo le glede na to pooblastilo mogel skleniti kupoprodajne pogodbe. Izpodbijana odločba zato lahko privede do civilne tožbe kupcev zoper devetega tožnika kot pooblaščenca prodajalcev, s čemer mu lahko nastane škoda ter se krši njegova pravica do pravnega varstva s strani države. Tožniki navajajo, da je iz priložene dokumentacije razvidno, da sta dva kupca izrazila namero za odkup celotne kmetije, vendar sta pri prvostopenjskem organu dobila informacije, da lahko odkupita zgolj tiste parcele, glede katerih ne bo uveljavljena predkupna pravica ostalih v postopku. Zaradi te informacije sta prvotna kupca celotne kmetije odstopila od nakupa, saj ju tako osiromašena ponudba ne zanima več. Prvostopenjski organ pa je odobril pravna posla dveh kupcev, ki sta želela kupiti nekaj najboljših gozdnih parcel in se profesionalno ukvarjata s sečnjo in preprodajo lesa. Odobreni pravni posel tako obsega zdaj 33.963 m2 zemljišč, neprodano pa ostaja 178.188 m2 zemljišča ali 5/6 kmetije. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in omogoči ponovno objavo ponudbe za prodajo celotne kmetije.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitve izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je tožbo poslalo v odgovor kot strankama z interesom tudi kupcema A.A. in B.B. B.B. v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter sodišču smiselno predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Deveti tožnik v odgovoru na odgovor stranke z interesom B.B. prereka njegove navedbe tega ter vztraja pri tem, da prvostopenjski organ ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč ni pravilno objavil ter da njegovega nasprotovanja, da se ugodi zahtevam za odobritev pravnega posla, ni upošteval niti na ponovno opozorilo. Vztraja pri podani tožbi in tožbenem predlogu.

7. Tožba je delno utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih tožniki uveljavljajo.

8. V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ mogel odobriti pravna posla tožnikov kot prodajalcev in A.A. ter B.B. kot kupcev za nakup kmetijskih zemljišč, ki so bila predmet ponudbe za prodajo, ki je bila objavljena, kot predpisuje Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), od 2. 12. 2013 do 1. 1. 2014. Tožniki menijo, da ponudba ni bila objavljena popolno in v skladu z dokumentacijo, ki je bila predložena upravnemu organu ter da nanjo iz tega razloga ne morejo biti vezani.

9. Po drugem odstavku 20. člena ZKZ mora ponudba za prodajo vsebovati osebne podatke o prodajalcu, podatke o kmetijskem zemljišču, gozdu ali kmetiji, ceni in morebitne druge prodajne pogoje. Ponudba tožnikov je obvezne sestavine vsebovala, med drugimi pogoji prodaje pa še, da „se kupec lahko prijavi na posamezno parcelo“. Ker so ponudbo podali tožniki kot solastniki kmetije ter ker je ponudbo za prodajo vložil deveti tožnik kot eden od solastnikov in prodajalcev ter kot pooblaščenec ostalih solastnikov kot prodajalcev, so bila ponudbi priložena tudi pooblastila tožniku za zastopanje. Ponudba z navedenimi podatki, in ki jo je deveti tožnik tudi podpisal, je bila nato, kot izhaja iz spisne dokumentacije upravnih spisov v zadevi, objavljena na oglasni deski upravne enote.

10. Kot iz posameznega pooblastila, ki je bilo priloženo ponudbi, izhaja, je bilo pooblastilo dano za opravljanje vseh poslov v zvezi s prodajo tam navedenih nepremičnin, med drugim izrecno „za vložitev ponudbe predkupnim upravičencem za uveljavljanje morebitne predkupne pravice in za sprejem morebitne ponudbe predkupnih upravičencev“ ter še za dejanja, opisana v nadaljnjih devetih alineah. Sporno je pooblastilo, navedeno v prvi alinei, ki se glasi „za pogajanja in sklenitev posla, pri čemer se končna cena oblikuje glede na splošne tržne razmere, vendar ne nižje od 30.000,00 EUR, plačilni pogoji pa v dogovoru z nasprotno stranko“. Tožniki menijo, da je navedeno omejitev v postopku s ponudbo bilo treba razlagati v pomenu, da nabor izbranih parcel posameznega sprejemnika ponudbe vrednostno ne sme znašati manj kot 30.000,00 EUR ter da je organ, ker take dopolnitve k ponudbi ni objavil, objavil nepravilno ponudbo, ki zato za tožnike kot prodajalce ne more biti zavezujoča. 11. Sodišče se s tožniki v tem ne strinja. Po mnenju sodišča je bil organ v postopku s ponudbo dolžan paziti, da je ta vsebovala obvezno vsebino, določeno z zakonom; ker jo je vlagal pooblaščenec, pa še, da je imel pooblastilo za vložitev ponudbe (55. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Kot že navedeno je bilo pooblastilo izrecno dano (tudi) „za vložitev ponudbe predkupnim upravičencem za uveljavljanje morebitne predkupne pravice“; pri tem pa pooblastilo za to procesno dejanje – vložitev ponudbe – ni vsebovalo nobenih omejitev. Tak obseg pooblastitve tožnika, kot je iz pooblastil(a) izhajal, pa je za vložitev ponudbe tudi v celoti zadostoval. Pooblastitev izven navedenega obsega (za druga dejanja pri prodaji nepremičnin) je bila za postopek, ki ga je organ vodil s ponudbo, nepotrebna in nerelevantna. Zato ni mogoče organu naložiti, niti v okviru dolžnosti, ki zanj izhajajo iz temeljnega načela varstva pravic strank (7. člen ZUP), da bi moral ugotavljati, ali posamezne omejitve pooblaščencu pri nadaljnjih dejanjih v postopku prodaje nepremičnin (pogajanja in sklenitev posla; podpis pogodbe; prevzem kupnine; izročitev nepremičnine kupcu itd.) lahko vplivajo in kako na vloženo ponudbo ter da bi moral vloženo ponudbo dopolnjevati ali spreminjati. Glede na to in ker imajo v postopku dejanja, ki jih opravi pooblaščenec v mejah pooblastila, enak pravni učinek, kot če bi jih opravila stranka sama (drugi odstavek 53. člena ZUP), po presoji sodišča v postopanju organa s ponudbo ni (bilo) kršitve, zaradi katere bi organ ne mogel odobriti predmetnih pravnih poslov (druga alinea tretjega odstavka 19. člena ZKZ). Kolikor pa ostali tožniki menijo, da je deveti tožnik oblikoval in vložil neustrezno ponudbo za prodajo kmetijskih zemljišč glede na pooblastilo, kakršno mu je bilo dano, je to stvar njihovega notranjega razmerja.

12. Tožniki se tudi ne morejo z uspehom sklicevati na 40. člen Ustave (po katerem je zagotovljena pravica do popravka objavljenega obvestila, s katerim sta prizadeta pravica ali interes posameznika, organizacije ali organa, in prav tako je zagotovljena pravica do odgovora na objavljeno informacijo), saj ta ne varuje kot upravičencev ponudnikov. Ponudniki so namreč na ponudbo vezani v skladu z določbami Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) o učinku ponudbe ter času vezanosti ponudbe (25. in 26. člen). Po drugem odstavku 25. člena OZ pa ponudnik lahko umakne ponudbo le, če je naslovnik prejel umik, preden je prejel ponudbo, ali sočasno z njo. To pa pomeni, da je na predlog tožnikov, da razveljavi ponudbo, ki so ga vložili 4. 3. 2014, torej po tem, ko je bil postopek s ponudbo že zaključen in se je že iztekel rok za sprejem ponudbe, prvostopenjski zavzel pravilno stališče, da to ni mogoče. 13. Brez podlage se tožniki sklicujejo tudi na 71. člen Ustave, ki med drugim določa, da zakon določa posebno varstvo kmetijskih zemljišč, na 33. člen Ustave, ki zagotavlja pravico do zasebne lastnine in dedovanja ter 15. člen Ustave, ki govori o uresničevanju in omejevanju človekovih pravic. Nobena teh ustavnih pravic jim ni bila kršena, s tem ko niso uspeli s predlogom za razveljavitev ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč in gozdov oziroma kmetije, na katero so bili po zakonu vezani, in s tem, ko so pri prodaji kmetijskih zemljišč in gozdov oziroma kmetije dolžni spoštovati določbe ZKZ in Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG) o prometu s temi nepremičninami, ne da bi bila v zakonu upoštevana specifičnost območja in demografska ogroženost kraja (Suha krajina). O institutu predkupne pravice v ZKZ se je že opredeljevalo Vrhovno sodišče (sodba II Ips 369/2010 z dne 15. 12. 2011) ter mu to sodišče pri tem v celoti sledi; po stališču Vrhovnega sodišča je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni obdelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije; gre za ustavno dopusten cilj, ki je tudi zaželen. Določitev predkupnih upravičencev v 23. členu ZKZ pa je primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja, tj. ohranitve pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč, njegova teža pa je sorazmerna vrednosti tega cilja. Uzakonitev predkupne pravice sama po sebi ne jemlje razpolagalnega upravičenja, saj je v celoti v lastnikovi sferi odločitev o tem, ali in kdaj ter pod kakšnimi pogoji bo prodal svoje zemljišče; omejitev posega le v njegovo pravico izbire nasprotne pogodbene stranke. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zasledovanega cilja, omejuje lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč.

14. Vendar pa je po presoji sodišča lahko podan drug razlog, zaradi katerega tožniki niso vezani na podano ponudbo kmetijskih zemljišč in gozdov v delu, ki jo je sprejel B.B. Ne iz izpodbijane odločbe ne iz spisne dokumentacije upravnih spisov v zadevi namreč ne izhaja, da bi B.B. sprejel ponudbo za nakup nepremičnin kot predkupni upravičenec (kar pa ne velja za A.A.).

15. Po novejši sodni praksi (pa) ponudba iz 20. člena ZKZ nima pravnih učinkov ponudbe iz prvega odstavka 22. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) v razmerju do oseb, ki so sicer podale izjavo o sprejemu ponudbe, vendar niso predkupni upravičenci. Pri teh osebah gre za nedoločen krog oseb, ponudbo, naslovljeno na nedoločeno število oseb, pa OZ v tretjem odstavku 22. člena opredeljuje le kot vabilo k dajanju ponudb. To pa pomeni, da v primeru, ko nihče izmed predkupnih upravičencev ponudbe ne sprejme (pravočasno), prodajalec lahko sklene pogodbo z enim izmed ostalih sprejemnikov ponudbe, sme pa sklenitev pogodbe tudi odkloniti. Tako stališče izhaja iz sodnih odločb Vrhovnega sodišča II Ips 308/2010 z dne 25. 7. 2013 in II Ips 139/2013 z dne 7. 11. 2013. 16. Pravilna uporaba določb 19. do 23. člena ZKZ tako terja, kadar prodajalec ugovarja vezanosti na podano ponudbo, da upravni organ v postopku za odobritev pravnega posla ugotovi, ali je sprejemnik ponudbe, ki uveljavlja odobritev pravnega posla, predkupni upravičenec v smislu določb 23. člena ZKZ oziroma 47. člena ZG. Ker navedeno pravno relevantno dejstvo iz izpodbijane odločbe glede B.B. kot kupca ne izhaja (ali je uveljavljal in izkazal predkupno pravico v času sprejema ponudbe), se odločbe v delu glede 2. točke izreka ne da preizkusiti. To pa predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

17. Ker je po navedenem sodišče presodilo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe v delu glede 2. točke izreka niso bila upoštevana pravila postopka, je tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) delno ugodilo in v tem delu izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena. V preostalem je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.