Jedro

Tožnik kot imetnik obveznic, na katere se nanaša izrečeni izredni ukrep, z ozirom na specialno ureditev v ZBan-1, nima možnosti, da zahteva presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb ZUS-1. Ima pa možnost, da toži in na ta način uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1. Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe o izrednih ukrepih toženke, lahko po navedeni določbi zahtevajo od toženke povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bil izrečen. Sodno varstvo se v tem primeru sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavila v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 31. člena in prvega odstavka 43. člena Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju ZBS-1) ter prvega odstavka 217. člena v povezavi z 253. členom Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) Novi Ljubljanski banki d. d., Ljubljana, izrekla izredne ukrepe ter med drugim odločila o prenehanju vseh kvalificiranih obveznostih banke.

Tožnik se z odločbo ne strinja in v tožbi navaja, da mu je na podlagi izpodbijane odločbe prenehalo 6000 podrejenih obveznic z oznako NLB26, katerih imetnik je bil. Toženka je z izpodbijano odločbo samovoljno in protipravno posegla v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, to je v njegovo lastninsko pravico, katere varstvo je zajamčeno z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Uveljavlja bistvene kršitve pravil postopka, zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter zmotno uporabo materialnega prava.

Pojasnjuje, da mu izpodbijana odločba ni bila vročena, seznanjen je bil zgolj z dejstvom, da je bila izdana. Zato predlaga, naj sodišče toženki skladno z določili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) naloži predložitev izpodbijane odločbe in ostale dokumentacije. Ker je toženka kot oblastveni organ z izpodbijano odločbo posegla njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, je izpodbijana odločba nezakonita tudi na tej podlagi (4. člen ZUS-1).

V nadaljevanju tožnik navaja, da je 24. 5. 2010 pri izdajatelju navedenih obveznic, to je Novi Ljubljanski banki d.d., vplačal znesek v višini 603.180,00 EUR ter s tem pridobil 6000 obveznic z oznako NLB26. Izdajatelj obveznic ga je obvestil, da je na podlagi izpodbijane odločbe „prenehalo njegovih 6000 obveznic ter bilo posledično umaknjenih iz trgovanja na Ljubljanski borzi ter razveljavljenih in izbrisanih iz centralnega registra nematerializiranih vrednostnih papirjev, ki se vodi pri KDD“.

Tožnik izpostavlja, da ga toženka ni obvestila o dejstvu, da vodi upravni postopek sprejemanja izrednih ukrepov in prenehanja obveznic z oznako NLB26, ter da ni imel nikakršne možnosti, da sodeluje v temu postopku. Zato meni, da je toženka storila absolutno bistveno kršitev pravil postopka, kar je že samo po sebi razlog za odpravo izpodbijane odločbe.

Poleg tega tožnik navaja, da je toženka z izdajo izpodbijane odločbe tudi zmotno uporabila materialno pravo. Navedena odločba pomeni oblastveni poseg toženke v tožnikovo pravno korist, to je v njegovo lastninsko pravico, katere varstvo je zajamčeno že z URS (67. člen in 69. člen URS). Izpodbijana odločba je že izvršena, saj je tožnik ostal brez obveznic. Sklicuje se na pravico do zasebne lastnine, ki jo zagotavlja 33. člen URS ter na 67. člen URS, ki govori o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine.

Tožnik navaja, da je toženka izpodbijano odločbo izdala na podlagi določb novele ZBan-1 (v nadaljevanju ZBan-1L), ki so v nasprotju z URS. Meni, da določbe 261a, 261b, 261c, 261d, 261e, 347, 350a Zban-1 niso v skladu z URS (členi: 2, 22, 23, 14, 67, 33, 155, 120), gre pa tudi za kršitev 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). V nadaljevanju navaja razloge, zaradi katerih meni, da so omenjene določbe ZBan-1 neustavne. Poleg tega meni, da je izpodbijani ukrep prekomeren, strog in skrajen poseg v obstoječe in pridobljene pravice vlagateljev, ki ni ne potreben, ne nujen, še manj pa primeren.

Tožnik nadalje navaja, da po določbah ZBan-1L imetniki vrednostnih papirjev nimajo ustreznega pravnega varstva, niti niso upravičeni do denarne odškodnine, kar ni v skladu z URS. Zato meni, da navedenih določb ZBan-1L v predmetnem upravnem sporu sodišče ne sme uporabiti ter mora tožniku zagotoviti pravico do sodnega varstva neposredno na podlagi URS in v skladu z določili ZUS-1. Na podlagi navedenega tožnik predlaga, naj sodišče pri odločanju v predmetnem upravnem sporu ne uporabi neustavnih določb ZBan-1L ter izpodbijano odločbo v celoti odpravi. Podrejeno predlaga, naj sodišče navedeni upravni spor prekine in začne postopek za oceno ustavnosti spornih določb ZBan-1L. Predlaga tudi, naj sodišče toženki naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na razširjeno tožbo prereka tožbene navedbe in primarno predlaga, naj sodišče tožbo zavrže oziroma podrejeno, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka. Poudarja, da tožnik do vročitve odločbe z dne 17. 12. 2013 ni upravičen, saj ni stranka v postopku nadzora nad banko, po določbah ZBan-1 pa tudi ne more biti udeleženec v tem postopku. V postopku nadzora je stranka postopka zgolj oseba, nad katero Banka Slovenije opravlja nadzor (prvi odstavek 352. člena ZBan-1). Drugim osebam ZBan-1 kot specialni predpis ne daje možnosti udeležbe v postopku nadzora nad banko. Sklicuje se na primerljivo ureditev v ZFPPIPP glede izključitve pravnega sredstva zoper sklep sodišča o začetku stečaja in poudarja, da ZBan-1 zagotavlja delničarjem in upnikom iz naslova kvalificiranih obveznosti možnost, da v posebnem, pravdnem postopku uveljavljajo povračilo morebitne škode od Banke Slovenije (350a člen ZBan-1).

Toženka v nadaljevanju pojasnjuje razloge, zaradi katerih meni, da z izpodbijano ureditvijo v ZBan-1 niso kršene ustavne pravice, na katere se sklicuje tožnik. Navaja, da so izredni ukrepi predvideni kot instrument za sanacijo bank, s katerim se zaradi javnega interesa prepreči stečaj banke. Takšnemu cilju sledi tudi ZBan-1L, ki določa, da ob prenehanju ali konverziji kvalificiranih obveznosti banke noben upnik ne utrpi večjih izgub, kot bi jih, če bi prišlo do stečaja banke (peti odstavek 261a člena ZBan-1). Banka brez izrednih ukrepov ni sposobna nadaljnjega poslovanja, v postopku prenehanja (stečaj je edina alternativa izrednim ukrepom) pa ne bi bila sposobna poplačati terjatve delničarjev in upnikov niti delno. Upniki pa niso upravičeni izpodbijati ugotovitev, na podlagi katerih je Banka Slovenije odločila o uporabi izrednih ukrepov.

Sodišče je tožbo zoper izpodbijano odločbo zavrglo iz naslednjih razlogov: Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožnik opira svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Citirana določba je subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

V konkretnem primeru je že iz vsebine tožbe in priloženih listin razvidno, da tožnik nasprotuje odločbi toženke oziroma izrednemu ukrepu, izrečenemu z odločbo. Da gre v konkretnem primeru za upravni akt oziroma upravno odločbo, izhaja tudi iz upravnih spisov, ki jih je sodišču posredovala toženka in iz katerih je razvidno, da je sporna odločba o izrednih ukrepih št. 24.20-021/13-010 in z datumom 17. 12. 2013, s katero je tožena stranka kot pristojni organ v okviru izvrševanja nadzorne (in s tem upravne) funkcije ter na podlagi določb Zakona o Banki Slovenije in ZBan-1 po uradni dolžnosti odločila o izrednih ukrepih, ki zadevajo Novo Ljubljansko banko d.d. in v tem okviru tudi o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje odločbe, tudi tistih iz naslova finančnih instrumentov, ki mu tožnik nasprotuje v tožbi. Tožnik torej v tožbi nasprotuje odločbi in s tem upravnemu aktu. To pa pomeni, da že glede na vrsto oziroma naravo izpodbijanega akta upravičenosti za tožbo neposredno na podlagi 4. člena ZUS-1 ne izkazuje. Uveljavljanje kršitev določb Ustave pri tem ni odločilno. Odločanje o zakonitosti upravnega akta v rednem upravnem sporu iz 2. člena ZUS-1 namreč vključuje tudi presojo ugovorov, ki so ustavnopravne narave.

Sodno varstvo proti odločbam toženke se po določbah 337. člena ZBan-1 zagotavlja v postopku, določenem s tem zakonom. Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1). Tožnik kot imetnik obveznic, na katere se nanaša izrečeni ukrep, torej z ozirom na citirano specialno ureditev v ZBan-1, torej nima možnosti, da zahteva presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb ZUS-1. Ima pa možnost, da toži in na ta način uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1, kot v odgovoru na tožbo pravilno opozarja toženka. Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe o izrednih ukrepih toženke, lahko po citirani določbi zahtevajo od toženke povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bil izrečen. Sodno varstvo se v tem primeru sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavila v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo. Po določbi 337. člena ZBan-1 se sodno varstvo proti odločbam Banke Slovenije zagotavlja v postopku, ki je določen s tem zakonom. Če zakon (ZBan-1) ne določa drugače, se smiselno uporabljajo določbe ZUS-1 drugi odstavek 337. člena ZBan-1. V konkretnem primeru torej tožnik za presojo zakonitosti odločbe tožene stranke o izrednih ukrepih ni aktivno legitimiran, je pa legitimiran, da toži na povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahteva razliko med škodo, ki mu je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik obveznic do Nove Ljubljanske banke d.d., in med višino poplačila, do katere bi bil kot imetnik obveznic upravičen v primeru stečaja banke. Zahteva torej lahko povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki mu je nastala zaradi odločbe. Obenem pa je na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljen v povsem enak položaj, kot bi mu nastal v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam, da gre za „razlastitev“, zoper katero ni učinkovitega pravnega sredstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1, po katerem mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 374. členom (t.j. tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožniku, z ozirom na premoženjskopravno naravo njegovih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožnik tudi ne izkazuje legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu. Glede na tožbeni predlog pa sodišče še pripominja, da tudi primeru, če bi upravičen tožnik v sodnem postopku uspel izkazati, da so podani razlogi za odpravo odločbe v skladu z ZUS-1, sodišče odločbe o odpravi glede na 350. člen ZBan-1 ne izda, ampak s sodbo ugotovi, da je odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izredni ukrep.

Iz navedenih razlogov je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot izhaja iz izreka.