Jedro

Normodajalec je v PUP kot primeren odmik določil razdaljo 4 m in več od sosednjega zemljišča, manj pa le s soglasjem njegovega lastnika. Če pride do primera, kakršen je obravnavani, ko se v 4-metrskem pasu od investitorjevega objekta znajde več parcel, to po mnenju sodišča ne more izključiti uporabe drugega odstavka 33. člena PUP na način, da soglasje prizadetih strank ne bi bilo potrebno.

Če pritožbeni organ sam dopolnjuje postopek, mora imeti stranka zagotovljene vse procesne pravice, ki ji gredo po ZUP kot v primeru vodenja postopka na prvi stopnji.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 35108-243/2012-MOP/2-06411114 z dne 2. 11. 2012 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo odpravila odločbo Upravne enote Grosuplje št. 351-376/2011-23 (304) z dne 19. 4. 2012 (1. točka izreka) in zavrnila tožničino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za prizidavo obstoječe gostinske stavbe s stanovanjskim delom v mansardi, vse na naštetih zemljiščih v k.o. … (2. točka). Odločila je še, da je tožnica dolžna pritožnikoma A.A. in B.A. (v tem upravnem sporu prizadetima strankama) povrniti stroške postopka v višini 916,56 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi (3. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da se zemljišča posega nahajajo na območju, ki se ureja z določbami Odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za Občino Dobrepolje (Uradni list RS, št. 39/98 in naslednji, v nadaljevanju PUP), in sicer v poselitvenem območju naselja Kompolje, planska celota II – Kompolje (ruralno naselje), vrstna zasnova, v strnjenem centru naselja. Pritožbeni organ ugotavlja, da v zadevi ni izpolnjen pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja iz drugega odstavka 33. člena PUP o 4-metrskem odmiku gradnje od sosednjega zemljišča, v konkretnem primeru od zemljišča prizadetih strank parc. št. 1667/2 k.o. …. Po njegovem mnenju je treba navedeno določbo razumeti tako, da je sosednje zemljišče tudi tisto, ki sicer neposredno ne meji na zemljišče gradnje, se pa nahaja v 4-metrskem pasu zemljišč, to je v pasu zahtevanega odmika, ki takšnemu zemljišču daje status sosednjega zemljišča. Ker je odmik novogradnje od zemljišča parc. št. 1667/2 k.o. … manjši, to je 2,27 m, pa bi morala tožnica zanj pridobiti soglasje prizadetih strank. Ker tega nista dala, je to zadosten razlog za odpravo gradbenega dovoljenja in zavrnitev zahtevka za njegovo izdajo.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je razlaga drugega odstavka 33. člena PUP glede pojma „sosednje zemljišče“ napačna. V obravnavanem primeru je sosednje zemljišče lahko le tisto, ki meji z zemljiščem gradnje. Pri tem se sklicuje na prvi odstavek 33. člena PUP in na razlago navedenega pojma na podlagi ODZ (sosednja zemljišča so bila tista, ki so imela skupno mejo), SSKJ (glede pomena „sosednji“), ZEN (glede definicije sosednje parcele – drugi odstavek 28. člena) in drugega odstavka 15. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), na podlagi katerega je bil sprejet PUP. Nadalje opozarja, da bi bilo ob sprejeti razlagi toženke varstvo pravic lastnika zemljišča, ki ne meji na zemljišče gradnje, prekomerno v primerjavi s pravicami lastnika zemljišča in odvisno zgolj od dobrososedskih odnosov investitorja z lastnikom nemeječe parcele neglede na to, da tudi njegov objekt ne izpolnjuje 4-metrskega odmika od parcelne meje. Zato meni, da če bi normodajalec štel za „sosednjo parcelo“ ne le to, ampak tudi vse druge parcele v navedenem pasu, bi tako tudi izrecno določil, tako pa istih pojmov v istem členu (sosednja parcela oziroma sosednje zemljišče) ni mogoče razlagati različno. Opozarja, da je sporna razlaga drugega odstavka 33. člena PUP enaka, kot jo je to sodišče zavzelo v sodbi I U 649/2011 z dne 27. 10. 2011 glede četrtega odstavka 74. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Novo mesto, vendar pa določbi odlokov nista identični.

Nadalje meni, da ji je toženka s tem, ko je zahtevo zavrnila na podlagi dejstva, ki ga je ugotovila iz navedb stranskih udeležencev (da ni soglasja), kršila pravico do izjave. Ker je toženka drugače razlagala sporno določbo PUP, bi jo morala pozvati, naj zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja dopolni s predložitvijo soglasja. Zato ni mogla predložiti niti soglasja, ki ga je dal pravni prednik prizadetih strank njeni pravni prednici glede dviga oziroma adaptacije objekta v mejnem pasu, saj je prvostopenjski organ zaradi drugačnega razumevanja drugega odstavka 33. člena PUP k temu ni pozval. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in potrdi gradbeno dovoljenje ter odloči, da prizadeti stranki nosita stroške upravnega postopka, podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek na drugo stopnjo. Zahteva povračilo stroškov upravnega spora s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Prizadeti stranki v odgovoru na tožbo obširno pojasnjujeta svoje strinjanje z izpodbijano odločitvijo in svoja stališča v zvezi z obravnavano legalizacijo „črne gradnje“ v izmeri 242,6 m2. Ugotavljata, da je iz odpravljenega gradbenega dovoljenja izhajalo, da se tožnici dovoli bodoča gradnja, kar je zaradi prej navedenega nezakonito in gre v konkretnem primeru za novo nedovoljeno gradnjo. Tako naj bi bil nedovoljeno zgrajen objekt tožnice od njunega legalno zgrajenega objekta v najbolj izpostavljenem delu oddaljen manj kot 1,5 m, od njunega zemljišča oziroma parcelne meje pa le 1,21 m. Njuno soglasje je zato potrebno, kar sta zatrjevali tudi ves čas postopka na prvi stopnji, kar pomeni, da je prvostopenjski organ iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep glede dejanskega stanja. Tožbene navedbe o soglasju njunega pravnega prednika so nedovoljene tožbene novote, saj je bila tožnica najkasneje s prejemom njune pritožbe seznanjena, da je omenjeno soglasje neuporabno. Menita še, da drugostopenjski organ ni kršil pravil postopka, saj je zaradi napačno uporabljenega predpisa lahko sam rešil zadevo na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Predlagata, naj sodišče tožbo zavrne, toženki pa naloži plačilo njunih stroškov postopka.

Tožba je utemeljena.

Glede na navedbe prizadetih strank v odgovoru na tožbo sodišče uvodoma pojasnjuje, da postopek pridobitve gradbenega dovoljenja za že zgrajeni objekt (t.i. legalizacija) ne pomeni drugega, kot pridobitev gradbenega dovoljenja pod enakimi pogoji, kot to velja za šele načrtovani objekt. Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) namreč ne določa različnih postopkov, zato je za izdajo gradbenega dovoljenja tudi v primeru zgrajenih objektov treba izpolniti pogoje iz 66. člena ZGO-1. Ali že zgrajeni objekt tudi dejansko ustreza pogojem iz izdanega gradbenega dovoljenja, pa je stvar nadzora, ki ga opravljajo pristojni gradbeni inšpektorji.

V prvem odstavku 33. člena PUP je določeno, da mora biti v območjih brez izrazito enotne gradbene črte obstoječih objektov in brez enotnega zazidalnega sistema odmik novogradnje med drugim vsaj toliko od parcelne meje, da je možno vzdrževanje in redna raba objekta, a nikoli manj kot 1 m od sosednje parcele (velja za objekte), kadar ne gre za vrstno gradnjo (3. alineja). V skladu z drugim odstavkom istega člena se sme brez soglasja lastnika sosednjega zemljišča izdelati lokacijska dokumentacija, če so izpolnjeni predhodni pogoji v tem členu in znaša odmik objekta od sosednjega zemljišča vsaj 4m.

Navedeno pomeni, da mora lastnik sosednjega zemljišča soglašati z gradnjo, če je ta od njegovega zemljišča oddaljena manj kot 4 m, pri čemer odmik objekta od parcelne meje sosednje parcele ne sme biti v nobenem primeru manjši od 1 m oziroma mora biti najmanj tak, da je možno vzdrževanje in redna raba objekta. Teh minimumov torej niti s soglasjem lastnika sosednjega zemljišča ni mogoče obiti. Iz 3. alineje tudi povsem jasno izhaja, da je v njej zahtevan odmik objekta od parcelne meje s sosednjo parcelo, torej od skupne parcelne meje, ki pa jo zemljišče posega lahko ima le s prvim naslednjim zemljiščem (v konkretnem primeru z zemljiščem parc. št. 1779/17 k.o. … – javno dobro). Navedeno izhaja tudi iz namena določbe, ki je v tem, da mora biti objekt lociran vsaj tako, da ga je mogoče vzdrževati z investitorjevega zemljišča in pri tem ne posegati v sosednjega.

Zgolj ob upoštevanju jezikovne razlage omenjene določbe bi se bilo mogoče strinjati s tožnico, da je tudi v drugem odstavku istega člena navedeno „sosednje zemljišče“ le tisto, ki neposredno meji z zemljiščem gradnje. Vendar pa bi taka enotna razlaga obeh določb pomenila, da z drugim odstavkom zasledovani cilj ne bi bil dosežen, saj v predpisu vnaprej tudi ni mogoče predvideti vseh življenjskih primerov.

Upoštevati je namreč treba, da so odmiki določeni zaradi preprečevanja neželenih vplivov načrtovanega objekta na sosednjo nepremičnino (npr. hrup, smrad). Prostorski akt ima lahko v ta namen še dodatne zahteve (npr. glede osončenja – v konkretnem primeru v 4. alineji prvega odstavka 33. člena PUP in glede že omenjene možnosti vzdrževanja objekta z lastnega zemljišča), kar pa ne vpliva na vsebinske razloge za predpisovanje odmikov. Normodajalec je v PUP kot tak primeren odmik določil razdaljo 4 m in več od sosednjega zemljišča, manj pa le s soglasjem njegovega lastnika. Če pride do primera, kakršen je obravnavani, ko se v 4-metrskem pasu od investitorjevega objekta znajde več parcel, v konkretni zadevi poleg parc. št. 1779/17 k.o. … (javno dobro) še zemljišče prizadetih strank parc. št. 1667/2 k.o. …, od katerega je tožničin objekt oddaljen 2,27 m, to po mnenju sodišča ne more izključiti uporabe drugega odstavka 33. člena PUP na način, da soglasje prizadetih strank ne bi bilo potrebno. Zgolj zaradi dejstva, da je med njunim in zemljiščem gradnje (ozek) pas zemljišča v lasti druge osebe, oddaljenost tožničinega objekta od nepremičnine prizadetih strank ni prav nič večja, s tem pa tudi ne zagotovljeno stanje, ki ga PUP zasleduje s predpisanim najmanj 4-metrskim odmikom in v katerega se lahko poseže le s soglasjem tistega, v čigar korist je ta odmik določen. Zato soglasja prizadetih strank ni mogoče obiti oz. nadomestiti le s soglasjem lastnika parc. št. 1779/17 k.o. …. Drugačno tožbeno stališče je zato neutemeljeno neglede na to, da potrditvi tožnice hiša prizadetih strank nima 4-metrskega odmika od parcelne meje. PUP namreč v tem pogledu ne predpisuje vzajemnosti.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo na prvi stopnji izdano gradbeno dovoljenje odpravljeno in tožničina zahteva za njegovo izdajo zavrnjena iz razloga, ker se je pritožbeni organ oprl na drugačno razlago drugega odstavka 33. člena PUP o odmikih. Zaradi nje je zavzel stališče, da bi morala tožnica za odmik gradnje od parcelne meje zemljišča parc. št. 1667/2 k.o. … predložiti soglasje prizadetih strank, in v nadaljevanju ugotovil, da to ni bilo dano. Iz navedenega izhaja, da je bilo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje, tako da je pritožbeni organ, potem ko je ugotovil nepravilno uporabo drugega odstavka 33. člena PUP na prvi stopnji, sam ugotovil dejansko stanje v zvezi z zahtevanim soglasjem.

Iz obrazložitve gradbenega dovoljenja, ki se nahaja v upravnih spisih, je namreč razvidno stališče prvostopenjskega organa, da soglasje iz drugega odstavka 33. člena PUP v zadevi ni potrebno, saj zemljišče prizadetih strank parc. št. 1667/2 k.o. … ne meji na zemljišče gradnje. Posledično se o tem, ali soglasje obstoji ali ne, ali obstoji soglasje pravnega prednika prizadetih strank oziroma ali zadostuje za konkretni primer, niso izvajali niti dokazi. Zgolj zatrjevanje prizadetih strank, da je za legalizacijo potrebno njuno soglasje, na kar opozarjata v odgovoru na tožbo, še ne pomeni ugotovitve pravno pomembnega dejstva o obstoju oziroma neobstoju soglasja. To pa tudi pomeni, da izpodbijana odločitev ne temelji le na ugotovitvi o nepravilni uporabi materialnega prava, ampak tudi na ugotovitvi relevantnega dejanskega stanja s strani pritožbenega organa.

Po prvem odstavku 252. člena ZUP organ druge stopnje, če ugotovi, da je bil napačno uporabljen pravni predpis, odpravi odločbo prve stopnje in sam reši zadevo. Navedeno pooblastilo velja za primer, ko lahko drugostopenjski organ ob nespremenjenem dejanskem stanju, ugotovljenem na prvi stopnji, pravilno uporabi materialni predpis, pri čemer je ugotovljeno dejansko stanje le tisto, ki izhaja iz prvostopenjske odločbe. Kot rečeno, pa v obravnavanem primeru dejansko stanje glede soglasja ni bilo ugotovljeno. V primeru nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja pa mora pritožbeni organ bodisi dopolniti postopek (prvi odstavek 251. člena ZUP) bodisi odločbo odpraviti in zadevo vrniti na prvo stopnjo (tretji odstavek istega člena). Če sam dopolnjuje postopek, mora imeti stranka zagotovljene vse procesne pravice, ki ji gredo po ZUP kot v primeru vodenja postopka na prvi stopnji. Ker je pritožbeni organ za odločitev v zadevi kot relevantno štel obstoj soglasja, bi morala imeti tožnica možnost, da se do tega opredeli. Ker ji to ni bilo omogočeno, je bila kršena njena pravica, da se izjavi o navedeni okoliščini, ki je bila po mnenju pritožbenega organa pomembna za izdajo njegove odločbe. S tem je bila storjena absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek na drugo stopnjo.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 20 % DDV, torej za 70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).