Jedro

Upravni organ se obveznosti obrazložitve odločbe ne more izogniti s pavšalno navedbo, da se je komisija opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in da je svojo odločitev obrazložila, saj ne pove, kaj je pravno relevanten dejanski okvir obravnavane zadeve, niti ne pove, zakaj pripombe tožnikov na strokovno mnenje ne bi bile pravno relevantne, v določenem delu pa niti ne odgovori na tožnikove navedbe v predlogu. S tem je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 181-432/2018-11 z dne 5. 11. 2019 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi odločila, da se cepljenje pri A. A., rojeni ... 2013, ne opusti proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju in otroški paralizi, s cepivoma Boostrix in Imovax, kakor tudi ne proti ošpicam, mumpsu in rdečkam - s cepivom M-M-RVaxPro® ali Priorix, prav tako ne proti hepatitisu B - s cepivom HBVaxPro ali Engerix-B (1. točka izreka) ter da posebni stroški v postopku niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta tožnika podala za hčer predlog za opustitev cepljenja na podlagi drugega odstavka 22.a člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Predlagatelja sta opustitev cepljenja predlagala zaradi bolezni oz. zdravstvenega stanja A. A., ki je nezdružljivo s cepljenjem in zaradi alergij na sestavine cepiva. K predlogu sta priložila zdravstveno dokumentacijo A. A. Navajata A. A. anamnezo ter družinsko anamnezo. Menita, da A. A. ni primerna za cepljenje, tudi zaradi zdravstvenega stanja družine. Ker ne vesta, na katere snovi je A. A. alergična, želita, da se opravijo alergološke preiskave na sestavine v cepivih.

3. Tožena stranka v izpodbijani odločbi navaja, da je bil s predlagateljema opravljen razgovor pred Komisijo, predložila sta dodatne izvide (ko je bila A. A. obravnavana zaradi atopijskega dermatitisa ter infekcijske mononukleoze). Komisija je ocenila, da dodatni zdravstveni pregledi oziroma dodatna dokumentacija niso potrebni ter je podala strokovno mnenje na podlagi zdravstvene dokumentacije, priložene k predlogu, in na podlagi opravljenega razgovora. Nadalje tožena stranka povzema izjavo predlagateljev. Povzema tudi ugotovitve Komisije ter pripombe predlagateljev na strokovno mnenje. Zaključuje, da se je komisija opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in svojo odločitev obrazložila ter s tem zadostila pogojem iz 193. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Upoštevaje strokovno mnenje Komisije je tožena stranka odločila, da se obvezno cepljenje A. A. ne opusti.

4. Tožnika se z izpodbijano odločitvijo ne strinjata in zoper njo vlagata tožbo. V njej navajata, da tožena stranka v svoji odločbi ni navedla razlogov, ki so jo vodili k sprejetju svoje odločitve. Odločba tako sploh nima obrazložitve, kot jo zahteva 214. člen ZUP in je zato ni moč preizkusiti. Zgolj povzetek navedb tožnikov iz predloga za opustitev cepljenja in njegove dopolnitve ter strokovnega mnenja Komisije za cepljenje ne predstavlja uvida v razloge, ki so vodili toženo stranko, da je sprejela svojo odločitev. Navedeno predstavlja bistveno kršitev določb postopka po členu 237/2 ZUP. Tožena stranka prav tako ni navedla dejanskega stanja, ki ga je v postopku ugotovila, kot tudi ne dokazov, na katerih takšno stanje temelji. Napadena odločba je zato obremenjena tudi s kršitvijo člena 237/1, tč. 2 ZUP. Navaja, da se Komisija ni opredelila do navedb iz predloga za opustitev cepljenja, da ima A. A. alergijo na snovi, vsebovane v antibiotikih Amoksiklav in Anaclosil. Pri Amoksiklavu se je Komisija opredelila zgolj do Milinih prebavnih težav, ne pa tudi do dermatoloških težav po intimnih predelih telesa, močnega perila in srbeče in pekoče nožnice. Za Anaclosil ni rekla ničesar. Mnenje Komisije za cepljenje mora vsebovati vse elemente, ki jih mora vsebovati mnenje izvedenca v sodnem postopku. Za takšno mnenje velja, da mora odgovoriti na vsa strokovna vprašanja, izpostavljena tekom postopka. Nesporno je, da Komisija tega ni storila. Tožena stranka je tista, ki odloča o utemeljenosti predloga za opustitev cepljenja in je zato njena naloga, da se decidirano opredeli do vseh navedb stranke v postopku. Tožena stranka tega ni storila in je zato s svojo opustitvijo zagrešila bistveno kršitev pravil postopka, saj se odločbe v izpostavljenih delih sploh ne da preizkusiti. Res se tudi Komisija do navedb tožeče stranke ni opredelila na način, kot to zahteva določba čl. 193/2 ZUP, vendar pa to ne odvezuje tožene stranke, da se argumentirano izjasni o vseh navedbah stranke v postopku. Predlagata, da se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne v ponovno odločanje toženi stranki. Priglašata tudi stroške postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo povzema postopek izdaje izpodbijane odločbe in poudarja, da je bila tožnikoma dana možnost, da se o mnenju komisije izjavita. Meni, da je Komisija izdala strokovno mnenje v skladu s pravili znanosti in medicinske stroke ter na podlagi priložene zdravstvene dokumentacije in opravljenega razgovora. Komisija se je prav tako opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb vlagateljev in svojo odločitev obrazložila ter s tem zadostila pogojem iz 193. člena ZUP. Glede očitka, da se Komisija ni opredelila do dermatoloških težav pri A. A., navaja, da je iz obrazložitve strokovnega mnenja Komisije razvidno, da je atopijski dermatitis v manj kot polovici primerov povezan z alergijo na hrano ali druge snovi in ni kontraindikacija za cepljenje. Navaja, da pri odločanju nima diskrecijske pravice in da je strokovno mnenje obvezna in uzakonjena podlaga za izdajo konkretne odločbe. Določba 22.č člen ZNB določa, da mora ministrstvo na podlagi strokovnega mnenja Komisije izdati odločbo. Strokovno mnenje predstavlja obvezno in uzakonjeno podlago za izdajo konkretne odločbe. Komisija se je prav tako opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb vlagateljev in svojo odločitev obrazložila.

**K I. točki izreka:**

6. Tožba je utemeljena.

7. V tej zadevi je sporna odločitev organa, da se cepljenje A. A. ne opusti.

8. Obvezno cepljenje in njegova opustitev je urejena v določbah 22. do 25. člena ZNB. V času izdaje izpodbijane odločbe je takrat veljavni ZNB določal, da ministrstvo, pristojno za zdravje (šesti odstavek 22.a člena ZNB), predlog za opustitev cepljenja, ki sta ga v tem primeru na podlagi petega odstavka 22.a člena ZNB podala tožnika kot starša, pošlje Komisiji za cepljenje (prvi odstavek 22.b člena ZNB, v nadaljevanju komisija). Komisija mora pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja preučiti predlog za opustitev, in če oceni za potrebno, lahko zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek 22.c člena ZNB). Po opravljenem postopku da komisija strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja in ga pošlje ministru, pristojnemu za zdravje (tretji odstavek 22.c člena ZNB). V četrtem odstavku 22.c člena je določeno, kaj mora strokovno mnenje vsebovati. Na podlagi navedene zakonske ureditve je mogoče reči, da je komisija strokovni medicinski organ, ki v postopku ugotavljanja razlogov za (ne)opustitev obveznega cepljenja daje svojo strokovno oceno (mnenje). Ta mnenja imajo zato po ustaljeni sodni praksi1 naravo izvedenskega mnenja, katerega vsebina mora zajemati vse, kar določa 193. člena ZUP. Na podlagi strokovnega mnenja komisije pa minister, pristojen za zdravje, v upravnem postopku izda odločbo o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja (prvi odstavek 22.č člena ZNB).

9. Iz navedenega izhaja, da komisija poda (zgolj) mnenje o obstoju razlogov za opustitev ali neopustitev cepljenja, o opustitvi oziroma o neopustitvi cepljenja v upravnem postopku pa odloči minister kot stvarno pristojni upravni organ. Minister kot upravni organ mora zato v skladu s prvim odstavkom 138. člena ZUP pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembna, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Njegova odločba mora vsebovati vse razloge, ki jih mora vsebovati obrazložitev po 214. členu ZUP, tj. zlasti razloge, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov, razloge, ki so mu glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejeto odločitev, in razloge, zaradi katerih ni ugodil kakšnemu zahtevku strank (3., 5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Tožena stranka je vezana na strokovno mnenje komisije, vendar pa mora kot upravni organ preveriti, ali je strokovno mnenje komisije sestavljeno v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 22.č člena ZNB in 3. in 5. točko prvega odstavka 214. člena ZUP. Kot že navedeno, ima namreč mnenje komisije naravo izvedeniškega mnenja, vsebina mnenja pa mora zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP, z vsebino mnenja pa je potrebno starše seznaniti. Komisija mora torej obširno, natančno, celovito in strokovno odgovoriti na vse razloge, ki jih stranka navaja v predlogu za opustitev obveznega cepljenja. Pomanjkljivo strokovno mnenje komisije ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke. Vse navedeno izhaja tudi iz pojasnilne dolžnosti, ki zavezuje otrokovega zdravnika, kadar ta izvaja cepljenje, zavezuje pa torej tudi komisijo, da strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži, četudi so ugovori staršev laične narave.2

10. V obravnavani zadevi je tožena stranka v izpodbijanem aktu glede cepljenja A. A. povzela navedbe staršev in njihovih pripomb zoper strokovno mnenje Komisije in zgolj navedla, da je komisija na podlagi preučitve predložene dokumentacije in v skladu s pravili znanosti in medicinske stroke podala strokovno mnenje, da se cepljenje A. A. proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu, rdečkam ter hepatitisu B ne opusti. Pojasnila je še, da se je komisija prav tako opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in svojo odločitev obrazložila ter s tem zadostila pogojem iz 193. člena ZUP. Strokovno mnenje je bilo napisano po opravljenem razgovoru in po mnenju tožene stranke upošteva vsa navedena dejstva. Glede mnenja je tožena stranka obrazložila, da je komisija pojasnila, da je atopijski dermatitis, ki ga ima deklica, v manj kot polovici primerov povezan z alergijo na hrano ali druge snovi in ni kontraindikacija za cepljenje. Sicer tudi alergija na hrano ali inhalatorne alergene ni kontraindikacija za cepljenje. Pred prvim cepljenjem z določenim cepivom alergološki testi na sestavine cepiva niso potrebni in se ne izvajajo, ker otrok s tem cepivom še ni prišel v stik. Alergijska reakcija se lahko pojavi po večkratnih stikih z določeno snovjo, ne pa ob prvem stiku z določeno snovjo ali ob prvem cepljenju. Alergološki testi na cepivo se pred prvim cepljenjem ne izvajajo tudi iz razloga potencialno možnega nastanka senzibilizacije. Težke sistemske alergijske reakcije na cepiva so izjemno redke in se pojavljajo na 1/500 000 - 1 000 000 odmerkov. Navedla je še, da so prebavne težave po zaužitju Amoksiklava pričakovan stranski učinek pri zaužitju antibiotika in ni kontraindikacija za cepljenje. Glede navedb staršev, da ima deklica pogoste okužbe, večinoma virozne in da ima tudi oslabljen imunski sistem, je komisija pojasnila, da kadar so okužbe pogostejše, se cepljenje še bolj svetuje, da se otroka zaščiti. Poleg obveznega rednega cepljenja se v takih primerih svetuje tudi cepljenje proti pnevmokoknim okužbam in vsako leto tudi cepljenje proti gripi. Obremenilna družinska anamneza, ki jo predlagatelja navajata, po mnenju komisije ni kontraindikacija za cepljenje, saj ni dokazov, da bi cepljenje povzročalo bolezni, ki jih navajajo v družini. Tveganje cepljenja je neprimerno manjše, kot je tveganje okužb, pred katerimi se lahko zavaruje s cepljenjem. Za virusne okužbe, proti katerim se cepi, ni zdravil, zato lahko te okužbe vodijo v težko prizadetost in celo v smrt. Nato je tožena stranka le še dodala, da je minister, upoštevajoč strokovno mnenje in po preverbi skladnosti in zakonitosti strokovnega mnenja, zlasti, ali je Komisija obravnavala vse zahteve iz 22.c člena ZNB in vse zahteve iz prvega odstavka 214. člena ZUP, odločil, kot izhaja iz izpodbijanega akta.

11. Takšna obrazložitev mnenja je po presoji sodišča tako pomanjkljiva, da odločbe, ki na tem mnenju temelji (le povzema ugotovitve komisije), ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Komisija namreč ni konkretno odgovorila na navedbe v predlogu o zdravstvenem stanju hčere tožnikov glede težav po uporabi antibiotikov. Pri Amoksiklavu se komisija ni opredelila do težav deklice po intimnih predelih telesa, močnega perila in srbeče in pekoče nožnice, pač pa zgolj do A. A. prebavnih težav. Glede težav deklice po uporabi antibiotika Anaclosil se komisija sploh ni opredelila. Prav tako se tudi ni decizirano opredelila do navedb o družinski anamnezi, saj iz obrazložitve komisije ni jasno, zakaj te navedbe niso relevantne glede opustitve cepljenja oz. od kje črpa podatke, da niso pravnorelevantne. Tudi tožena stranka se v izpodbijanem aktu do navedenih pomanjkljivosti ni opredelila, zatrjuje, da se je komisija opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in svojo odločitev obrazložila ter s tem zadostila pogojem iz 193. člena ZUP, ne pojasni pa, zakaj predstavljene pomanjkljivosti v mnenju komisije ne predstavljajo pravnorelevantnih dejstev za opustitev cepljenja.

12. Sodišče nadalje ugotavlja, da je v postopku prišlo tudi do kršitve pravice do izjave tožnikov, kar je bistvena kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnikoma je tožena stranka sicer posredovala mnenje komisije in ju pozvala, naj se o tem izjavita, kar sta tudi storila. Tožena stranka pa je nato njune navedbe zgolj povzela v obrazložitev izpodbijane odločbe, ni pa nanje odgovorila, kakor jih tudi ni dala v izjasnitev komisiji, četudi je bistvena pravica do izjave ne le, da ima stranka možnost, da se izjavi, pač pa tudi, da organ odgovori na njene relevantne navedbe oziroma pojasni, zakaj niso relevantne. S tem, ko tožena stranka (in ne komisija) ni odgovorila na pripombe tožnikov na strokovno mnenje, kakor tudi, ko tožena stranka od komisije ni zahtevala dopolnitve mnenja glede v 11. točki obrazložitve navedenih njegovih pomanjkljivosti, je pravico tožnikov do izjave izvotlila. Tej svoji obveznosti se ne more izogniti s sklicevanjem na vezanost na mnenje komisije, pač pa mora v primeru, če komisija na navedbe v vlogi za opustitev cepljenja ni odgovorila, ali je stranka podala pripombe na to mnenje, zahtevati ustrezno dopolnitev mnenja.

13. Ker se izpodbijana odločba zgolj sklicuje na mnenje in ne vsebuje vseh odgovorov na uveljavljane razloge tožnikov (kot že navedeno v 11. točki obrazložitve), zlasti pa tudi ne na njune pripombe na mnenje komisije, je tožnikoma bila kršena pravica do izjave iz 9. člena ZUP.

14. Tožnika utemeljeno uveljavljata, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj upravni organ ne navaja dejanskega stanja in razlogov zanj, temveč zgolj povzema navedbe tožnikov, strokovno mnenje in pripombe tožnikov na to mnenje ter ugotavlja, ne da bi to kakorkoli obrazložil, da se je komisija opredelila do vseh strokovnih navedb, svojo „odločitev“ obrazložila in s tem zadostila pogojem iz 193. člena ZUP. Tudi če bi bilo v konkretnem primeru mogoče razumeti, da dejansko stanje, na katerem temelji odločitev organa, pomenijo povzete navedbe iz strokovnega mnenja, pa odločbe kljub temu ni mogoče preizkusiti, saj se organ ne opredeli do navedb v predlogu niti do pripomb na strokovno mnenje, ki sta jih tožnika podala. Zgolj navedba, da k izjavi na strokovno mnenje ni bilo priloženih novih zdravstvenih dokazov, namreč nikakor ne pomeni odgovora na navedbe tožnikov v izjavi. Upravni organ se tej obveznosti ne more izogniti niti s pavšalno navedbo, da se je komisija opredelila do vseh strokovno relevantnih navedb in da je svojo odločitev obrazložila, saj (kot rečeno) ne pove, kaj je pravno relevanten dejanski okvir obravnavane zadeve, niti ne pove, zakaj pripombe tožnikov na strokovno mnenje ne bi bile pravno relevantne, v določenem delu (kot navedeno že v 11. točki obrazložitve) pa niti ne odgovori na tožnikove navedbe v predlogu. S tem je podana bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

15. Ker je po povedanem izpodbijana odločba obremenjena z bistvenimi kršitvami pravil upravnega postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Glede na navedeno mora upravni organ v ponovljenem postopku v zadevi, kakršna je obravnavana, poleg tega, da preizkusi, ali ima mnenje komisije vse sestavine iz 22.c člena ZNB in 193. člena ZUP, in da strankam omogoči, da se o mnenju komisije izjavijo, navesti tudi dejansko stanje, ki ga je v postopku na ta način ugotovil in na katerem temelji njegova odločitev o opustitvi ali neopustitvi cepljenja, ter se pri tem vsebinsko opredeliti do vseh pravno relevantnih navedb strank, vključno s pripombami stranke na mnenje komisije, ter odločbo ustrezno obrazložiti. Če se glede na okoliščine izkaže za potrebno, mora pred izdajo odločbe pridobiti tudi morebitno dodatno mnenje komisije (196. člen ZUP). Dodati pa je še, da ima komisija (ki jo sestavljajo zdravniki) enako pojasnilno dolžnost kot otrokov zdravnik, kadar ta izvaja cepljenje, in da ta pojasnilna dolžnost komisijo zavezuje, da svoje strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži, četudi so ugovori staršev (morebiti) laične narave.3

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

17. Ker je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo, sta tožnika v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato sta po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Tožena stranka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

1 Sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 326/2009 z dne 16. 9. 2010 ter odločbe Upravnega sodišča I U 1684/2019, I U 1349/2019, I U 1348/2019, I U 1324/2019. 2 Tako tudi sodba Upravnega sodišča I U 1398/2010 z dne 14. 10. 2010. 3 Tako tudi sodba Upravnega sodišča I U 1965/2010 z dne 12. 1. 2012.