Jedro

Akti občine v postopku pogajanj za sklenitev (neposredne) pogodbe o podelitvi stavbne pravice predstavljajo akte poslovanja občine, s katerimi ta odloči v postopku razpolaganja s stvarnim premoženjem občine na podlagi ZSPDSLS. Zato tožničin predlog za obnovo postopka, končanega s sklepoma toženke, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015, ni dovoljen, saj v obravnavani zadevi ni bil izdan upravni akt oziroma sklepa nista bila izdana v upravni zadevi.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica vlaga tožbo zoper dokončen sklep Občinske uprave Občine Grosuplje, s katerim je ta zavrgla predlog tožnice za obnovo postopka, končanega s sklepoma toženke št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da obnova postopka ni bila dovoljena, saj v obravnavanem primeru ni bil izdan upravni akt oziroma ni bilo odločeno v upravni zadevi, s čimer postopek ni bil končan z odločbo, dokončno v upravnem postopku, kar je pogoj za obnovo postopka. Nasprotno, šlo je za postopek podelitve stavbne pravice, tako da sta bila navedena sklepa izdana v postopku upravljanja z javnim premoženjem, in sicer na podlagi Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS) ter Uredbe o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju Uredba). Navedena predpisa tudi ne določata, da bi se za postopke, ki jih urejata, vodil upravni postopek oziroma bi se izdala upravna odločba.

2. Tožnica vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava. V tožbi in pripravljalnih vlogah navaja, da njena zahteva za obnovo postopka, končanega s sklepoma toženke, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015, izpolnjuje vse pogoje iz 1. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Čeprav je navedeni postopek (prvenstveno) služil podelitvi stavbne pravice po določbah ZSPDSLS, se je objavljena namera podelitve stavbne pravice v ključnih elementih razlikovala od dejanskega postopka, ki ga je toženka kasneje izpeljala. Toženka je namreč v tem postopku obenem izvedla tudi prikrito in nezakonito naročilo gradnje (tj. nezakonito oddala javno naročilo) ter podelila koncesijo za opravljanje lekarniških storitev za obdobje 29 let. Slednje kljub dejstvu, da je imela tožnica s toženko sklenjeno koncesijsko pogodbo, na podlagi le-te pa izključno pravico opravljanja lekarniške dejavnosti na območju Občine Grosuplje. Glede na navedeno torej ne drži, da toženka s sklepoma, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015 ni odločala v upravni zadevi in posledično obnova postopka ne bi bila mogoča; izvedeni postopek je namreč treba presojati po vsebini. Postopek bi toženka posledično morala voditi v skladu s pravili o javnem naročanju oziroma podelitve koncesije, upoštevaje tako relevantno slovensko zakonodajo kot zakonodajo Evropske Unije (v nadaljevanju EU). S tem, ko je toženka v postopek podelitve stavbne pravice vključila tudi druge pravne posle, ki bi morali biti po zakonu predmet ločenega postopka, je kršila predpise EU, in sicer Direktivo 2014/23/EU, Direktivo 2004/18/ES, tretji odstavek 4. člena Pogodbe o Evropski uniji, tretji odstavek 288. člena in prvi odstavek 291. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije ter načelo vladavine prava. Na ta način izpeljani postopek podelitve stavbne pravice je tako pomenil nezakonit obvod spoštovanja že navedenih predpisov, hkrati pa je bila prizadeta tožničina pravica do (učinkovitega) sodnega varstva pravic; ZSPDSLS namreč pritožbe ne predvideva. Da pa je bilo pravo EU kršeno in da kršitev priznava tudi Republika Slovenija v svojem uradnem dopisu, je ključen nov dokaz, ki upravičuje obnovo postopka. Prav tako so podani razlogi za ugotovitev ničnosti sklepov iz leta 2015, saj sta bila navedena sklepa izdana v očitnem nasprotju s prisilnimi predpisi. Tožnica predlaga izvedbo naslednjih dokazov: njeno zaslišanje; vpogled v Poročilo RS na podlagi 9. člena Sklepa SSGG in 62. odstavka Okvira SSGP; vpogled v Razlagalno sporočilo Komisije o zakonodaji Skupnosti, ki velja za oddajo javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih ter vpogled v ostale listine, ki se že nahajajo v upravnem spisu. Tožnica sodišču predlaga odpravo izpodbijanega akta. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo in v pripravljalnih vlogah prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijanega sklepa. Navaja še, da tudi sicer (če bi šlo za upravno zadevo) obnovitveni razlog, ki ga zatrjuje tožnica (po 1. točki 260. člena ZUP), ni podan. Novo dejstvo oziroma nov dokaz bi namreč morala v tem primeru objektivno obstajati že v času prvega odločanja, vendar pa stranka zanj ne bi mogla vedeti in ga ne bi mogla uporabiti. Navedena dokumentacija, na katero se tožnica sklicuje kot na nov dokaz, pa je nastala šele po izdaji prvotne odločbe in ni obstajala v času prvega odločanja. Domnevno novi dokumenti pa sicer sploh niso dokaz, ki bi dokazoval kakšno, v prejšnjem postopku zatrjevano dejstvo. Tožnica ne more uspešno uveljavljati ugovorov, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava v postopku, katerega obnovo se predlaga, saj morebitna napačna uporaba predpisa ni obnovitveni razlog v smislu določila (1. točke) 260. člena ZUP. Nazadnje toženka še izpostavlja, da tudi sicer tožnica predloga za obnovo postopka ni vložila pravočasno, in sicer znotraj 30-dnevnega subjektivnega roka. Predlog za obnovo postopka je namreč vložila šele 8. 8. 2017, tj. po preteku 30 dni od seznanitve s spornimi listinami z dne 7. 7. 2017. Toženka iz razloga nepravočasnosti vložitve tožbe predlaga zavrženje tožbe oziroma podredno njeno zavrnitev. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožba ni utemeljena.

5. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnica tožbo vložila pravočasno. Iz vročilnice v upravnem spisu namreč izhaja, da je bil akt, s katerim je bil postopek končan, tožnici po njenem pooblaščencu vročen 19. 12. 2017, tožbo pa je tožnica sodišču poslala priporočeno po pošti dne 18. 1. 20181; tj. v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), upoštevaje drugi odstavek 29. člena ZUS-1, po katerem se šteje, da je bila tožba vložena pri sodišču tisti dan, ko je bila priporočeno oddana na pošto.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se zavrže tožničin predlog za obnovo postopka, končanega s sklepoma toženke, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015. Organ je predlog zavrgel, ker postopek, v katerem sta bila izdana sklepa z dne 13. 7. 2015 in 7. 10. 2015, ni upravni postopek, in navedena sklepa ne (dokončna) upravna akta oziroma dokončni upravni odločbi.

7. Po uvodnem stavku 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi, pod (nadaljnjim) pogojem obstoja katerega od obnovitvenih razlogov, navedenih v nadaljevanju od 1. do 10. točke.

8. Sodišče na podlagi listin upravnega spisa ugotavlja, da je toženka dne 13. 5. 2015 objavila namero za sklenitev Pogodbe o stavbni pravici za del nepremičnine, parc. št. 1069/1, k.o. ..., za zgraditev stavbe za lekarniško dejavnost ter hkrati z objavo pozvala interesente k podaji pisnih vlog, s katerimi bi ti izrazili svojo pripravljenost za sklenitev pogodbe. Toženka je v nadaljevanju nato na podlagi 31. člena ZSPDSLS (ki je naslovljen „obremenjevanje s stvarnimi pravicami“) sprejela sklep, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015, s katerim je odločila, da se z vložniki vlog za sklenitev Pogodbe o stavbni pravici za gradnjo na delu parcele št. 1069/1 k.o. ... opravijo pogajanja s tam navedeno vsebino, kateri vložniki se pozovejo na pogajanja in določila način, kako se izvedejo pogajanja. Nato pa je izdala še sklep št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015, s katerim je ponudbi tožnice in ponudnika A.A. kot nepopolni izločila iz postopka, ponudnika B. pa izbrala za uspelega ponudnika in odločila, da se z njim sklene Pogodba o stavbni pravici po razpisanih pogojih in vsebini pogodbe. Tožnica je predlagala obnovo postopka, končanega z navedenima sklepoma.

9. Sodišče dalje ugotavlja, da je v relevantnem letu 2015 (čas sprejetja sklepov, v zvezi s katerima je bil podan predlog za obnovo postopka) razpolaganje samoupravnih lokalnih skupnosti z nepremičnim premoženjem urejal ZSPDSLS, ki je v petem odstavku 31. člena med drugim določal, da se obremenjevanje nepremičnega premoženja samoupravnih lokalnih skupnosti s stvarnimi pravicami (kar velja torej tudi za podelitev stavbne pravice) izvede z neposredno pogodbo, pri čemer se v primeru – če se za sklenitev posameznega pravnega posla zanima več ponudnikov – pred sklenitvijo pogodbe izvede postopek pogajanj. Postopek podelitve stavbne pravice s strani občine tretji osebi se tako ne vodi kot upravni postopek, v katerem bi bila izdana upravna odločba, ampak z namenom sklenitve pogodbe o podelitvi stavbne pravice, tj. veljavnega pravnega naslova2. Akti občine v postopku pogajanj za sklenitev (neposredne) pogodbe o podelitvi stavbne pravice (pa) predstavljajo akte poslovanja občine, s katerimi ta odloči v postopku razpolaganja s stvarnim premoženjem občine na podlagi ZSPDSLS.

10. Da gre za akte poslovanja in da navedena sklepa, v zvezi s katerima je tožnica predlagala obnovo postopka, ne predstavljata upravne odločbe, pa se je izrecno izreklo že tudi Vrhovno sodišče, in sicer v sklepu I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016. Med drugim je navedlo, da sklepa nista akta, ki bi ju toženka izdala v okviru izvrševanja upravne funkcije, temveč akta poslovanja občine, izdana v postopku razpolaganja s stvarnim premoženjem občine na podlagi ZSPDSLS. Aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja, temveč ravnanje toženke kot vsakega drugega lastnika.

11. Zato se sodišče z organom strinja, da tožničin predlog za obnovo postopka, končanega s sklepoma toženke, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015, ni dovoljen, saj v obravnavani zadevi – kot je že pravilno obrazloženo v izpodbijanem sklepu – ni bil izdan upravni akt oziroma sklepa nista bila izdana v upravni zadevi. Predlog tožnice za obnovo postopka je bil tako z izpodbijanim sklepom po drugem odstavku v zvezi s prvim odstavkom 267. člena ZUP pravilno zavržen.

12. Po presoji sodišča so neutemeljene tožbene navedbe, da naj bi tožničin predlog za obnovo postopka, končanega s sklepoma toženke, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015, izpolnjeval pogoje iz (1. točke) 260. člena ZUP, glede na to, da naj bi toženka z navedenima sklepoma odločila v upravni zadevi, s tem ko je v postopku podelitve stavbne pravice izvedla prikrito naročilo gradnje (tj. nezakonito oddala javno naročilo) ter nezakonito podelila koncesijo za opravljanje lekarniških storitev. Po presoji sodišča namreč navedenih sklepov tudi po vsebini ni bilo moč šteti za „upravno odločbo“, saj toženka z njima ni odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizičnih ali pravnih oseb na področju upravnega prava, niti izdaja upravne odločbe oziroma vodenje upravnega postopka ni bilo predpisano z ZSPDSLS, na podlagi katerega je toženka razpolagala s svojim premoženjem, tj. podelila stavbno pravico.

13. Tožnica v tem upravnem sporu tudi ne more biti uspešna z zatrjevanjem, da je toženka v postopku podelitve stavbne pravice - z opisanim določanjem vsebine pogodbe o podelitvi stavbne pravice - kršila prisilne predpise, tako slovenske kot EU. Ne glede na to namreč pravnega varstva ne more imeti zagotovljenega v okviru izrednih pravnih sredstev po ZUP ter v upravnem sporu. Sodno varstvo v zadevah (ustanovitve) stavbne pravice se zagotavlja pred sodiščem splošne pristojnosti3. 14. Ker je sodišče presodilo, da je organ z izpodbijanim sklepom pravilno zavrgel predlog tožnice za obnovo postopka, končanega s sklepoma toženke, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015, že iz razloga, ker postopek, v zvezi s katerim je bila predlagana obnova, ni bil končan z odločbo, dokončno v upravnem postopku, se v nadaljevanju ne opredeljuje do posledično nerelevantnih tožbenih navedb v zvezi z vprašanjem pravočasnosti predloga za obnovo postopka ter v zvezi z uveljavljanim obnovitvenim razlogom po 1. točki 260. člena ZUP.

15. Zaključno sodišče pojasnjuje, da se ni izrekalo niti o tožničini navedbi, da so podani razlogi za izrek ničnosti sklepov toženke, št. 478-0010/2015 z dne 13. 7. 2015 in št. 478-0010/2015 z dne 7. 10. 2015; obstoj ničnostnih razlogov namreč sodišče (tudi po uradni dolžnosti) ugotavlja oziroma presoja le, če se uveljavljajo v zvezi z izpodbijanim upravnim aktom. Nobeden izmed navedenih sklepov pa ni akt izpodbijanja v tem upravnem sporu.

16. Po navedenem je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

17. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnico in toženko ni sporno. Sporno je pravno vprašanje, in (zgolj) iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava je tožnica tudi vložila tožbo. Tožnica je sicer predlagala dokaze s svojim zaslišanjem ter vpogled v dvoje poročil, vendar dokaznih predlogov ni substancirala, poleg tega sta dokaza nerelevantna, ob tem ko je relevantno dejansko stanje nesporno.

K II. točki izreka

18. Stroškovni zahtevek tožnice in toženke je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 Slednje je razvidno iz kuverte, s katero je bila sodišču poslana predmetna tožba. 2 Ta poleg zemljiškoknjižnega dovolila in vpisa v zemljiško knjigo po prvem odstavku 257. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ) predstavlja pogoj za nastanek stavbne pravice in dosego stvarnopravnih učinkov. 3 Npr. sodba in sklep Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 544/2017 z dne 14. 3. 2018, sodba Vrhovnega sodišča II Ips 226/2018 z dne 28. 3. 2019