Jedro

Po prvem odstavku 39. člena ZVKD-1 je lastnik kulturnega spomenika do nadomestila upravičen le v primeru, ko je z varstvenim režimom okrnjeno gospodarsko izkoriščanje nepremičnine.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je upravni organ zavrnil tožnikov zahtevek za plačilo nadomestila po določbah 39. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1, Uradni list RS, št. 16/08, 123/08) za parceli št. 1954/1 in 1953/2, obe k.o. ... V obrazložitvi navaja, da je Upravno sodišče RS, Oddelek v Mariboru, s svojo sodbo št. II U 43/2010-10 z dne 19. 5. 2010 ugodilo takratni tožnikovi tožbi in odpravilo 1. točko izreka odločbe Ministrstva za kulturo št. 62233-1/2007/33-1 z dne 19. 1. 2010 in zadevo v odpravljenem delu vrnilo Ministrstvu za kulturo v ponovno odločanje. Sodišče je presodilo, da je s strani upravnega organa uporabljena razlaga določb 39. člena ZVKD-1, po kateri gre prizadetemu posamezniku pravica do odškodnine le v primeru, če je zaradi zaščite spomenika omejen glede na dotedanjo gospodarsko rabo nepremičnin (da jih torej ne more več uporabljati tako kot pred zaščito), v nasprotju z določbami glede pravice lastnikov kulturnih spomenikov do odškodnine po 69. členu Ustave RS. Vendar pa ZVKD-1 (po mnenju upravnega organa), določa pogoje za upravičenost do nadomestila zaradi gospodarskega izkoriščanja (in ne do odškodnine). Do nadomestila po 39. členu ZVKD-1 je upravičen le tisti lastnik nepremičnine, ki se mu zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje spomenika, če tega v okviru varstvenega režima ni mogoče nadomestiti z drugo dejavnostjo in če varstveni režim omejuje obseg in način gospodarskega izkoriščanja ali določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo. Zazidljivost nepremičnin ne štejemo za gospodarsko izkoriščanje v smislu 39. člena ZVKD-1. Poleg tega se stanje predmetnih zemljišč pred in po razglasitvi za kulturni spomenik državnega pomena v obravnavanem primeru tudi ni spremenilo. V dosedanji praksi priznavanja odškodnin pri razglasitvi arheoloških spomenikov je bil lastnik upravičen do odškodnine v primerih, ko je moral opustiti obstoječe izkoriščanje nepremičnine (npr. da je moral opustiti oranje) ali pa ga je moral omejiti (ni smel več globoko orati), pa tega ni bilo mogoče nadomestiti z drugo dejavnostjo v okviru varstvenega režima. Ministrstvo za kulturo, kot pripravljavec ZVKD-1, je pri vsebini gospodarskega izkoriščanja spomenika izhajalo iz ustavne opredelitve lastnine po 67. členu Ustave RS, po katerem zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Zakon mora torej upoštevati temeljne omejitve absolutne lastninske svobode zasebnega interesa lastnika v odnosu do javnega interesa. Pri omejitvi lastninske svobode lastnika je treba upoštevati sorazmernost oz. uravnoteženost zasebnega in javnega interesa tako, da je poseg v lastnino utemeljen le z zasledovanjem neke druge ustavne vrednote. V tem primeru je druga ustavna vrednota varovanje naravne in kulturne dediščine, opredeljena v 73. členu Ustave RS, po katerem je dolžan vsakdo (ne le lastnik) v skladu z zakonom varovati naravne znamenitosti in redkosti ter kulturne spomenike, država in lokalne skupnosti pa skrbijo za ohranjanje naravne in kulturne dediščine. Po petem odstavku 39. člena ZVKD-1 se zahtevek za nadomestilo za v primeru spomenika državnega pomena vloži pri Ministrstvu za kulturo, v primeru spomenika lokalnega pomena pa pri pristojnem organu občine, ki je spomenik razglasila. V obravnavanem primeru tožnik že pred razglasitvijo predmetnih parcel za spomenik državnega pomena ne bi mogel dobiti kulturno-varstvenega soglasja, ker sta bili že prej zaščiteni po občinskem odloku, kjer za predmetno zemljišče okoli Mitrejev prav tako velja prepoved posegov. Obe predmetni parceli sta po veljavni namembnosti kmetijskih zemljišči. Lokacijska informacija Mestne občine Ptuj št. 350-01-3273/05-709 z dne 12. 5. 2005 vsebuje le podatke o namenski rabi prostora, lokacijske in druge pogoje, kot jih določajo občinski izvedbeni prostorski akti ter podatke o prostorskih ukrepih, ki veljajo na določenih območjih (tretji odstavek 80. člena Zakona o urejanju prostora) ter na splošno povzema dopustnost gradnje objektov na predmetnem območju. Dejstvo, da prostorski akt na splošno omogoča gradnjo na določenem območju, še ne pomeni, da investitor lahko na določeni nepremičnini v takem območju tudi gradi. Za posamezno nepremičnino lahko obstajajo drugi zadržki oz. pravno zavarovani interesi, zaradi katerih gradnja ni možna. V točki 9 navedene lokacijske informacije so navedeni podatki o varovanju in omejitvah po posebnih predpisih, kjer je naveden Odlok o razglasitvi arheološkega najdišča v Spodnji Hajdini za kulturni spomenik državnega pomena, ki določa prepoved postavljanja objektov trajnega in začasnega značaja, razen v izjemnih primerih, ki jih s predhodnim kulturno-varstvenim soglasjem odobri pristojni zavod. Pravica do gradnje se pridobi šele z gradbenim dovoljenjem. Po katastrskih podatkih je parc. št. 1954/1 k.o. ... njiva v izmeri 1542 m2, parc. št. 1953/2 k.o. ... pa je pašnik v izmeri 182 m2. Po kartografski dokumentacij prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana za območje Mestne občine Ptuj sta zemljišči znotraj območja z oznako Ptuj P 11-S15/1, ki je v legendi označeno kot območje S, to je v območju stanovanj. Po urbanistični zasnovi, ki je ravno tako sestavni del prostorskih sestavin planskih aktov, pa je območje teh zemljišč označeno z oznako namenske rabe ZS1, to je območje za šport in rekreacijo. Za predmetno območje je pred in po razglasitvi za kulturni spomenik državnega pomena veljal Odlok o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za območje mesta Ptuj (Odlok o PUP, Uradni vestnik Občin Ormož in Ptuj 7/94, Uradni vestnik Mestne občine Ptuj 11/97, 12/06, ki v 6. členu določa, da se kot spomenike ureja med drugim tudi arheološko območje Hajdine in Brega. Na podlagi 10. člena istega odloka, se na spomenikih dopuščajo posegi po tem odloku le, v kolikor niso v nasprotju s predpisi, s katerimi so spomeniki proglašeni. Predmetni parceli ležita na arheološkem območju Hajdine, v območju III Mitreja, imata status kulturnega spomenika po Odloku o razglasitvi nepremičnih kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Ptuj (Uradni vestnik občin Ormož in Ptuj št. 35/89) in status kulturnega spomenika državnega pomena po Odloku o razglasitvi za kulturni spomenikov državnega pomena. Naveden Odlok o razglasitvi nepremičnih kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Ptuj, ki še vedno velja, določa, da je območje okoli Mitreja nespremenljivo, torej brez posegov. Varstveni režim za kulturni spomenik državnega pomena je določen v 4. členu Odloka o razglasitvi za kulturni spomenik državnega pomena, med drugim je v 4. alineji določena prepoved postavljanja objektov trajnega ali začasnega značaja, vključno z nadzemno in podzemno infrastrukturo in nosilci reklam, razen v izjemnih primerih, ki jih s predhodnim kulturno-varstvenim soglasjem odobri pristojni zavod, v 6. alineji pa podrejanje rabe njivskih površin tradicionalnemu načinu obdelave (plitvo oranje) in preurejanje njiv v trajne površine. Lastniki nepremičnin v območju III Mitreja so za navedeno varovanje in posledično za prepoved pozidave vedeli, kar izhaja iz strankine vloge z dne 29. 10. 2005 (kjer navaja, da za navedene parcele že več kot 30 let velja popolna arheološka zaščita), kot tudi iz fotokopije dopisa Mestne občine Ptuj z dne 2. 9. 1997, kjer se ugotavlja, da sta parceli št. 1951/9 in 1951/10 k.o. ... na arheološko zaščitenem območju, kjer ni dovoljena pozidava. Tožnik ne navaja, da bi zaradi predpisanega varstvenega režima po Odloku o razglasitvi za kulturni spomenik državnega pomena opustil ali spremenil dejansko rabo predmetnih nepremičnin, ampak navaja le, da je na nepremičninah prepovedana gradnja. Ne trdi in ni predložil nobenega dokaza, da je pred razglasitvijo za kulturni spomenik državnega pomena nepremičnini uporabljal kot gradbeni - da bi tam že gradil ali vložil zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja. Na odločitev o zavrnitvi kulturno-varstvenih pogojev za gradnjo stanovanjskega objekta na predmetnih zemljiščih se tudi ni pritožil. Glede na navedeno je bilo potrebno tožnikov zahtevek za nadomestilo po 39. členu ZVKD-1 za predmetni parceli zavrniti po temelju. Če se zahtevek za nadomestilo zavrne po temelju, ga je po pravnomočnosti zavrnilne odločbe mogoče uveljavljati v pravdnem postopku pred pristojnim sodiščem (sedmi odstavek 39. člena ZVKD-1).

Tožnik v tožbi navaja, da se z izpodbijano odločbo ne strinja, saj Ministrstvo za kulturo v njej ni navedlo nobenih novih in relevantnih argumentov. Ministrstvo namreč z izpodbijano odločbo ignorira sodbo Upravnega sodišča z dne 19. 5. 2010. Smiselno vztraja pri svojih dotedanjih razlogih iz prejšnjih postopkov in predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise zadeve, na tožbo samo pa ni posebej odgovorila.

Tožba ni utemeljena V obravnavani zadevi je upravni organ tožnikovo zahtevo za izplačilo nadomestila po 39. členu ZVKD-1 zavrnil po temelju (7. odstavek 39. člena ZVKD-1), ker po njegovi presoji ni pravne podlage za kakršnokoli izplačilo nadomestila na tej pravni podlagi. Tožnik se v tožbi (poleg smiselnega sklicevanja na ugovore iz predhodnih postopkov), sklicuje na drugačno odločitev tukajšnjega sodišča v zadevi II U 43/2010, ko je, ob obravnavi iste zadeve, tožbi ugodilo iz razloga napačne uporabe materialnega prava.

V zvezi s tožnikovimi očitki o neupoštevanju sodbe tukajšnjega sodišča je treba upoštevati, da so pri zahtevnih pravnih vprašanjih (kakršno je tudi obravnavano) večkrat možne različne (korektne) pravne razlage istega vprašanja. Ker je vlaganje revizij s strani upravnega organa po določbah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št. 105/06 s spremembami) dokaj omejeno, se je v upravno sodni praksi uveljavila s strani Vrhovnega sodišča RS potrjena sodna praksa, po kateri lahko upravni organ, ob ustrezni argumentaciji, o neki zadevi v ponovnem postopku odloči tudi v neskladju s stališči in napotili Upravnega sodišča, če takšno odločitev dovolj tehtno argumentira. Če je v takem primeru potem ponovno vložena tožba v upravnem sporu, mora Upravno sodišče ob njeni obravnavi takšno (drugačno ali dodatno) argumentacijo upravnega organa obravnavati, jo soočiti z argumentacijo v predhodni sodni odločbi in potem ponovno odločiti o zadevi.

V obravnavanem primeru je upravni organ svojo odločitev, da tožnikovo zahtevo za izplačilo spornega nadomestila zavrne po temelju (ta odločitev ni povsem enaka prejšnji), dodatno in poglobljeno argumentiral in razložil s stališči, da v zadevi vsebinsko ne gre za nadomestilo po 39. členu ZVKD-1 (ampak da tožnik pravzaprav zahteva odškodnino zaradi omejitve lastninske pravice po 69. členu Ustave RS), da v obravnavanem primeru ne gre za zazidljiva zemljišča (ne glede na določbe prostorskih aktov, po katerih se zemljišča sicer nahajajo v območju zazidljivih zemljišč) ker že sami predpisi (tudi Odlok o PUP) zaradi spomeniške zaščite določajo njihovo nezazidljivost, da se niti predpisana, niti dejanska raba spornih zemljišč glede na prejšnjo (pred vzpostavitvijo zaščite) ni bistveno spremenila, da se tožnik na zavrnitev kulturno-varstvenih pogojev za gradnjo stanovanjskega objekta ni pritožil, niti ni (kadarkoli) vložil zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja in da lahko tožnik po pravnomočnosti zavrnilne odločbe svoj zahtevek uveljavlja v pravdnem postopku pred pristojnim sodiščem.

Po mnenju upravnega organa so v obravnavani zadevi bolj kot določbe 69. člena, relevantne določbe 67. in 73. člena ustave RS. V 67. členu (lastnina) je določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. V 69. členu (razlastitev) je določeno, da se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. V 73. členu (varovanje naravne in kulturne dediščine) pa je določeno, da je vsakdo dolžan v skladu z zakonom varovati naravne znamenitosti in redkosti ter kulturne spomenike, država in lokalne skupnosti skrbijo za ohranjanje naravne in kulturne dediščine.

V zvezi z obravnavano zadevo lahko iz citiranih določb Ustave RS razberemo dolžnost vsakogar, da varuje kulturne spomenike, da tudi lastninska pravica ni absolutna, ampak je omejena s svojimi družbenimi funkcijami (gospodarsko, socialno, ekološko), vendar pa je po eni strani varovanje naravne in kulturne dediščine naloženo v posebno skrb države in lokalne skupnosti, po drugi strani pa se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. Postavi se torej vprašanje, kje je (na eni strani) meja med dolžnostjo posameznika, da (brezplačno) varuje kulturne spomenike in med njegovimi iz lastninske pravice izhajajočim upravičenjem do odškodnine zaradi predpisanih omejitev, ter (na drugi strani) do kje lahko oblastni organi (države, občine), v cilju uresničevanja svoje dolžnosti do varovanja z njihove strani razglašenih kulturnih spomenikov, brez nadomestila omejujejo lastninska upravičenja prizadetih posameznikov na teh spomenikih. Kot je zapisano v komentarju k 67. členu Ustave RS (Komentar ustave RS, leto 2002, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, urednik Lovro Šturm, str. 641 in naslednje) se zastavlja vprašanje, ali je treba v primeru vzpostavitve najrazličnejših varstvenih režimov (npr. pri kulturnih spomenikih) takšne posege šteti za razlastitev, pri čemer razlikuje med novejšo sodno prakso in teorijo v Nemčiji, ki takšnih posegov ne šteje za razlastitev in v ameriškem pravu, kjer posege v lastnino, ki bistveno okrnijo njeno vsebino, obravnava kot razlastitev. Naveden komentar se nagiba k temu, da bi v Sloveniji bolj sledili nemškemu modelu.

Glede zakonske ureditve obravnavane problematike je v 39. členu ZVKD-1 (pravica do nadomestila) določeno, da je lastnik spomenika upravičen do nadomestila, če se mu zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje spomenika in tega v okviru varstvenega režima ni mogoče nadomestiti z drugo dejavnostjo. Pogoj za pridobitev pravice do nadomestila je, da varstveni režim omejuje obseg in način gospodarskega izkoriščanja v okviru dejavnosti ali rabe, ki jo je stvar zagotavljala oziroma imela pred razglasitvijo, ali da določa drugačno gospodarsko dejavnost ali rabo od tiste pred razglasitvijo. Merila za določanje višine nadomestila so: razlika med višino prihodkov, kakršne je zagotavljala gospodarska dejavnost pred uveljavitvijo varstvenega režima, in višino prihodkov, ki jih je dejansko mogoče pričakovati po uveljavitvi varstvenega režima; ocena gospodarske koristi ali ugodnosti, pridobljene na podlagi statusa spomenika; možnost pridobitve javnih sredstev za izvedbo ukrepov, ki bi omilili izgubo prihodkov od gospodarskega izkoriščanja spomenika (1. do 3. odstavek). Če se država, pokrajina ali občina, ki je spomenik razglasila, in lastnik ne moreta sporazumeti o višini nadomestila iz četrtega odstavka tega člena, ga določi pristojno sodišče v nepravdnem postopku (6. odstavek). Če se zahtevek za nadomestilo zavrne v temelju, ga je po pravnomočnosti zavrnilne odločbe mogoče uveljavljati v pravdnem postopku pred pristojnim sodiščem (7. odstavek).

Iz citiranih določb 39. člena ZVKD-1 izhaja, da ureja le vprašanje nadomestila zaradi poslabšanja pogojev za gospodarsko izkoriščanje spomenika, medtem ko se kašnega drugega vidika odškodnine zaradi omejitev lastninske pravice ne dotika. V primeru, če upravni organ zahtevek glede spornega nadomestila zavrne že po temelju (kot je to v obravnavanem primeru), lahko prizadeti posameznik svoj zahtevek, po izrecni določbi 7. odstavka, uveljavlja v pravdnem postopku pred pristojnim sodiščem (splošne pristojnosti).

Glede konkretne rabe spornih zemljišč je treba ugotoviti, da se le ta, glede na stanje pred zaščito, zaradi zaščite ni bistveno spremenila ali omejila oz. da tožnik tega dejansko ne ugovarja. Tako prej kot sedaj je bila raba teh zemljišč kmetijska in tudi tožnik ne zatrjuje kaj drugega. Za tožnika je sporno dejstvo, da dosedanje kmetijske rabe zemljišč zaradi zaščite spomenika ne more spremeniti v nekmetijsko (zazidalno), kar mu, glede na siceršnjo prostorsko namembnost območja (zazidalna zemljišča) povzroča škodo. Glede na citirane določbe 39. člena ZVKD-1, na temelju katerih je tožnik vložil zahtevo za nadomestilo, je njegov zahtevek tudi iz tega razloga neupravičen, ker ni dokazal (niti ne zatrjuje), da so se mu zaradi varstvenega režima poslabšali pogoji za gospodarsko izkoriščanje predmetnih kmetijskih zemljišč tako, da mu zaradi tega nastaja škoda pri kmetovanju (npr. zaradi manjšega pridelka).

Upoštevaje navedeno je sodišče presodilo, da je odločitev upravnega organa v izpodbijani odločbi, s katero je tožnikov zahtevek za nadomestilo po določbah 39. člena ZVKD-1 zavrnil po temelju, zakonita, tožba v upravnem sporu pa neutemeljena. Če pa tožnik meni, da mu je z omejitvijo lastninske pravice na predmetnih parcelah poseženo v njegovo pravico do zasebne lastnine ali v kakšno drugo na ustavi in zakonu utemeljeno pravico, ima možnost ravnati po citirani določbi sedmega odstavka 39. člena ZVKD-1 in vložiti tožbo na uveljavljanje odškodnine v pravdnem postopku pred pristojnim sodiščem splošne pristojnosti.

Glede na vse navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1.