Jedro

Če ni v opisnem delu plana določena sprememba namembnosti zemljišč na podlagi določitve ureditvenih območij, predvidenih posegov v prostor, potem tudi takšna opredelitev v zgolj grafičnem delu (skici) ne zadostuje za ugotovitev, da je bila spremenjena namembnost zemljišča.

Izrek

Revizija se zavrne.

Vsaka udeleženka nosi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je določilo odškodnino zaradi razlastitve in sicer odločilo, da mora nasprotna udeleženka predlagateljici za odvzete nepremičnine parc. št. 2, 5, 6, 7, 8, 9 in 0, vse k. o. ..., plačati 9.707,10 EUR v roku 30 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zamude dalje do plačila. Odločilo je še, da udeleženki nosita vsaka svoje stroške predmetnega postopka.

2. Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo in sklep sodišča prve stopnje potrdilo. Predlog nasprotne udeleženke za povrnitev stroškov pritožbenega postopka pa je zavrnilo.

3. Zoper navedeni pravnomočni sklep vlaga revizijo predlagateljica. Predlaga razveljavitev sklepa sodišča prve in druge stopnje in vrnitev zadeve v novo sojenje sodišču prve stopnje. Poudarja, da je zmotno uporabljeno materialno pravo, ko sta sodišči šteli, da so bila predlagateljici razlaščena kmetijska zemljišča in ne stavbna, in je bila posledično nepravilno priznana odškodnina zgolj v višini vrednosti kmetijskih zemljišč. Sklicuje se na odločbo Občine Domžale, Komiteja za urbanizem, gradbeništvo, komunalne zadeve ter varstvo okolja, št. 4500-9/90, z dne 19. 2. 1990, ki je postala pravnomočna dne 15. 8. 1991 in iz katere izhaja, da je dolžna predlagateljica izročiti nasprotni udeleženki nezazidana stavbna zemljišča v k. o. ... Nadalje iz odločbe izhaja, da naj bi predlagateljica v zameno za zemljišča, ki so ji bila odvzeta, prejela prav tako stavbna zemljišča, kar sicer nikoli ni bilo realizirano. Iz navedenega sledi, da dogovor o zamenjavi zemljišč predstavlja najmanj pogodbo o poravnavi, za katero veljajo splošne določbe obligacijskega prava (prvi odstavek 1093. člena Zakona o obligacijskih razmerjih; v nadaljevanju ZOR). To pomeni, da se je predlagateljica z nasprotno udeleženko sporazumela, kakšno odškodnino ji je zaradi odvzema zemljišča dolžna plačati, nasprotna udeleženka pa tudi ni zatrjevala, da bi bila ta pogodba o poravnavi razveljavljena (sklicuje se na sklep VS RS II Ips 334/2013). Navedena odločba upravnega organa navaja tedaj veljavni Zakon o stavbnih zemljiščih (Ur. l. SRS, št. 18/84; v nadaljevanju ZSZ) in sicer člen 13. v zvezi s 64. členom. Upoštevajoč, da je bilo v skladu s tem zakonom predvideno pridobivanje stavbnih zemljišč v družbeno lastnino, je jasno, da predmetnega zemljišča že glede na pravno podlago odločbe ni mogoče opredeliti kot kmetijsko zemljišče. 13. člen ZSZ predvideva, da mora prejšnji lastnik stavbnega zemljišča, ki je postalo družbena lastnina na podlagi 10. člena navedenega zakona, izročiti zemljišče na podlagi odločbe občinskega upravnega organa. Po določbi 10. člena navedenega zakona pa lastninska pravica prejšnjega lastnika preneha na podlagi odloka občinske skupnosti, s katerim se v skladu s srednjeročnim planom odloči, katera zemljišča v mestu ali naselju mestnega značaja ali na območju za kompleksno graditev so stavbna zemljišča v družbeni lastnini, iz česar izhaja, da je bil odvzem po odloku občinske skupnosti na podlagi 13. člena ZSZ možen le pod pogojem, da je bil pred tem že sprejet srednjeročni prostorski plan, s katerim so bile nepremičnine opredeljene kot stavbna zemljišča, kar pomeni, da so bile že pred sprejemom lokacijskega načrta v skladu s prostorskim planom opredeljene kot stavbna zemljišča. V nasprotnem primeru se navedena upravna odločba ne bi mogla sklicevati na določbo 13. člena ZSZ. Sodišče ne sme presojati pravilnosti pravnomočne upravne odločbe (glej sodba in sklep VSL I Cp 918/2013). Zato je obrazložitev sodišča druge stopnje, da opredelitev zemljišč v sami odločbi ni odločilna, nezakonita oziroma celo neustavna in je s tem kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave in pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Celo tudi, če bi nasprotna udeleženka izvedla postopek razlastitve v skladu z določbami Zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin (ZRPPN), bi bila predlagateljica upravičena do odškodnine za stavbna zemljišča, saj je po ustaljeni sodni praksi odločilna ugotovitev statusa stavbnega ali kmetijskega zemljišča v skladu s tem, ali je bil že pred sprejemom lokacijskega načrta sprejet prostorski plan za gradnjo objektov, ki je zemljišče opredelil kot stavbno (sklep Vrhovnega sodišča II Ips 555/2005). Iz podatkov spisa izhaja, da je bil za sporna zemljišča že pred sprejemom Odloka o zazidalnem načrtu za zazidalno cono v A., z dne 24. 6. 1988, ki je po svoji pravni naravi lokacijski načrt, sprejet najprej dolgoročni plan Občine Domžale 1986 - 2000 (Ur. Vestnik Občine Domžale, št. 9/86, z dne 26. 9. 1986) nato še srednjeročni plan občine (družbeni plan Občine Domžale za obdobje 1986 - 1990, Ur. Vestnik Občine Domžale, št. 10/86, z dne 23. 10. 1986), ki je v skladu z Zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Ur. l. SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 96/90, 47/93, 71/93 in 44/97; v nadaljevanju ZUN), določil oziroma spremenil namembnost zemljišč iz kmetijskih v stavbna, zaradi česar je treba razlaščena zemljišča po enotnem stališču Vrhovnega sodišča opredeliti in oceniti kot stavbna in ne kot kmetijska zemljišča. Tedaj veljavni 5. člen ZUN je namreč predpisoval, da se stavbna zemljišča določijo s srednjeročnim družbenim planom občine na območjih, ki jih za te namene opredeljuje dolgoročni plan občine ter da se drugi posegi v prostor načrtujejo na zemljiščih, ki jih za te namene v skladu z usmeritvami o namenski rabi prostora v prostorskih delih dolgoročnih planov določa srednjeročni družbeni plan. To pomeni, da dolgoročni in zlasti srednjeročni plan že določata namembnost zemljišč, zaradi česar je stališče prvostopnega sodišča, da hierarhično višja akta - dolgoročni plan in družbeni plan nista določila namembnosti prostora za parcelo, pač pa le vizijo in strategijo ter vizijo izrabe prostora, materialno pravno nepravilno. Sklicuje se tudi na jezikovno razlago in poudarja, da uporaba besede določiti, ki pomeni nekaj ukazati oziroma zahtevati, jasno kaže na to, da srednjeročni plan ne opredeljuje strategijo in vizijo izrabe prostora, ampak že določi namensko rabo zemljišč. Če bi bil srednjeročni plan namenjen zgolj opredelitvi strategije in vizije izrabe prostora, bi zakonodajalec v ZUN zapisal, da se s srednjeročnim planom določa le vizija in strategija ter vizija izrabe prostora; ne pa, kot je zapisano, da se z njim določa namembnost izrabe zemljišč. Podobno se je o tem vprašanju izreklo že Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 344/2011 z dne 30. 5. 2012, v kateri je pojasnilo, da že srednjeročni plan določa namensko rabo parcel, medtem ko nadaljnji izvedbeni akti določijo zgolj še podrobnejšo namensko rabo posamezne konkretne parcele, to je, ali bo na njej lahko stal stanovanjski blok, enodružinska hiša ali poslovni objekt itd., najkasneje od sprejetja srednjeročnega plana dalje pa je nedvoumno že jasno, kakšna bo namenska raba posameznih zemljišč. Pravilnost predlagateljičinih stališč potrjuje tudi dodatna cenitev z dne 15. 10. 2011 izvedenca G., v katerem je navedel, da je bila namembnost parcele št. 1 in 2, k. o. ... spremenjena z družbenim planom Občine Domžale za obdobje 1986 do 1990 z dne 23. 6. 1986 (srednjeročni plan - prostorski plan). Namembnost parcel je bila torej spremenjena že pred sprejemom Odloka o zazidalnem načrtu za zazidalno cono A., ki je bila nato podlaga za razlastitev predlagateljice, in ki je zgolj konkretiziral, kakšna vrsta gradnje bo na posameznih stavbnih parcelah mogoča. Zmotna je ugotovitev prvostopnega sodišča, da dolgoročni plan in družbeni plan ne vsebujeta konkretnih parcel, ki bi bile predmet planiranja oziroma, da se v teh dveh dokumentih konkretne številke parcel ne omenjajo, kar naj bi sodišče ugotovilo z vpogledom v ta dva akta. Res je sicer, da tisti deli aktov, ki jih je v spis predložila nasprotna udeleženka, ne vsebujejo podatkov o konkretnih parcelah in njihovi namembnosti, saj je bilo sodišču zavajajoče predložen le splošni oziroma opisni del obeh aktov ne pa tudi prilog, zlasti prilog k družbenemu planu, ki med drugim obsegajo tudi karte območju urejanja v merilu 1:500. Zato je predlagateljica v svoji pripravljalni vlogi z dne 16. 9. 2013 predlagala, naj sodišče v dokazne namene po uradni dolžnosti pri nasprotni udeleženki pridobi priloge. Tega prvostopno sodišče ni storilo in tudi ni obrazložilo, zakaj tega ni storilo in je zato podana bistvena kršitev določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) iz prvega odstavka 339. člena ZPP. Iz vsebine srednjeročnega plana na strani 78 tč. II, urejanje prostora, namreč izhaja, da priloge (karte v merilu 1:500), prikazujejo podrobno opredelitev namembnosti posameznih parcel, zato ne drži stališče prvostopnega sodišča, da noben akt ne vsebuje konkretnih parcel, ki bi bile predmet planiranja oziroma, da se v teh dokumentih konkretne številke parcel ne omenjajo. Če bi sodišče pribavilo priloge, na katere se družbeni plan sklicuje, bi lahko ugotovilo, da ta akt vsebuje podrobno opredelitev parcel s parcelnimi številkami in namembnostjo posameznih parcel. Posledično je jasno, da je srednjeročni plan tisti pravni akt, s katerim se že določi namembnost posameznih zemljišč. Zato predlagateljica sicer nasprotuje cenitvenemu mnenju z dne 15. 10. 2011, saj ni pravne in dejanske podlage za cenitve nepremičnin kot kmetijskih zemljišč. Nasprotna udeleženka pa tudi ni zatrjevala, da naj bi šlo dejansko za odvzem kmetijskih zemljišč oziroma da bi jih bilo treba oceniti kot kmetijske; tudi ni podala pripomb na izdelano izvedensko mnenje.

4. Nasprotna udeleženka je odgovorila na revizijo. Predlaga njeno zavrnitev.

5. Revizija ni utemeljena.

6. Odločilno pravno vprašanje v tej zadevi je - ali pripada predlagateljici odškodnina za kmetijsko ali za stavbno zemljišče. Časovni trenutek, ki je pomemben za odločitev je, kdaj je bila spremenjena namembnost spornih parcel iz kmetijskih v gradbena – ali že s sprejetjem prostorskih planov, kjer je bila izražena vizija oziroma namen gradnje, ali šele z odlokom o zazidalnem načrtu, ko so bile parcele razlaščene in bilo tudi nedvoumno določeno, da gre za zazidljiva zemljišča. V prvem primeru bi predlagateljici pripadala odškodnina za gradbeno zemljišče, v drugem zgolj tako - kot je pravnomočno prisojeno – za kmetijsko zemljišče. V zvezi s tem se še v reviziji izpostavlja vprašanje večje ali manjše abstraktnosti oziroma konkretizacije opredelitve statusa zemljišč, kjer se načrtuje gradnja oziroma zazidljivost, že v dolgoročnih in srednjeročnih planih. Kljub temu da je zakonska ureditev (v sodbah sodišč prve in druge stopnje navedene določbe ZUN, pa tudi Zakona o urejanju prostora; v nadaljevanju ZUreP), na katero se sklicuje tudi revidentka, res določala, da se v družbenih planih določi tudi namembnost zemljišč, ki bodo razlaščena, ta zakonski imperativ ni nujno kategoričen, sodna presoja v tej smeri je v vsakem konkretnem primeru lahko odvisna le od vsebine takšnega akta. Še drugače povedano to pomeni, da so lahko stavbna zemljišča lahko le tista, ki jih kot takšna izrecno in substancirano določi občina v prostorskem planu in če jih torej ne določi, takšnega statusa ne pridobijo, in torej ne – kot pravno zmotno meni revidentka, da že sama zakonska zahteva o določitvi zemljišč kot stavbnih v omenjenem aktu ter morda še v njem napovedana gradnja na določenem območju (kot v konkretnem primeru ugotavljata sodišči prve in druge stopnje - izražena lahko tudi kot vizija oziroma kot strategija izrabe prostora) pomeni pridobitev takšnega statusa. Vselej je torej treba opraviti natančno analizo vsebine konkretnih prostorskih planov, ki šele lahko omogoča pravilno presojo o tem ali je določeno posamezno zemljišče že v času sprejema prostorskega akta spremenilo svojo namembnost iz kmetijskega zemljišča v stavbno zemljišče. Zato so odvečna razglabljanja revidentke o jezikovnem pomenu izraza „določiti“, drugačno stališče od obrazloženega pa tudi ne izhaja iz odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 344/2011 z dne 30. 5. 2015, saj tudi ta ne pritrjuje revidentkinemu razumevanju, da naj bi veljal avtomatizem spreminjanja namembnosti zemljišč že na podlagi zakonske zahteve ne upoštevaje konkretno opredelitev v samem planskem aktu.

7. Sodišči prve in druge stopnje pa v zvezi z vprašanjem časovnega trenutka spremembe namembnosti predmetnih zemljišč ugotavljata, da njihova namembnost ni bila spremenjena že v družbenih planih občine temveč šele v kasnejšem zazidalnem načrtu, ki je v konkretnem primeru obenem pomenil tudi sam akt razlastitve. Razen tega so sporna zemljišča tudi v naravi ohranjala status kmetijskih zemljišč, le kot s takšnimi pa bi se lahko z njimi razpolagalo tudi v pravnem prometu. Odločitvi sta oprti ne le na presojo same vsebine srednjeročnega in dolgoročnega plana občine temveč dopolnilno potrjeni tudi z izvedenčevimi ugotovitvami, ki v zaključku mnenja ugotavlja, da namembnost predmetne parcele ni bila spremenjena že s srednjeročnim planom ter da sta bili sta bili prejšnji parceli 11 in 2 tudi v grafični prilogi srednjeročnega plana opredeljeni kot sedma kategorija kmetijskih zemljišč. Kolikor revizija opozarja na dodatno cenitev z dne 15. 10. 2011 izvedenca G., v katerem je le neobrazloženo navedel, da je bila namembnost parcele št. 1 in 2, k. o... Spremenjena z družbenim planom Občine Domžale za obdobje 1986 do 1990 z dne 23. 6. 1986 (srednjeročni plan - prostorski plan), pa zgolj v revizijskem postopku nedopustno izpodbija dokazno oceno sodišč prve in druge stopnje (tretji odstavek 370. člena ZPP).

8. Sodišče druge stopnje je materialno pravno pravilno odgovorilo tudi na pritožbeni očitek, da naj bi sodišče prve stopnje neutemeljeno zavrnilo predlog predlagateljice za vpogled v grafični del - prilogo srednjeročnega plana Občine Domžale, in sicer karto v merilu 1:500, ki naj bi prikazovala podrobno opredelitev namembnosti posameznih parcel, „zaradi česar naj ne bi bilo nobenega dvoma o tem, da je srednjeročni plan tisti pravni akt, s katerim se je že določila namembnost posameznih zemljišč v konkretnem primeru“. Predlagateljica je v vlogi z dne 17. 9. 2013 predlagala, da „sodišče po uradni dolžnosti pri Občini Domžale pridobi zadevne priloge (karte), ki so priloge srednjeročnemu planu iz leta 1986, iz katerih bo tudi jasno razvidno, da so zadevna zemljišča opredeljena kot stavbna. Na to karto se je skliceval tudi srednjeročni plan Občine Domžale na strani 78, tč. II „Urejanje prostora“. ....“. Vendar gre po pravilnem stališču sodišča druge stopnje za pravno nepomembno okoliščino. Grafični del (karta v merilu 1:500) ne predstavlja ustreznega akta za spremembo namembnosti zemljišča, če ni že v samem družbenem planu konkretizirano določeno, da se je namembnost zemljišč, ki so navedena oziroma prikazana v prilogi, spremenila (slednjega pa v bistvu ne trdi niti sama revidentka). Tudi v sodni praksi Vrhovnega sodišča je uveljavljeno stališče, da če ni v opisnem delu plana določena sprememba namembnosti zemljišč na podlagi določitve ureditvenih območij, predvidenih posegov v prostor, potem tudi takšna opredelitev v zgolj grafičnem delu (skici) ne zadostuje za ugotovitev, da je bila spremenjena namembnost zemljišča.(1)

9. Sodišče prve stopnje je nadalje pravilno ugotovilo, temu pa pritrjuje tudi sodišče druge stopnje, da je pravno nepomembno, da iz izreka odločbe Občine Domžale, št. 46500-9/90-3/3 z dne 19. 2. 1990 izhaja, da je predlagateljica dolžna izročiti nezazidano stavbno zemljišče. Ko je bila citirana odločba izdana, je bil namreč Odlok o zazidalnem načrtu za zazidalno cono A., v katerem je bil prvič določena sprememba namembnosti, že v veljavi. Odločba je sicer res namenila predlagateljici v zameno za razlaščene nepremičnine stavbno zemljišče, vendar pa odločba ni bila izpolnjena, v tem nepravdnem postopku pa zahteva predlagateljica nekaj drugega – odškodnino, katere višina je odvisna od obravnavane zakonske ureditve, na katero sta oprta izpodbijana sklepa sodišč prve in druge stopnje. To pa pomeni, da je omenjena odločba lahko predstavljala, kljub učinkom sodne poravnave, na katere se sklicuje revidentka, zgolj realizacijo navedenega odloka o zazidalnem načrtu, in ji zato v tem nepravdnem postopku ne omogoča pridobitve odškodnine v višini vrednosti stavbnega zemljišča za na ta način razlaščene nepremičnine. Zato so neutemeljeni vsi obsežni revizijski očitki glede učinkov poravnave, ki naj bi bila sklenjena tudi na podlagi predlagateljičinega soglasja k tej odločbi, ter revizijska opozorila o nedopustnosti poseganja v pravnomočno upravno odločbo, kot končno tudi revizijsko sklicevanje na določbe ZSZ, vsebovane v njej. Posledično tudi niso utemeljeni revidentkini očitki o kršitvi z Ustavo zagotovljenih pravic, ki jih vidi prav v obravnavanem posegu sodišč prve in druge stopnje v omenjeno odločbo.

10. Razlogi sodišč prve in druge stopnje, oprti na zakonsko ureditev (predvsem ZUN in ZUreP) in podprti z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča(2), so torej materialno pravno pravilni. Predlagateljica se tudi neutemeljeno sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča II Ips 555/2005 z dne 15. 12. 2005, saj sodišče tam ni odločilo, da bi bila dolgoročni ali srednjeročni družbeni plan akta, s katerima bi se že sama po sebi spremenila namembnost zemljišča iz kmetijskega v stavbnega, pač pa je zavzelo že zgoraj razgrnjeno pravno stališče, da: „če je bil pred sprejetjem uredbe ali odloka o lokacijskem načrtu za sporne parcele že sprejet prostorski plan, so se razlaščena zemljišča opredelila in ocenila kot stavbna zemljišča, če pa sporna zemljišča pred sprejetjem uredb ali odlokov o lokacijskih načrtih niso bila zajeta v prostorskem planu, so bila taka zemljišča pri razlastitvi opredeljena in ocenjena kot kmetijska zemljišča.“.

11. Očitek storitve relativne bistvene kršitev določb pravdnega postopka iz prvega odstavka 339. člena ZPP (da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do navedenega dokaznega predloga s predložitvijo grafičnega dela plana in tudi ni obrazložilo, zakaj se ni opredelilo), ni uperjen proti ravnanju sodišča druge stopnje, temveč le zoper ravnanje sodišča prve stopnje, kar že zgolj zato ne pomeni dopustnega revizijskega razloga (primerjaj določbo 2. točke prvega odstavka 370. člena ZPP, v skladu, s katerim mora biti tovrstna – relativna bistvena kršitev določb pravdnega postopka storjena pred sodiščem druge stopnje, da je lahko upoštevna). Obiter dictum pa revizijsko sodišče ponavlja, da gre za dokazno presojo pravno nepomembne okoliščine, s katero se je pritožbeno sodišče celo seznanilo in ji pravilno odreklo potrebo po dokazni aktivnosti.

12. Ker je ob vsem povedanem revizija neutemeljena, jo je revizijsko sodišče zavrnilo (378. člen ZPP v zvezi s 37. členom ZNP).

13. Odločitev o stroških revizijskega postopka udeleženk temelji na določbi prvega odstavka 35. člena ZNP, po katerem vsak udeleženec postopka nosi svoje stroške postopka, razen če zakon ne določa drugače. Izjema je sicer določena tudi v 104. členu ZNP, po katerem mora stroške postopka trpeti tisti udeleženec, ki mu je naloženo plačilo odškodnine. Ker pa v revizijski fazi tega postopka predlagateljica svojega uspeha glede na pravnomočno prisojeno višino odškodnine ni uspela povečati, je bilo treba o stroških revizijskega postopka odločati po omenjenem temeljnem načelu iz 35. člena ZNP in ne na podlagi specialnega pravila iz 10. člena ZNP; torej vsaka udeleženka nosi svoje stroške revizijskega postopka.

Op. št. (1): Primerjaj npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 75/2015 z dne 24. 2. 2016; primerjaj tudi odločbi Ustavnega sodišča U-I-322/96 z dne 23. 9. 1999 in U-I-278/99 z dne 15. 11. 2001, po katerih so ureditvena območja predvidenih posegov v prostor, to je obseg stavbnih zemljišč, morale občine določno opredeliti že v srednjeročnih planih, tako v tekstualnem kot tudi v grafičnem delu plana.

Op. št. (2): Primerjaj na primer: sklep II Ips 122/2007 z dne 28. 1. 2009: „Ustaljeno stališče sodne prakse je, da je za odmero odškodnine pri razlastitvi odločilna ugotovitev statusa stavbnega ali kmetijskega zemljišča pred izdajo odloka, s katerim se je zaradi gradnje infrastrukture (avtoceste) v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Ur. l. 44/1997, v nadaljevanju ZSZ) spremenilo v nezazidano stavbno zemljišče. Za nasprotnega udeleženca je lahko merodajna le tista tržna vrednost, ki bi jo lahko dobil s prodajo zemljišča, še preden se je na podlagi prostorskega plana spremenila njegova namembnost.“ Podobno je odločeno s sklepom II Ips 44/2005 z dne 25. 2. 2006: „Ustaljeno stališče sodne prakse je, da pripada razlaščencu odškodnina za kmetijsko zemljišče, kakor je bila namembnost zemljišča spremenjena z aktom, zaradi katerega do razlastitve sploh pride.“