Jedro

Dejanska vprašanja, to so vprašanja o boljši in slabši ustreznosti ponudb prijaviteljev na razpis z vidika dejanskih kriterijev oziroma sodno presojo, ali je tožena stranka dejansko izbrala najboljšega ponudnika, sodišče napravi zgolj prek presoje spoštovanja pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov (214. člen ZUP) za izbiro ponudnika.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Na podlagi Javnega razpisa Fundacije za šport za sofinanciranje športnih dejavnosti, raziskovanja in razvoja športa ter založništva v športu v letu 2010 (Ur. list RS, št. 81/09, v nadaljevanju Javni razpis), 11. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju ZLPLS), določil Pravilnika o pogojih, merilih in postopku za razporeditev sredstev Fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (Ur. list RS, št. 92/07, v nadaljevanju Pravilnik) je Svet toženke na 7. korespondenčni seji sprejel izpodbijano odločbo, s katero je odločil, da v letu 2010 tožnici ne dodeli sredstev za prijavljeni program „D.“ na podpodročju dejavnosti interesne športne vzgoje otrok in mladine, športne dejavnosti študentov in športne rekreacije (D3).

V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je toženka na podlagi določil Pravilnika dne 16. 10. 2009 v Uradnem listu RS, št. 81/09, objavila Javni razpis. Toženka je v predmetni zadevi že enkrat odločala, odločitev pa je bila s sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije z dne 15. 12. 2010, opr. št. I U 679/2010-12 odpravljena in zadeva vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V odločbi se toženka sklicuje na 35. in 36. člen Pravilnika. Strokovna komisija je preučila vlogo prosilca in ovrednotila prijavljeni program „D.“ skladno z merili, določenimi v 23. členu Pravilnika ter pripravila predlog za Svet toženke. Predmetnemu programu so bile pri merilih dodeljene določene točke, ki so v obrazložitvi navedene za posamezna merila. Ker iz vloge izhaja, da tožnica izvaja program nepridobitno in na nacionalni ali regionalni ravni, je bilo programu pri merilu „status kandidata“ dodeljeno 10 točk; ker je iz vloge razvidno, da tožnica neposredno skrbi pretežno za promocijo in obveščanje o tem športnem programu, so bile glede na navedeno usmerjenost tožnice dodeljene programu pri merilu „možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom“ dodeljene 3 točke; ker tožnica ne izvaja programa enakomerno razpršeno po Sloveniji ter gre za program, ki ga izvajajo druge organizacije (zlasti v okviru šolskega polja), hkrati pa obstaja zasičenost s tovrstnimi programi v statistični regiji, so bile programu pri merilu „prostorska razpršenost programov“ dodeljene 3 točke. V tretjem odstavku 23. člena Pravilnika je določeno tudi, da se uvrstijo v izbor programov, ki jih sofinancira toženka, programi, ki zberejo najmanj 21 od 29 točk. Iz navedenega razloga toženka tožnici ni dodelila sredstev.

Z drugostopenjskim aktom je na podlagi 14.a člena ZLPLS in 2. odstavka 36. člena Pravilnika Komisija za pritožbe zavrnila pritožbo tožnika. Ugotovila je, da je prvostopenjski organ pravilno ovrednotil program po merilu „možnost uresničevanja javnega interesa na področju športa s programom“, saj iz vloge izhaja, da tožnica programa ne izvaja sama, pač pa skrbi pretežno za promocijo in obveščanje o tem športnem programu. V vlogi je namreč navedeno, da bo program izvajalo 130 podizvajalcev (društev), ki pa niso člani zveze s plačano članarino. Komisija ugotavlja, da tožnica trditev, da gre za športni program z vsebino, ki ima večji pozitivni vpliv na kazalnike zdravja ljudi, da gre za program krovne športne organizacije, ki ga izvaja skupaj s svojimi članicami in da svojim članicam nudi vso administrativno, strokovno, informacijsko in finančno podporo, ni z ničemer verjetno izkazala, pač pa iz vloge in ostale spisne dokumentacije izhaja, da programa ne izvaja sama neposredno preko svojih članov, ampak da ga dejansko izvajajo društva. Glede na navedeno in ob upoštevanju določil 23. člena Pravilnika, ki v prvi alinei prvega odstavka določa, da se pri vrednotenju javnega interesa upoštevajo vsebinski vidiki programa, in sicer, da javni interes na področju dejavnosti interesne športne vzgoje otrok in mladine, športne dejavnosti študentov in športne rekreacije predstavljajo programi športnih dejavnosti interesne športne vzgoje otrok in mladine, športa študentov in športne rekreacije, ne pa programi, kjer gre pretežno za promocijo in obveščanje o športnih programih, je bil pravilno ugotovljeno, da program v manjši meri uresničuje javni interes na področju športa.

Prav tako je prvostopenjski organ ustrezno ovrednotil program pri merilu „prostorska razpršenost programov“, saj je pri tem izhajal iz ugotovitve, da tožnica ne izvaja programa enakomerno razpršeno po Sloveniji ter gre za program, ki ga izvajajo druge športne organizacije in da obstaja zasičenost s tovrstnimi programi v statistični regiji. Komisija za pritožbe pritrjuje oceni prvostopenjskega organa, saj je tudi sama na podlagi podatkov v vlogi in ostali spisni dokumentaciji zaključila, da tožnica programa ne izvaja v več statističnih regijah, saj programa neposredno ne izvaja, ampak ga izvajajo društva, prav tako pa pritrjuje tudi ugotovitvi, da obstaja zasičenost s tovrstnimi programi v statistični regiji.

Korespondenčna seja je bila izvedena v skladu z določili Pravili fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Pravila) in Poslovnika fundacije za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Poslovnik). Iz 7. člena Pravil izhaja, da seje sveta sklicuje predsednik sveta, iz 1. odstavka 12. člena Pravil pa, da svet odloča na sejah. Nadalje je v 1. odstavku 2. člena Poslovnika določeno, da svet dela na sejah in se sestaja na rednih, izrednih in korespondenčnih sejah. V 3. odstavku 5. člena Poslovnika pa je določeno, da je gradivo oz. sklep sprejet, če več kot dve tretjini članov sveta sporoči, da nima pripomb in da se strinja s predloženim sklepom. Iz dokumentacije izhaja, da je korespondenčno sejo sklical predsednik sveta in da je 13 članov sveta sporočilo, da nimajo pripomb in da se strinjajo s predloženim sklepom, kar predstavlja več kot dve tretjini članov sveta fundacije.

Tudi v zvezi z zatrjevano kršitvijo določbe 2. odstavka 216. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je komisija vpogledala v splošne akte toženke ter v gradivo 7. korespondenčne seje Sveta toženke in ugotovila, da je izpodbijano odločbo podpisala oseba, ki je bila za podpis pooblaščena. Iz 10. člena Pravil izhaja, da podpredsednik Sveta pomaga predsedniku Sveta pri njegovem delu in opravlja v dogovoru z njim posamezne naloge iz njegove pristojnosti. Iz dokumentacije namreč izhaja, da je izpodbijano odločbo podpisal podpredsednik Sveta A.A., in sicer na podlagi predhodno danega pooblastila predsednika Sveta za podpis upravnega akta.

Tožnica vlaga tožbo na odpravo drugostopenjske odločbe v zvezi s prvostopenjsko odločbo in pravi, da je postopek na drugi stopnji vodil B.B., ki je direktor toženke. Na prvi stopnji je upravni postopek vodila svetovalka direktorja toženke, na drugi stopnji pa sam direktor toženke, kar ni mogoče razumeti kot dvostopenjski upravni postopek. Zato je potrebno odločbo drugostopenjskega organa že iz tega razloga odpraviti in vrniti organu druge stopnje v nov postopek. Po določbi prvega odstavka 5. člena Poslovnika lahko Svet odloča na korespondenčni seji le v nujnih primerih, ko ni mogoče sklicati seje Sveta. Iz obrazložitve odločbe prve stopnje in odločbe druge stopnje ni razvidno, da bi šlo v konkretnem primeru za nujni primer, zato gre po mnenju tožnika za zlorabo Poslovnika. Organ prve stopnje je sodbo Upravnega sodišča RS prejel v začetku januarja 2011 in je bil v roku 30-ih dni od prejema sodbe dolžan izdati novo odločbo. Iz javno dostopnih podatkov je razvidno, da je bila redna seja Sveta dne 9. 2. 2011, zato ni utemeljenega razloga za sklic korespondenčne seje dne 9. 3. 2011. Tožnica izpodbija upravni akt prve in druge stopnje tudi iz vsebinskih razlogov, ker v postopku za izdajo upravnega akta ni bil pravilno uporabljen Pravilnik ter dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Tožnica se v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na svoje navedbe in dokaze v pritožbi zoper odločbo prve stopnje. Kot krovna športna organizacija nesporno izvaja program skupaj s svojimi 130 članicami, pri čemer za izvajanje programa ni bistveno, ali članice plačujejo članarino. Glede merila “prostorska razpršenost programov“ drugostopenjski organ napačno sklepa, da tožnica programa ne izvaja v več statističnih regijah, pri čemer se sklicuje na napačno predpostavko, da „programa neposredno ne izvaja, ampak ga izvajajo društva.“ Neresnična in neargumentirana je ugotovitev drugostopenjskega organa, da „obstaja zasičenost s tovrstnimi programi v statistični regiji“. Tožnica glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, odpravi upravni akt prve in druge stopnje in vrne zadevo organu prve stopnje v ponoven postopek oziroma odpravi akt druge stopnje in vrne zadevo organu druge stopnje v ponoven postopek ali pa s sodbo odloči o stvari.

V odgovoru na tožbo toženka pravi, da tožnica v zvezi z zatrjevano kršitvijo ne pojasni, zakaj naj bi vodenje postopka s strani direktorja toženke predstavljalo bistveno kršitev postopka, oziroma iz trditvene podlage tožnice izhaja le to, da naj bi že samo dejstvo, da je postopek vodil direktor tožene stranke, predstavljalo bistveno kršitev določb postopka, kar pa ne drži. V zvezi z očitano kršitvijo toženka pojasnjuje, da njen direktor ni bil udeležen v postopku na prvi stopnji oziroma ni sodeloval pri odločanju na prvi stopnji, zaradi česar se v postopku na drugi stopnji ni bil dolžan izločiti iz postopka (35. člen Zakona o splošnem upravnem postopku). Tudi sicer pa je potrebno pojasniti, da je direktor toženke v postopku na drugi stopnji opravljal zgolj naloge tehnične podpore za sprejemanje odločitve organa druge stopnje, ki izhajajo tudi iz kataloga delovnih mest pri toženki, nikakor pa v postopku ni odločal o pritožbi tožnice. Direktor toženke je tako v skladu z organizacijo toženke ter katalogom delovnih mest med drugim dolžan pripravljati tudi strokovne podlage za njeno delovanje in pripravljati gradivo za komisije.

ZLPLS v 14.a členu določa, da je postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev fundacije urejen s tem zakonom in pravilnikom, ki ga v skladu z 11. členom zakona sprejme svet fundacije. ZLPLS nadalje določa, da je zoper odločitev sveta fundacije, s katero je odločeno o vlogi na javni razpis za razdelitev sredstev fundacije dovoljena pritožba v roku 15 dni. Organ toženke, ki je pristojen za odločanje o pritožbi, se določi s Pravili fundacije, njegova odločitev pa je dokončna. V skladu z 11. členom ZLPLS so tako sprejeta že omenjena Pravila fundacije za financiranje. Komisijo za pritožbe sestavljajo trije člani, od katerih enega predlaga Ministrstvo za šolstvo in šport, enega Olimpijski komite Slovenije – Združenje športnih zvez in enega Strokovni svet Republike Slovenije za šport. Ker je tako o pritožbi tožeče stranke odločal organ, ki je bil postavljen v skladu z ZLPLS in Pravili, je očitek tožeče stranke v tej smeri neutemeljen.

Da je bila odločitev Sveta tožene stranke sprejeta na korespondenčni seji, v ničemer ne vpliva na pravilnost in zakonitost odločbe Sveta toženke, iz previdnosti pa toženka pojasnjuje, da je bila 7. korespondenčna seja izvedena v skladu s Pravili in Poslovnikom. Iz 7. člena Pravil izhaja, da seje sveta sklicuje predsednik Sveta, iz prvega odstavka 12. člena Pravil pa, da Svet odloča na sejah. V prvem odstavku 2. člena Poslovnika je določeno, da Svet dela na sejah in da se sestaja na rednih, izrednih in korespondenčnih sejah. V tretjem odstavku 5. člena je določeno, da je gradivo oziroma sklep sprejet, če več kot dve tretjini članov Sveta sporoči, da nima pripomb in da se strinja s predloženim sklepom. Glede na to, da je korespondenčno sejo sklical predsednik Sveta in je 13 članov Sveta (kar je več kot dve tretjini članov sveta) sporočilo, da nimajo pripomb in da se strinjajo s predloženim sklepom, so očitki toženke glede nepravilnosti takšnega odločanja v celoti neutemeljeni. Glede navedb toženke, da naj v obravnavani zadevi ne bi šlo za nujni primer, ki bi opravičeval sklic korespondenčne seje, toženka navaja, da je bila dolžina v čim krajšem času izdati novo odločbo, zato je bil sklic korespondenčne seje v danem trenutku nujen v smislu določb Pravilnika. Opiše še, koko so vrednotena posamezna merila.

V pripravljalni vlogi tožnica navaja, da je iz odločbe drugostopenjskega organa nedvoumno razvidno, da je postopek vodil B.B., ki je direktor toženke. Meni, da direktor prvostopenjskega organa nikakor ne sme voditi postopka na drugi stopnji, ne glede na njegovo vlogo v postopku na prvi stopnji. Tožnica se ne strinja, da naj bi bil „sklic korespondenčne seje v danem trenutku nujen v smislu določb Poslovnika“. Toženka ni zanikala, da je prvotno sodbo prejela v začetku januarja 2011 in da je bila dne 9. 2. 2011 redna seja Sveta FŠO, zato za korespondenčno sejo ni bilo nobene potrebe. Toženka tudi ni z ničemer dokazala, kdo je podpisal odločbo prve stopnje „za predsednika Sveta Fundacije“, saj ni niti navedeno, da ta oseba podpisuje na podlagi pooblastila. Glede vrednotenja posameznih meril se toženka sklicuje na obrazložitve v odločbah organov prve in druge stopnje. Tožnica zato v celoti vztraja pri dosedanjih navedbah.

Tožba ni utemeljena.

Glede na koncept upravnega spora po Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je sodišče smiselno upoštevalo, da tožnik izpodbija prvostopenjsko odločbo, s katero je bilo v konkretnem primeru odločeno o pravnem interesu tožeče stranke (2. člen ZUS-1), v zvezi z drugostopenjsko odločbo, s katero je bila zgolj zavrnjena pritožba zoper prvostopenjski akt. Upravno sodišče je v tovrstnih zadevah že razvilo upravno-sodno prakso in standarde presoje zakonitosti izpodbijanih aktov. Tako je na primer v sodbi v zadevi U 693/2003 z dne 28. 12. 2005 postavilo naslednje standarde, ki so relevantni tudi v obravnavani zadevi: Upravno sodišče je v zadevah presoje zakonitosti odločitev o sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu na podlagi javnega razpisa, pa tudi v zadevah podeljevanja koncesij na podlagi javnega razpisa, ker gre za specifičen tip upravnega spora, že razvilo sodno prakso, na podlagi katere sodišče opravi presojo zakonitosti izpodbijanega akta (sodba v zadevi U 1104/2003 z dne 14. 12. 2005). V temelju je ta način presoje omenjenih (upravnih) odločitev uporabljiv tudi za presojo odločitve o sofinanciranju programov v kulturi in na področju športa, ne glede na to, ali gre za zasebno ali javno pravno dejavnost. To pomeni, da mora (upravno) odločanje, kjer gre za čiste finančne subvencije, upoštevati načelo enakosti pred zakonom (enakih možnosti) ponudnikov (14. člen Ustave), da konkurirajo za javna sredstva v zvezi z uresničevanjem ponudnikove svobodne gospodarske pobude v skladu z javno koristjo (74. člen Ustave); če pa gre za javne zavode, gre za varstvo enakosti pred zakonom v zvezi z uresničevanjem ponudnikove splošne svobode ravnanja (35. člen Ustave) ali v zvezi z uresničevanjem svobode znanstvenega in umetniškega ustvarjanja (59. člen Ustave). Zaradi tega pomena obravnavane dejavnosti za javni interes in civilne interese strank, ki sodelujejo na javnem razpisu, je presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev glede materialno-pravnih in procesnih vprašanj stroga.

Po drugi strani pa je narava tovrstnega odločanja v vseh zgoraj navedenih primerih na podlagi javnega razpisa lahko v pretežni meri strokovno-tehnična, ekonomsko-socialna, ali pa ima upravna odločitev kulturno politične implikacije. Pri tovrstnih odločitvah nosilcev javnih pooblastil pa je sodna presoja zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje, kajti sodišče se ne sme spuščati v presojo ali gre za bolj ali manj kulturno, ekonomsko, socialno upravičeno oziroma primerno odločitev. To pomeni, da dejanska vprašanja, to pa so vprašanja o boljši in slabši ustreznosti ponudb prijaviteljev na razpis z vidika dejanskih kriterijev oziroma sodno presojo, ali je tožena stranka dejansko izbrala najboljšega ponudnika, sodišče napravi zgolj prek presoje spoštovanja pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov (214. člen ZUP) za izbiro ponudnika (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 655/2002 z dne 25. 2. 2004 in sodba Upravnega sodišča v zadevi U 1650/2000 z dne 18. 9. 2002) zlasti glede na vsebino pritožbenih ugovorov. Če je s tega vidika izpodbijana odločba zakonita, potem se sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi ne spušča tudi v natančno presojo izpolnjevanja dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih, ker to ne spada v pristojnost sodne veje oblasti (zaradi varstva načela delitve oblasti med izvršilno in sodno vejo - 2. odstavek 3. člena Ustave). Presoja izpolnjevanja teh dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih je zadržana, kar pomeni, da sodišče, če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava, odločitev tožene stranke odpravi samo v primeru, če je njena dejanska argumentacija očitno nerazumna (sodbi Upravnega sodišča RS v zadevah U 568/2004 z dne 10. 12. 2004 in U 1757/2003 z dne 7. 12. 2005).

V predmetni zadevi gre za javni razpis za sofinanciranje programa na področju interesne športne vzgoje otrok in mladine, športne dejavnosti študentov in športne rekreacije. Po določbi prvega odstavka 14.a člena ZLPLS postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev fundacij določa ZLPLS ter pravilnik iz drugega odstavka 11. člena ZLPLS, ki ga sprejme svet pristojne fundacije. K pravilniku in pravilom fundacije pa daje soglasje Državni zbor RS (tretji odstavek 11. člena ter prvi odstavek 14. člena ZLPLS). V postopku smiselno velja ZUP, če ZLPLS in pravilnik iz drugega odstavka 11. člena ZLPLS ne urejata drugače. Po četrtem odstavku 14.a člena ZLPLS mora odločitev o financiranju med drugim vsebovati pravno podlago za izdajo, izrek, obrazložitev ter pravni pouk. Podrobnejši standardi glede uporabe meril in obrazlaganja končne odločitve so določeni v določbah Pravilnika od 18. do 26. in od 33. do 37. člena.

Tožnica v tožbi ne uveljavlja, da bi bil kršen kateri koli standard obrazlaganja tovrstnih odločb iz četrtega odstavka 14.a člena ZLPLS in iz navedenih določb Pravilnika, takšne kršitve pa ni ugotovilo niti sodišče. Sodišče ugotavlja še, da obrazložitvi toženke v prvostopenjskem aktu in njeni dopolnitvi v drugostopenjskem aktu ni mogoče očitati očitne nerazumnosti. Glede na obseg in dokazno moč pritožbenih ugovorov vsebinske narave o nepravilnosti ugotovitve dejanskega stanja ter glede na zelo kratke in pavšalne tožbene ugovore o nepravilni ugotovitvi dejanskega stanja, sodišče namreč ocenjuje, da je obrazložitev izpodbijanega akta v povezavi z dopolnitvami obrazložitve v drugostopenjskem aktu zadostna in da tožnica ni uspela izkazati, da gre za očitno nerazumno odločitev ali celo očitno zmotno ugotovitev dejanskega stanja v skladu z uvodoma navedenimi standardi presoje zakonitosti tovrstnih upravnih aktov; ob tem je pomembno, da tožnica ne oporeka pojasnilu toženke, da je imela toženka možnost seznanitve z dejanskim stanjem zgolj prek podatkov, ki jih je tožnica vključila v vlogo na razpisu. To pomeni, da sodišče lahko sledi utemeljitvi toženke v izpodbijanem aktu in ne ponavlja razlogov za odločitev (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

Korespondenčna seja je dovoljena in urejena v notranjih pravilih toženke, zato odločanje na njej samo po sebi ne pomeni kršitve postopka. Toženka je pojasnila dejanske okoliščine, zaradi katerih je prišlo do odločanja na korespondenčni seji in samo vprašanje, ali je bila korespondenčna seja dejansko nujna, ali ni bila nujna, ni relevantno za presojo zakonitosti izpodbijanega akta. Poleg tega tožnica niti ni navedla, kako je lahko izvedba korespondenčne seje namesto izvedbe drugačne seje kolegijskega organa vplivala na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 27. člena ZUS-1).

V predmetni zadevi tudi ne gre za situacijo, primerljivo z upravnim sporom v zadevi I U 679/2010-12 z dne 15. 12. 2010, kajti v obravnavanem upravnem sporu postopka na obeh stopnjah ni vodila ena in ista oseba, ampak tožnica uveljavlja, da je na drugi stopnji postopek vodil B.B., ki je direktor Fundacije za šport, na prvi stopnji pa je postopek vodila C.C.. Zato tudi smiselna uporaba določila 4. točke 35. člena ZUP v konkretnem primeru ne pripelje do ugotovitve o nezakonitosti izpodbijanega akta. Toženka je v drugostopenjskem aktu in v upravnem sporu pojasnila, kdo je podpisal prvostopenjsko odločbo in da je za to imel pooblastilo, kar se ujema z določbo 10. člena Pravil, po kateri podpredsednik nadomešča predsednika, če je slednji zadržan ali iz drugih razlogov ne more opravljati svoje funkcije.

Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Po določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, kadar sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Na tej določbi temelji odločitev v drugi točki izreka sodbe.