Jedro

Kadar je predmet razlastitve del nepremičnine (del zemljiške parcele), je treba pred sklenitvijo pravnega posla izvesti parcelacijo. Ker pa lahko razlastitveni upravičenec parcelacijo zahteva šele po uvedbi razlastitvenega postopka, če mu to dovoljuje v tem postopku izdana odločba o izvedbi pripravljalnih del, pred uvedbo razlastitvenega postopka ne more oblikovati ponudbe za odkup, ki bi vsebovala na podlagi parcelacije novo odmerjene zemljiške parcele.

Upravni organ o odškodnini izda odločbo le, kadar se stranki o njej sporazumeta, pri čemer pa ta sporazum o odškodnini ni predmet odločbe v rednem (nenujnem) razlastitvenem postopku, kakršen je obravnavani. V nobenem primeru pa upravni organ o odškodnini ne odloča, temveč jo le vključi v odločbo pod pogojem, da se stranki o njej sporazumeta. Odločanje o odškodnini je v pristojnosti sodišča, kar hkrati pomeni, da odločanje o odškodnini ni upravna stvar.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Zahteva stranke z interesom Mestna občina Ljubljana za povračilo stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana zaradi prevzema nekategorizirane občinske javne ceste ... razlastil nepremičnini s parc. št. 1140/60 in 1140/62 k. o. ..., ki sta v lasti tožnika (1. točka izreka). Odločil je še, da je pravnomočnost te odločbe podlaga za izbris zaznambe uvedbe razlastitvenega postopka pri tam navedenih nepremičninah in za vpis lastninske pravice na nepremičninah parc. št. 1140/60 in 1140/62 k. o. ... v korist razlastitvene upravičenke (2. točka izreka), da je njena pravnomočnost podlaga tudi za ugasnitev in izbris stvarnih pravic na tam naštetih nepremičninah (3. točka izreka), da razlastitvena upravičenka, zavezanec in imetniki stvarnih pravic lahko vložijo predlog za odmero odškodnine pri pristojnem sodišču (4. točka izreka) ter da z izdajo odločbe niso nastali posebni stroški (5. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe upravni organ ugotavlja, da je razlastitvena upravičenka po tem, ko ji s tožnikom ni uspelo skleniti pogodbe namesto razlastitve, zahtevala razlastitev dela nepremičnin s parc. št. 1140/25 v izmeri 202 m2 in parc. št. 1140/30 v izmeri 3 m2. Navaja, da je bila 21. 8. 2018 izdana odločba o uvedbi razlastitvenega postopka ter da je bila z isto odločbo dovoljena izvedba pripravljalnih del, med njimi ureditev meje in parcelacija. Pojasnjuje, da je abstraktna javna korist izkazana z ureditvijo v Odloku o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (v nadaljevanju OPN), v katerem je v relevantni enoti urejanja prostora (EUP) opredeljena javna prometna površina, tožnikovi nepremičnini pa sta v grafičnem delu določeni tako, da ju je mogoče identificirati. Konkretno javno korist utemeljuje z ugotovitvijo, da sta nepremičnini nujno potrebni, ker sta edini dostop do bližnjih objektov in zemljišč, da se bosta še naprej uporabljali za enak namen kot doslej, da bo razlastitvena upravičenka zagotovila vzdrževanje in komunalno opremo ceste, razlastitvenemu zavezancu pa je zagotovljena pravica do ustrezne odškodnine.

3. Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil kot neutemeljeno.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da bi se morala ponudba za odkup, ki je predpogoj za začetek razlastitvenega postopka, nanašati na točno in konkretno odmerjeni s parcelno številko določeni del zemljišča, saj neodmerjene parcele ni mogoče samostojno prodajati, tak pravni posel pa ni sposoben za vpis v zemljiško knjigo. Dodaja, da je bila odmera za parc. št. 1140/60 in 1140/62 izvedena in v zemljiško knjigo vpisana že v letu 2019. Meni, da sta prvostopenjski in drugostopenjski organ kršila pravila postopka, ker po odmeri navedenih parcel, tožniku nista dala roka za sklenitev kupoprodajne pogodbe namesto razlastitve. Trdi tudi, da razlastitev ni sorazmerna, saj je namen komunalne opremljenosti zemljišč mogoče doseči z milejšimi ukrepi. Uveljavlja tudi, da razlastitvena upravičenka ni izkazala, da ima predvidena sredstva za pridobitev zemljišč, njihovo ureditev in postavitev kanalizacije. Sredstva za odkup naj bi bila zagotovljena le v proračunu za leto 2018, ne pa tudi kasneje. Meni, da na to, da upravičenka nima zagotovljenih sredstev za odkup kaže tudi dejstvo, da med postopkom ni dala nove ponudbe za odkup. Pri navedenih tožbenih ugovorih vztraja tudi v pripravljalnih vlogah.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

6. Stranka z interesom Mestna občina Ljubljana v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

**Odločanje po sodnici posameznici**

7. Sodišče je s sklepom z dne 15. 9. 2022 na podlagi prve alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sklenilo, da o zadevi odloča sodnica posameznica.

**K I. točki izreka**

8. Tožba ni utemeljena.

9. V tej zadevi je sporna razlastitev tožnikovih nepremičnin zaradi prevzema nekategorizirane občinske javne ceste ... Tožnik odločitev izpodbija z naslednjimi ugovori: prvič, da niso izpolnjeni pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka zaradi nepravilne ponudbe za odkup nepremičnin; drugič, da je ukrep razlastitve nesorazmeren glede na namen komunalnega opremljanja zemljišč; ter tretjič, da prizadeta stranka ni izkazala, da ima v proračunu predvidena sredstva za odkup zemljišč.

_Glede pogojev za uvedbo razlastitvenega postopka_

10. Po prvem odstavku 97. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1)1 sme razlastitveni upravičenec vložiti predlog za razlastitev, če v roku 30 dni po vročitvi ponudbe za odkup lastniku nepremičnine ni uspel pridobiti nepremičnine s sklenitvijo pogodbe.

11. Tožnik ima sicer prav, da je pravni posel mogoče skleniti le, če je njegov predmet stvar, ki je v pravnem prometu, in da neodmerjen del zemljiške parcele ni stvar, ki bi lahko bila v pravnem prometu. To izhaja tudi iz prvega odstavka 18. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ), ki določa, kaj je nepremičnina in s tem kaj je stvar, ki je v pravnem prometu. Vendar pa za presojo izpolnjenosti pogoja iz prvega odstavka 97. člena ZUreP-1 ni pomembna okoliščina, da je prizadeta stranka tožniku poslala ponudbo, ki se je nanašala na dela dveh zemljiških parcel v tožnikovi lasti, in da zato s sprejemom take ponudbe ne bi nastal pravni posel, ki bi bil perfekten in bi omogočal (tudi) zemljiškoknjižni prenos.

12. To, kar zakon v navedeni določbi nalaga razlastitvenemu upravičencu, je, da pred vložitvijo predloga za razlastitev nepremičnine poskuša pridobiti nepremičnino na pravnoposloven način. Kadar je predmet razlastitve del nepremičnine (del zemljiške parcele), je treba pred sklenitvijo pravnega posla izvesti parcelacijo. Ker pa lahko razlastitveni upravičenec na podlagi petega odstavka 48. člena ZEN parcelacijo zahteva šele po uvedbi razlastitvenega postopka, če mu to dovoljuje v tem postopku izdana odločba o izvedbi pripravljalnih del,2 pred uvedbo razlastitvenega postopka ne more oblikovati ponudbe za odkup, ki bi vsebovala na podlagi parcelacije novo odmerjene zemljiške parcele. Ponudbo torej lahko oblikuje le z navedbo dela zemljiške parcele, s soglasjem lastnika pa se nato izvede parcelacija in sklene za vpis v zemljiško knjigo sposoben pravni posel. 13. Po povedanem dejstvo, da so bile v ponudbi razlastitvene upravičenke navedeni le deli zemljiških parcel, ne pomeni, da ponudba ni bila pravilna in da (ob tem, da tožnik na tako ponudbo ni pristal) niso bili izpolnjeni pogoji za uvedbo razlastitvenega postopka.

_Glede nesorazmernosti ukrepa razlastitve_

14. Nesorazmernost ukrepa razlastitve tožnik uveljavlja z ugovorom, da je namen komunalne opremljenosti mogoče doseči z milejšimi ukrepi. Iz izpodbijane odločbe pa ne izhaja, da je namen razlastitve komunalno opremljanje zemljišč, temveč je namen razlastitve prevzem nekategorizirane občinske javne ceste Krožna pot. Namen razlastitve zaradi prevzema javne ceste je izrecno naveden tako v izreku izpodbijane odločbe, kakor tudi v njeni obrazložitvi. Upravni organ je v zvezi s tem v izpodbijani odločbi na 5. strani med drugim ugotovil, da je cesta javna gospodarska infrastruktura in da je v grafičnem delu OPN v relevantni EUP z regulacijsko linijo opredeljena javna prometna površina, obravnavani nepremičnini pa sta določeni tako, da ju je mogoče identificirati. Teh pravno odločilnih ugotovitev tožnik v tožbi ne izpodbija in so zato štejejo za nesporne. Komunalno opremljanje je v izpodbijani odločbi omenjeno v tretjem odstavku na 5. strani, vendar ne kot namen razlastitve (torej kot razlog za odvzem lastninske pravice), temveč kot en izmed več elementov, ki jih je organ upošteval pri tehtanju sorazmernosti ukrepa glede na javno korist in poseg v tožnikovo lastninsko pravico. Upravni organ tako primarno navaja potrebnost razlastitve zaradi javne rabe ceste, to je dostopa do bližnjih objektov in zemljišč. Dodaja pa tudi, da bo s tem obveznost vzdrževanja, zagotavljanja varnosti in komunalne opremljenosti te ceste prešla na razlastitveno upravičenko.

15. Ker torej komunalno opremljanje ni namen razlastitve, upravnemu organu ni bilo treba tehtati sorazmernosti glede tega namena, tožnik pa že iz tega razloga ne more uspeti z ugovorom, da je glede na tak razlog ukrep nesorazmeren. Da pri obravnavanih nepremičninah ne bi šlo za cesto in da s tega vidika presoja sorazmernosti ne bi bila ustrezna, pa tožnik v tožbi ne trdi.

16. V svoji vlogi z dne 18. 11. 2020 (replika tožeče stranke) tožnik ugovarja tudi obstoju javne koristi za prevzem ceste, in sicer trdi, da „interes za razlastitev tako majhnega dela površine služnostne poti, ki bi koristila le enemu ali dvema sosednjima lastnikoma nepremičnine, ne more biti javen, saj je potrebno zagotavljati enako varstvo pravic vseh služnostnim upravičencem, ki so se navezovali na predlagani del razlastitve“. S to navedbo tožnik uveljavlja nov tožbeni razlog, ki pa je prepozen.

17. ZUS-1 v 1. členu namreč določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. Za vložitev tožbe v upravnem sporu je v prvem odstavku 28. člena ZUS-1 določen rok, in sicer 30 dni od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. Po preteku tega roka tožbe ni mogoče več širiti z novimi razlogi.

18. Ker je tožnik tožbeni razlog neobstoja javne koristi glede na obseg predlagane razlastitve v upravnem sporu uveljavljal šele po preteku roka za vložitev tožbe (ta je upoštevaje sodne počitnice potekel 17. 8. 2020), je tak tožbeni ugovor prepozen. Sodišče zato tega tožbenega ugovora ni vsebinsko obravnavalo in se do njega ni vsebinsko opredelilo.

_Glede odškodnine_

19. Razlastitev je poseg v lastninsko pravico, zato je ta poseg dopusten ob izpolnjenosti zakonskih pogojev, ki jih je v izpodbijani odločbi moral preizkusiti upravni organ, in ob plačilu ustrezne odškodnine. Upravni organ, ki odloča o razlastitvi, o odškodnini odloči le v primeru iz drugega odstavka 104. člena ZUreP-1, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. Z izpodbijano odločbo namreč ni bilo odločeno v nujnem postopku, v katerem bi do posega v lastninsko pravico (in v zvezi s tem tudi do nastanka obveznosti plačila odškodnine) prišlo že pred pravnomočnostjo razlastitvene odločbe. Iz izreka izpodbijane odločbe nedvoumno izhaja, da je izvršljiva šele po pravnomočnosti. Za tak primer velja določba 106. člena ZUreP-1, po kateri upravni organ v 15 dneh po pravnomočnosti stranki pozove, naj skleneta sporazum o odškodnini. Če pride do sporazuma, upravni organ izda odločbo, v katero vključi vsebino sporazuma (četrti odstavek 106. člena ZUreP-1). Če v dveh mesecih po pozivu ne pride do sporazuma o odškodnini, pa lahko katerakoli od strank vloži predlog za odmero odškodnine pri pristojnem sodišču. 20. Glede na navedeno za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe ni pravno relevanten tožbeni očitek, da razlastitvena upravičenka po parcelaciji (do katere je prišlo šele po uvedbi razlastitvenega postopka), tožniku ni poslala nove ponudbe za odkup. Prav tako upravni organ ni kršil pravila postopka, ker po parcelaciji, tožniku ni dal (novega) roka za sklenitev kupoprodajne pogodbe namesto razlastitve. Navedeno sicer ne pomeni, da sporazumna rešitev oziroma sklenitev pogodbe namesto razlastitve med razlastitvenim postopkom ni mogoča, temveč samo to, da upravni organ ni storil bistvene kršitve postopka, ker tega ni posebej spodbujal. 21. Iz citirane zakonske ureditve pa tudi izhaja, da upravni organ o odškodnini izda odločbo le, kadar se stranki o njej sporazumeta, pri čemer pa ta sporazum o odškodnini ni predmet odločbe v rednem (nenujnem) razlastitvenem postopku, kakršen je obravnavani. V nobenem primeru pa upravni organ o odškodnini ne odloča, temveč jo le vključi v odločbo pod pogojem, da se stranki o njej sporazumeta. Odločanje o odškodnini je v pristojnosti sodišča, kar hkrati pomeni, da odločanje o odškodnini ni upravna stvar.

22. Za odločitev zato niso pravno pomembni niti tožbeni očitki o tem, da razlastitvena upravičenka v tedaj aktualnem proračunu ni rezervirala sredstev za plačilo odškodnine. Ta okoliščina po določbah ZUreP-1 tudi ni pogoj za razlastitev. Razlastitvena upravičenka je namreč že na podlagi Ustave RS in ZUreP-1 razlastitvenemu zavezancu dolžna plačati ustrezno odškodnino, in sicer ne glede na to, ali ima za ta namen ustrezno rezervirana sredstva v svojem proračunu. Glede na navedeno upravni organ ni bil dolžan ugotavljati s tem očitkom povezanih dejanskih okoliščin.

_Sklepno_

23. Glede na navedeno je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1. Pravno odločilno dejansko stanje namreč med strankami ni bilo sporno, sporna je bila le pravilnost njegove pravne kvalifikacije.

**K II. točki izreka**

25. Ker ZUS-1 nima posebnih določb glede vprašanja povrnitve stroškov prizadetih strank, je glede tega treba na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti Zakon o pravdnem postopku (ZPP), zlasti 154. in 155. člen. Prizadeta stranka je v postopku uveljavljala, naj sodišče tožbo zavrne, kar pomeni, da je s svojim zahtevkom uspela, vendar pa s svojimi navedbami ni z ničemer prispevala k rešitvi zadeve. Sodišče je zato ocenilo, da priglašeni stroški niso bili potrebni.

1 Ta zakon je v tem primeru treba uporabiti glede na določbo drugega odstavka 297. člena Zakona o urejanju prostora - ZUreP-2. 2 To izhaja iz prvega odstavka 101. člena ZUreP-1, gl. tudi sodbe Upravnega sodišča kot npr. I U 1397/2016, I U 1534/2017.