Jedro

Čeprav ZUreP-1 ni izrecno določal, kdaj nastane obveznost plačila komunalnega prispevka (in tega ne določa niti zdaj veljaven ZPNačrt), mora po stališču Vrhovnega sodišča prvostopenjski organ v skladu z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku odmeril komunalni prispevek v višini 113.152,32 EUR zaradi gradnje skladiščnega objekta na tam navedenih nepremičninah v kraju .... Iz obrazložitve izhaja, da je bil v obravnavani zadevi komunalni prispevek odmerjen že večkrat, v sedanjem postopku pa ga odmerja skladno s sodbo Vrhovnega sodišča opr. št. I U 1273/2011 z dne 3. 6. 2015 (pravilno X Ips 198/2013), na podlagi predpisa, ki je bil veljaven v času uvedbe postopka dne 19. 4. 2005, to je Odloka o povprečni gradbeni ceni stanovanj, povprečnih stroških komunalnega urejanja stavbnih zemljišč, vrednosti stavbnega zemljišča in plačilu sorazmernega dela stroškov za pripravo in opremljanje stavbnega zemljišča v Občini Litija (Odlok/1996).

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil (1. točka izreka) ter v drugi točki naložil Občini Litija, da je dolžna tožniku vrniti razliko v preveč plačanem komunalnem prispevku. V obrazložitvi se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča in navaja, da je organ v ponovljenem postopku vezan na njegovo stališče glede uporabe materialnega prava. Zavrača ugovor, da bi moral organ upoštevati, da so bile pred izpodbijano izdane po višini odmerjenega komunalnega prispevka že ugodnejše odločbe.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je bila odločba izdana na podlagi Odloka/96 ter izračun opravljen na enak način, kot je bil opravljen že v prvi odločbi z dne 6. 6. 2005. Tožnik je v vsakokratnem upravnem sporu podrobno obrazložil, da Občina Litija na tak način komunalnega prispevka ne more odmeriti. Vrhovno sodišče je v sodbi navedlo, da je potrebno v predmetnem postopku odmeriti komunalni prispevek na podlagi predpisov, ki so bili veljavni v času uvedbe postopka, to je 19. 4. 2005, vendar pa je stališče organa, da naj bi bil ta prepis Odlok/96 napačen, kajti Odlok takrat ni veljal. Odlok/96 je bil sprejet na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih/84 (ZSZ/84). ZSZ/84 je z dnem uveljavitve Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/97) z dnem 25. 7. 1997 sicer prenehal veljati, vendar ne v celoti, kajti 1. odstavek 57. člena ZSZ/97 je določal, da se do uveljavitve predpisa iz 42. člena ZSZ/97, najdlje pa 18 mesecev po uveljavitvi, komunalni prispevek odmerja po dotedanjih predpisih. To je torej pomenilo, da Občina Litija še naprej odmerja po ZSZ/84 in po Odloku/96. Predpis iz 42. člena ZSZ/97 - Navodilo o vsebini programov opremljanja stavbnih zemljišč in Navodilo za izračun komunalnega prispevka, je bilo izdano v letu 1999, vendar pa Občina Litija obveznosti iz 4. odstavka 42. člena ZSZ/97, nikoli ni izpolnila, saj ni sprejela predpisa, s katerim bi podrobneje določila merila za odmero komunalnega prispevka v skladu z navedenima navodiloma. Zato je glede na 1. odstavek 57. člena ZSZ/97 z uveljavitvijo navodil, to je z dnem 15. 1. 1999, Odlok/96 prenehal veljati. To nedvomno izhaja iz določbe 1. odstavka 57. člena ZSZ/97. Od 15. 1. 1999 komunalnega prispevka po dotedanjih predpisih ni bilo več mogoče odmerjati. Če lokalna skupnost predpisa iz 4. odstavka 42. člena ZSZ/97 ni sprejela, pa ga sploh ni bilo mogoče odmerjati, kajti merila za njegovo odmero niso bila podrobno določena. Ne glede na to tudi v primeru, da Odlok/96 na podlagi navedenega ne bi nehal veljati, pa je ugotoviti, da je bil ta v nasprotju z zakonom in podzakonskimi predpisi ter ga zato ni moč uporabiti. Izdan je bil na podlagi ZSZ/84 ter na podlagi kriterijev določenih v 43. in 43.a členu navedenega zakona. Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1) in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi (Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka - Uradni list RS št. 117/04), oziroma Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) pa določajo bistveno drugačne kriterije in način izračuna višine komunalnega prispevka. V zadevi, na kateri se sklicuje sodba Vrhovnega sodišča opr. št. X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012 in s tem smiselno tudi toženka, s to zadevo nista primerljivi. V obeh zadevah je šlo za primer, ko je lokalna skupnost imela svoj občinski odlok sprejet (v letu 2000) na podlagi ZSZ/97. V obeh zadevah ni šlo za to, da bi veljavnost odloka zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je določil ZSZ/97, prenehala. Je pa Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 361/2012 z dne 4. 12. 2013, točka 16., izrecno ugotovilo, da v primeru, ko občinski odlok (iz leta 2000) ni bil usklajen z določbami ZPNačrt in na njegovi podlagi izdanimi podzakonski predpisi, po tem odloku komunalnega prispevka ni mogoče odmeriti, saj odlok določa odmero na podlagi meril, ki niso v skladu z določbami ZPNačrt. Izrecno je ugotovilo, da je uporaba občinskih odlokov, izdanih na podlagi ZSZ/84, za obračun komunalnega prispevka izključena. Občina Litija programa opremljanja v času uvedbe postopka ni imela, po Uredbi in Pravilniku pa bi Občina Litija komunalni prispevek lahko odmerila šele po 20. 7. 2005, ko sta navedena akta stopila v veljavo. Ob vložitvi vloge dne 19. 4. 2005 je bil v veljavi ZUreP-1, ki je v 2. odstavku 143. člena predpisal, da se komunalni prispevek določi na podlagi programa opremljanja in da minister za prostor določi merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka. Ker Občina Litija ni sprejela programa opremljanja je to razlog, da ga ne more odmeriti. Navedeno je dejanska ovira za odmero komunalnega prispevka, kot je navedeno v 19. točki sodbe Vrhovnega sodišča. Namreč občina ni poskrbela za to, da bi za odmero komunalnega prispevka imela podlago. Nadalje ugovarja, da je bil z odločbo z dne 4. 11. 2009 tožniku odmerjen komunalni prispevek v višini 69.527,05 EUR, z izpodbijano odločbo pa je z določitvijo v višini 113.152,53 EUR odločitev tožniku v škodo. Meni, da ni podlage za sprejem tožniku neugodne odločbe, ki mu poslabšuje pravni položaj. Opozarja na določbe ZUP in ZUS-1 ter določbe Ustave, ki vse prepovedujejo spremembo odločbe v škodo tožnika. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi odloči, da tožnik komunalnega prispevka ni dolžan plačati ter podredno, da odpravi izpodbijano odločbo. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča, predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je najprej sporno, na podlagi katerega predpisa je mogel prvostopenjski organ v ponovnem postopku odmeriti komunalni prispevek, glede na to, da je bil po podatkih dosedanjega upravnega postopka postopek odmere komunalnega prispevka uveden na podlagi vloge tožnika dne 19. 4. 2005, ko je veljal ZUreP-1, torej še pred uveljavitvijo ZPNačrt. 7. Prvostopenjski organ je v ponovnem postopku na podlagi stališča sodbe Vrhovnega sodišča X Ips198/2013 z dne 3. 6. 2015 komunalni prispevek odmeril na podlagi Odloka/96. Tožnik ugovarja, da komunalni prispevek na tej podlagi ne more biti odmerjen, ker v času uvedbe postopka - 19. 4. 2005 ni veljal, Vrhovno sodišče pa je v sodbi navedlo, da je potrebno v predmetnem postopku odmeriti komunalni prispevek na podlagi predpisov, ki so bili veljavni v času uvedbe postopka, to je dne 19. 4. 2005. 8. Upoštevaje stališča Vrhovnega sodišča RS, izrecno navedena v sodbi X Ips 198/2013 z dne 3. 6. 2015 in tudi v zadevah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, na kateri se Vrhovno sodišče sklicuje, je tožbeni ugovor o nepravilni pravni podlagi za odmero neutemeljen. Namreč iz sodbe Vrhovnega sodišča, po kronološki analizi zakonov in podzakonskih predpisov izhaja, da tožnik s svojo trditvijo, da Odlok/96 ni veljal ob uvedbi postopka dne 19. 4. 2005, nima prav.

9. Čeprav ZUreP-1 ni izrecno določal, kdaj nastane obveznost plačila komunalnega prispevka (in tega ne določa niti zdaj veljaven ZPNačrt), mora po stališču Vrhovnega sodišča prvostopenjski organ v skladu z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka, to pa je v obravnavanem primeru ZUreP-1 (glej 11. točko obrazložitve sodbe X Ips 198/2013 z dne 3. 6. 2015). Razlog je v tem, da je komunalni prispevek javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko so podane okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. V primeru odmere komunalnega prispevka za potrebe (nove) gradnje, do tega pride, ko zavezanec vloži zahtevo pri pristojnem organu občinske uprave, ali ko ta od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljena (79. člen ZPNačrt). Višina komunalnega prispevka kot javne dajatve mora biti predvidljiva že v času nastanka obveznosti plačila in ne more biti odvisna od dolžine upravnega postopka (12. točka sodbe X Ips 198/2013).

10. Ob presoji veljavnosti predpisa ob uvedbi postopka obravnavane odmere je Vrhovno sodišče navedlo, da je ZUreP-1, veljaven v času vložitve obravnavanega zahtevka, v 1. odstavku 143. člena določal, da je komunalni prispevek plačilo dela stroškov opremljanja zemljišč z lokalno komunalno infrastrukturo, ki ga zavezanec za plačilo komunalnega prispevka plača občini. ZUreP-1 pa je v 2. odstavku 143. člena predpisal, da se komunalni prispevek določi na podlagi programa opremljanja glede na stopnjo opremljenosti zemljišč s komunalno infrastrukturo in drugo infrastrukturo ter glede na priključno moč in zmogljivost komunalne infrastrukture v poselitvenih območjih, minister za prostor pa določi merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka (2. odstavek 146. člena ZUreP-1). Vlada Republike Slovenije je na podlagi pooblastila iz 3. odstavka 140. člena ZUreP-1 z Uredbo o vsebini programov opremljanja zemljišč za gradnjo (Uredba) določila, kakšna mora biti vsebina in oblika programa opremljanja, minister za okolje in prostor pa je izdal Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Pravilnik) kot predpis iz 2. odstavka 146. člena ZUreP-1. Tako Uredba kot Pravilnik sta začela veljati 20. 7. 2005, torej po vložitvi tožnikove vloge za odmero komunalnega prispevka, in potem, ko sta bili že izdani prvi (prvostopenjska kot drugostopenjska) odločbi.

11. ZUreP-1 je v 2. odstavku 179. člena določil prehodno obdobje, in sicer se do uveljavitve Pravilnika komunalni prispevek odmerja po dotlej veljavnih predpisih. Iz drugega stavka 2. odstavka tega člena pa izhaja, da po poteku dveh let od sprejema Uredbe predstavlja osnovo za odmero komunalnega prispevka program opremljanja, pripravljen v skladu s tem predpisom. Do uveljavitve teh podzakonskih aktov sta se na podlagi 2. odstavka 179. člena ZUreP-1 uporabljala Navodilo o vsebini programa opremljanja in Navodilo za izračun komunalnega prispevka (oba Uradni list RS št. 4/1999), ki sta bila sprejeta na podlagi ZSZ/97, kolikor nista v neskladju z ZUreP-1 (190. člen ZUreP-1). Glede na določbo 2. odstavka 179. člena ZUreP-1 je bila uporaba občinskih odlokov, ki so bili sprejeti na podlagi ZSZ oziroma na njegovi podlagi izdanih podzakonskih aktov, podaljšana do 20. 7. 2007. To izhaja tudi iz določbe 1. odstavka 14. člena Pravilnika, ki določa, da se komunalni prispevek na območjih, kjer ni programov opremljanja oziroma programi opremljanja še niso usklajeni z Uredbo, odmerja po do tedaj veljavnih predpisih, vendar najdlje do 20. 7. 2007. Nadalje Vrhovno sodišče zaključi, da ker je tožnik vložil zahtevo za odmero komunalnega prispevka še pred vložitvijo Uredbe in Pravilnika, toženka pa je imela v času vložitve zahteve občinski odlok o komunalnem prispevku, ki je bil sprejet na podlagi ZSZ in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov ter je bila uporaba tega odloka glede na stališče iz točke 16. sodbe, na podlagi 2. odstavka 179. člena ZUreP-1, podaljšana do 20. 7. 2007, mora prvostopenjski organ v ponovljenem postopku komunalni prispevek odmeriti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka, to pa je občinskega odloka o komunalnem prispevku (Odlok/96). Vrhovno sodišče še dodaja, da bi bili v primeru, če občina takšnega odloka o komunalnem prispevku ne bi imela, ali pa ne bi bil veljaven, kriteriji za določitev komunalnega prispevka, ki so podrobno razdelani v Uredbi in Pravilniku, zadostno izhodišče za odmero komunalnega prispevka, vsaj po 20. 7. 2005, ko sta navedena akta začela veljati. Sodišče je zato glede na navedeno štelo, da je prvostopni organ uporabil pravilno pravno podlago.

12. Glede na izvajanje tožnika, da Odlok/96, ki je bil sprejet na podlagi ZSZ/84, ob vložitvi vloge ni bil več veljaven (glede na 1. odstavek 57. člena ZSZ/97, ki je določal, da se do uveljavitve predpisov iz 42. člena ZSZ/97, najdlje pa 18 mesecev po uveljavitvi ZSZ/97, komunalni prispevek odmerja po dotedanjih predpisih), ker toženka obveznosti iz 4. odstavka 42. člena ZSZ/97 nikoli ni izpolnila, to sodišče dodaja, da 56. člen ZSZ/97 ni izrecno derogiral občinskih odlokov. Res je sicer v prehodni določbi 1. odstavka 57. člena ZSZ/97 navedeno, da se do uveljavitve predpisov iz 42. člena istega zakona, to je do izdaje navodil za izračun komunalnega prispevka, vendar najdlje 18 mesecev po uveljavitvi zakona, to je najkasneje do 25. 1. 1999, komunalni prispevek odmerja po dotedanjih predpisih (navodila, sta bila sprejeta 22. 1. 1999), vendar je 8. člen Navodila za izračun komunalnega prispevka uredil situacije, ko občina ni še sprejela programa opremljanja. Poleg tega pa je Pravilnik (sprejet na podlagi ZUreP-1) v 14. členu izrecno določil, da se komunalni prispevek na območjih, kjer ni programov opremljanja oziroma programi opremljanja še niso usklajeni z uredbo, odmerja po dotlej veljavnih predpisih, vendar najdlje do 20. 7. 2007, ter v 2. odstavku, da se vsi postopki odmere komunalnega prispevka, ki so bili začeti pred uveljavitvijo tega pravilnika, končajo po do tedaj veljavnih predpisih. Sodišče torej ne sledi ugovoru tožnika, da Odlok/96 ni bil več veljaven ob uvedbi postopka odmere iz razloga, ker toženka ni sprejela programa opremljanja in je to vplivalo na njegovo neveljavnost. Nerelevanten je tudi ugovor, da je v obravnavanem primeru, ko Občina Litija ni sprejela programa opremljanja, podana situacija, ki ima naravo dejanske ovire. Namreč iz citiranih pravnih podlag izhaja, da so predpisi urejali tudi situacijo, ko občina ni sprejela programa opremljanja. Torej se na nesprejet program opremljanja, kot dejansko oviro za odmero komunalnega prispevka, tožnik ne more sklicevati. Sodišče torej ne more slediti tožniku, da so podane podlage, da se mu komunalnega prispevka ne more odmeriti oziroma, da ga tožnik ni dolžan plačati, kot je tožniku pojasnilo že Vrhovno sodišče v točki 19. sodbe X Ips 198/2013. Ker je citirana zakonodaja urejala tudi neprilagojenost občinskih predpisov novim merilom v ZSZ/97 in ZUreP-1, je toženka Odlok/96 lahko uporabila. Sklicevanju na neveljavnost Odloka/96, ker na podlagi ZUreP-1 sprejeti Pravilnik oziroma kasnejši ZPNačrt določajo bistveno drugačne kriterije in način izračuna višine komunalnega prispevka, sodišče ne more slediti. Kot je poudarilo že Vrhovno sodišče, je Pravilnik (in Uredba) začel veljati 20. 7. 2005, ZPNačrt pa je stopil v veljavo 28. 4. 2007. Oba predpisa, na katerih tožnik utemeljuje, da je izpodbijana odmera v nasprotju z zakonom oziroma podzakonskimi predpisi, sta stopila v veljavo po vložitvi tožnikove vloge. Ugovor, da navedenega Odloka/96 ni mogoče uporabiti (zaradi nasprotja z zakonom oziroma podzakonskim predpisom), zato ni utemeljen. Ob sklicevanju na točko 16 sodbe X Ips 361/2012 z dne 4. 12. 2013 pa tožnik spregleda, da se je njegov postopek odmere začel pred veljavnostjo ZPNačrt. Do tega dejstva se je v obravnavani zadevi opredelilo izrecno v točki 18 sodbe X Ips 198/2013 Vrhovno sodišče. 13. Da tožnik nima prav, da bi bilo treba v primeru odmere komunalnega prispevka tožniku, ker je bil z odločbo z dne 4. 11. 2009 tožniku odmerjen komunalni prispevek v višini 69.527,05 EUR, to višino v ponovljenih postopkih upoštevati kot uresničevanje načela prepovedi reformatio in peius, se sodišče sklicuje na razloge, s katerimi je Upravno sodišče že zavrnilo ta ugovor s sodbo I U 1273/2011 z dne 4. 4. 2013 in Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 198/2013 v točki 21. 14. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Tožnik je predlagal, da sodišče odloči po opravljeni glavni obravnavi, vendar ni predlagal izvedbe dokazov in navedel novih dejstev, predlagano kot dokaz je del upravnega spisa. Ker dejansko stanje med strankama ni bilo sporno, sporna je bila le uporaba (pravilna) materialnega prava, sodišče glavne obravnave ni opravilo.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.