Jedro

Uskladitev obravnavane gradnje s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem ni možna, ker ne gre za neskladje zgolj v določenih delih objekta, temveč je neskladen cel objekt. Organ je namreč ugotovil, da bi bila za uskladitev potrebna odstranitev celotnega objekta (od temeljev do strehe objekta) in (ponovna) gradnja objekta cca 10 m južneje od sedanje lokacije v dimenzijah, kot izhajajo iz gradbenega dovoljenja. Zato je pravilno zaključil, da gre za nelegalno gradnjo.

Inšpektor pri izbiri ukrepov ob upoštevanje teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. To načelo je mogoče razumeti le tako, da je taka izbira možna le med tistimi ukrepi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in torej ukrepov ne sme izrekati arbitrarno in po prosti presoji ter mimo materialnega predpisa. Za nelegalno gradnjo materialni predpis, torej ZGO-1, določa en sam ukrep, to je ustavitev gradnje ter njeno odstranitev, kar pomeni, da inšpektor tožniku ni mogel izreči drugačnega ukrepa, kot je s tem predpisom določen.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo manj zahtevnega objekta - stanovanjski objekt v tlorisni izmeri 10 m x 7,5 m + 3,5 m x 1 m (vzhodni izzidek) v ... na zemljišču s parc. št. 418/37 k.o. ... (1. točka izreka), da mora v roku 60 dni po vročitvi te odločbe odstraniti stanovanjski objekt v tlorisni izmeri 10 m x 7,5 m + 3,5 m x 1 m (vzhodni izzidek) v ... na zemljišču s parc. št. 418/37 k.o. ... (2. točka izreka), določil ukrepe iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) (3. točka izreka), tožnika opozoril na (v primeru neizpolnitve odrejenih obveznosti) začetek izvršilnega postopka nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah na stroške zavezancev, ali s prisilitvijo (4. točka izreka), odločil, da bo o stroških postopka v zvezi z izvršbo odločbe izdan poseben sklep in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. in 6. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je po inšpekcijskem ogledu, opravljenem po uradni dolžnosti, ugotovil, da je v gradnji nov stanovanjski objekt, prej navedenih dimenzij, ter armiranobetonski zid. Za slednjega je bilo v nadaljevanju postopka ugotovljeno, da gre za enostavni objekt, za katerega ni potrebno gradbeno dovoljenje, njegova gradnja pa je dopustna tudi po občinskem prostorskem aktu. V zvezi s stanovanjskim objektom pa je v nadaljevanju najprej navedel, da gre za neskladno gradnjo glede na izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje z dne 21. 7. 2011 in odločbo o podaljšanju veljavnosti gradbenega dovoljenja z dne 8. 5. 2013, s tem, da je objekt prestavljen cca 10 m severno od lokacije, ki je določena v gradbenem dovoljenju. Uskladitev z navedenim gradbenim dovoljenjem tako ni možna, ker je neskladen celoten objekt in bi bila za uskladitev potrebna prestavitev celotnega objekta. Zato se gradnjo obravnava kot nelegalno gradnjo, za katero gradbeno dovoljenje ni izdano ter so podani pogoji za izrek ukrepa iz 152. člena ZGO-1. 2. Drugostopni organ je s svojo odločbo odpravil 5. točko izreka prvostopne odločbe in jo nadomestil z novo peto točko, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep, v ostalem je zavrnil pritožbo tožnika. V obrazložitvi je navedel, da v tem postopku ni mogoče odločiti o stroških izvršbe, ker ne gre za izvršilni postopek, zato je odpravil in nadomestil s svojo odločitvijo 5. točko izreka, v ostalem pa zavrnil pritožbene navedbe z obširnimi razlogi in potrdil odločitev prvostopnega organa.

3. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka ter napačne uporabe materialnega prava. Tožnik meni, da je izpodbijana odločba sama s seboj v nasprotju. Iz izreka odločbe izhaja, da naj bi tožnik izvajal nelegalno gradnjo, zato je bil izdan ukrep odstranitve nelegalne gradnje, v obrazložitvi pa je navedeno, da gre za neskladno gradnjo. Zato je podan absolutni razlog odprave odločbe po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Prav tako ni jasno, zakaj se presoja ravnanje organa z opornim zidom, na kakšen način je organ ugotovil, da naj bi bil ta na kmetijskem zemljišču in tudi, da naj bi bila podana nelegalna gradnja in ne neskladna. Pred izdajo odločbe organ ni seznanil tožnika z dejstvi in ugotovitvami postopka. Tožnik ne ve, katero dokumentacijo je organ preučeval. To predstavlja kršitev 9. in 138. člena ZUP. V obravnavanem primeru nedvomno ni šlo za skrajšani postopek (med katere se sicer lahko uvršča vodenje inšpekcijskega postopka - 146. člen ZGO-1), saj je organ dejstva, na katera je oprl svojo odločbo, ugotavljal z izvajanjem dokazov, ugotavljanjem dejstev in dokumentacije, torej je šlo za redni postopek. Treba je tudi opozoriti na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/2014 z dne 12. 10. 2017, s katero je bilo ugotovljeno, da je 152. člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo, kar pomeni, da je organ odločil na podlagi neustavne določbe zakona. Iz te odločbe pa tudi izhaja, da je gradbeni inšpektor dolžan upoštevati pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti načelo sorazmernosti, težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična oseba, pri kateri opravlja nadzor, ob dolžni skrbnosti odpravi ugotovljene nepravilnosti (tretji odstavek 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru - v nadaljevanju ZIN). Iz odločbe te okoliščine ne izhajajo, rok pa je tudi absolutno prekratek glede na ugotovljeno dejansko stanje. Vse te očitke je drugostopni organ zavrnil brez argumentov, zato tožnik tudi meni, da obrazložitev drugostopne odločbe ne vsebuje razlogov za odločitev. Taka odločba je evidenten izraz kršitve 14. in 22. člena Ustave RS. Iz sodne prakse pa tudi nedvomno izhaja, da 22. člen Ustave vključuje tudi prepoved samovolje pri odločanju. S tem je bil kršen tudi drugi odstavek 254. člena ZUP v zvezi z 214. členom ZUP. Tožnik je predlagal, da sodišče odločbo odpravi in o zadevi meritorno odloči, podrejeno zadevo vrne v ponoven postopek prvostopnemu organu in toženki naloži povrnitev stroškov postopka v 15 dneh pod izvršbo, v primeru zamude, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, vse po predloženem stroškovniku.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavanem primeru je sporna odločitev o izreku ukrepa gradbenega inšpektorja. Organ je svojo odločitev sprejel na podlagi 152. člena ZGO-1, po katerem pristojni gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Kaj pomeni nelegalno gradnjo, izhaja iz 12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ki določa, da nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Iz navedenega izhaja, da je podlaga za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje le ugotovitev, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez njega.

7. Tožnik ugovarja neskladju med izrekom in obrazložitvijo; iz izreka naj bi izhajalo, da je bil ukrep izrečen zaradi nelegalne gradnje, medtem ko iz obrazložitve izhaja, da gre za neskladno gradnjo. S tem naj bi bila zagrešena bistvena kršitev pravil postopka.

8. Sodišče temu ugovoru ne more pritrditi. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ ugotovil, da uskladitev obravnavane gradnje s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, št. 351-235/2011-25240 z dne 21. 7. 2011, ni možna, ker ne gre za neskladje zgolj v določenih delih objekta, temveč je neskladen cel objekt. Organ je namreč ugotovil, da bi bila za uskladitev potrebna odstranitev celotnega objekta (od temeljev do strehe objekta) in (ponovna) gradnja objekta cca 10 m južneje od sedanje lokacije v dimenzijah, kot izhajajo iz gradbenega dovoljenja. Zato je pravilno, pri tem sledeč ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča RS (npr. sodne odločbe, X Ips 288/2015, X Ips 212/2014, X Ips 199/2014, idr.) zaključil, da gre za nelegalno gradnjo in to navedel v obrazložitvi (str. 3, tretji in četrti odstavek). Zato tudi ne vzdrži dodatni tožbeni očitek, da razlogov o tem, zakaj gre za nelegalno gradnjo, obrazložitev ne vsebuje. Hkrati pa to tudi kaže, da si tožnik prihaja v nasprotje, saj na eni strani navaja, da naj bi bilo podano neskladje med izrekom in obrazložitvijo glede na odločitev o nelegalni gradnji, utemeljeni na neskladni gradnji, na drugi strani pa, da ni razlogov o tem, zakaj gre za nelegalno gradnjo in ne neskladno gradnjo.

9. Tožnik tudi ugovarja, da ni jasno, zakaj je organ presojal gradnjo armiranobetonskega zida in kako je ugotovil, da je bil ta zgrajen na kmetijskem zemljišču. Ker z izpodbijano odločbo organ o gradnji armiranobetonskega zidu ni odločil, sodišče že iz tega razloga ugovor zavrača, pripominja le, da iz obrazložitve izhaja, da je organ ugotovil, da gre za enostaven objekt, katerega postavitev tudi ni v nasprotju s prostorskim aktom (3. a člen ZGO-1), tj. Odloku o prostorskih ureditvenih pogojih Občine Domžale.

10. Podatki spisa tudi potrjujejo, da je organ izvajal redni ugotovitveni postopek, saj je pred izdajo odločbe tožnika seznanil z ugotovitvami postopka in ga pozval na izjasnitev s pozivom z dne 3. 10. 2017, na podlagi tega poziva pa je bil opravljen ponovni ogled na kraju samem, ob prisotnosti tožnika, ki je predložil organu tudi tam navedene listine. Listine, na podlagi katerih je organ odločil, torej nedvomno deloma izhajajo s strani tožnika, ostale listine spisa, na podlagi katerih je organ (tudi) odločil, pa so navedene tako v pozivu z dne 3. 10. 2017, kot tudi v sami izpodbijani odločbi. Zato do kršitve 9., 138., kot tudi 146. člena ZUP (slednji predpisujejo obvezno seznanitev stranke pred izdajo odločbe z okoliščinami in dejstvi, ki so pomembna za izdajo odločbe) ni prišlo.

11. Z odločbo, št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, je Ustavno sodišče RS res ugotovilo, da sta člena 152 in 156 a res v neskladju z Ustavo (1. točka izreka) in da mora Državni zbor ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu RS (2. točka izreka). Poleg tega je tudi določilo način izvršitve navedene odločbe (3. točka izreka), in sicer prav zato, da do odprave ugotovljene protiustavnosti ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma (34. točka obrazložitve). Določilo je, da imajo do odprave ugotovljene protiustavnosti posamezniki zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156. a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, da vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156. a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156. a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje, in da se sme izvršba odložiti večkrat. To pomeni, da je Ustavno sodišče varstvo pred nedopustnimi posegi v pravico do spoštovanja doma, do katerih bi lahko prišlo v gradbenih inšpekcijskih zadevah, v obdobju do odprave nepravilnosti umestilo v fazo izvršitve izdane inšpekcijske odločbe, oziroma da je kot sredstvo te zaščite določilo odlog izvršbe. Kljub ugotovljeni protiustavnosti 152. člena ZGO-1 torej v tem prehodnem obdobju ni ovire za izdajo inšpekcijskih odločb na podlagi navedene zakonske določbe, inšpekcijski zavezanec pa lahko zaščito pred nedopustnimi posegi v svojo pravico do spoštovanja doma (če gre za tak primer - op. sod.) doseže z zahtevo za odlog izvršbe po 156. a členu ZGO-1 (ta se po 106. členu Gradbenega zakona še uporablja), po potrebi tudi večkrat zapored. V zvezi s to zahtevo mu je na voljo tudi sodno varstvo, v okviru katerega bo sodišče lahko presojalo sorazmernost posega. Ustavno sodišče je namreč ugotovilo, da kljub ugotovljeni protiustavnosti člena 152 ZGO-1 ni mogoče razveljaviti, saj bi bila sicer popolnoma onemogočena izvedba inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena, zaradi česar je o neustavnosti navedene zakonske določbe izdalo zgolj ugotovitveno odločbo (1. točka izreka; 33. točka obrazložitve). Tožnik torej nima prav, da organ za izrek ukrepa ni imel podlage v 152. členu ZGO-1. 12. Tožnik tudi ugovarja, da je organ za izvršitev inšpekcijske odločbe določil rok, pri čemer bi moral upoštevati načelo sorazmernosti ukrepa glede na težo kršitve, kar določa 7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), česar ni storil in v zvezi s tem navedel nobenih okoliščin, ob tem, da je po tožnikovem mnenju tudi določen rok prekratek glede na ugotovljeno dejansko stanje.

13. Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da je organ določil rok 60 dni za izvršitev izrečenega ukrepa, tj. za odstranitev obravnavanega objekta. Drži, da prvostopni organ v zvezi z njegovo določitvijo ni navedel nobenih razlogov, je pa obrazložitev v tem delu dopolnil drugostopni organ, za kar je ta tudi imel podlago v zakonu (tretji odstavek 248. člen ZUP). Tako je drugostopni organ v zvezi s pritožbenim ugovorom glede izostanka razlogov za določitev dvomesečnega roka, ob tem, ko tožnik ni niti oporekal temu roku oziroma navajal, da je rok prekratek, navedel, da ne gre za tak zahteven objekt, ki bi ga bilo zaradi njegove konstrukcije ali lege težko odstraniti in bi bile potrebne kakšne priprave ali oprema, zato je dvomesečni rok primeren. Sodišče sodi, da je obrazložitev določitve roka zadostna in primerna, tožbeno navedbo, da gre za prekratek rok (glede na ugotovljeno dejansko stanje), pa zavrača kot nedopustno tožbeno novoto (52. člen Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta; nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Slednjega pa tožnik v tožbi ni navedel. 14. Po drugem odstavku 7. člena ZIN inšpektor pri izbiri ukrepov ob upoštevanje teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. To načelo je mogoče razumeti le tako, da je taka izbira možna le med tistimi ukrepi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in torej ukrepov ne sme izrekati arbitrarno in po prosti presoji ter mimo materialnega predpisa. Za nelegalno gradnjo materialni predpis, torej ZGO-1, določa en sam ukrep, to je ustavitev gradnje ter njeno odstranitev, kar pomeni, da inšpektor tožniku ni mogel izreči drugačnega ukrepa, kot je s tem predpisom določen.

15. Po 2. členu ZUS-1 pa je predmet presoje v upravnem sporu upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V tem primeru je to prvostopna odločba, ne pa drugostopna odločba. Tožnik zato že iz tega razloga ne more uveljavljati kršitve 14. in 22. člena Ustave zaradi (po njegovem mnenju) pomanjkljive obrazložitve drugostopne odločbe (254. člen v zvezi z 214. členom ZUP) in sodišče tudi ta ugovor zavrača kot neutemeljenega.

16. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker dejansko stanje med tožnikom in tožencem, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, ni bilo sporno, tožnik pa njene izvedbe (oziroma izvedbe posameznih dokazov) niti ni predlagal. 18. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.