Jedro

Podrejanje pravnemu redu RS je nedoločen pravni pojem. Nedoločeni pravni pojmi so na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma. Ocena o obstoju domneve, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS je torej primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti. Pri tem upravni organ ne sme ugotavljati le dejstev, ki bi morebiti lahko vodila do zaključka, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu. Upravni organ namreč veže načelo materialne resnice, kar pomeni, da mora ugotoviti resnično dejansko stanje in vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev.

Izrek

I.Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Izola številka 214-1176/2021-6213-15 z dne 6. 6. 2022 se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu v ponoven postopek.

II.Tožena stranka mora tožniku povrniti stroške tega postopka v skupnem znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Obrazložitev

Izpodbijana odločba

1.Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 37. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) zavrnila tožnikovo prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS), ki jo je vložil tožnikov delodajalec A. A., s. p. (v nadaljevanju delodajalec) s sedežem v Izoli (1. točka izreka). Sklenila je še, da posebni stroški postopka niso nastali (2. točka izreka).

2.Tožena stranka je po pregledu uradnih evidenc dne 9. 8. 2021 ugotovila, da tožnik ni zabeležen v vizumskem informacijskem sistemu. Zato je po pridobljenem soglasju Zavoda RS za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) za izdajo enotnega dovoljenja zaradi zaposlitve, dne 22. 9. 2021, v skladu z 89. členom ZTuj-2 in 33. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zaprosila Veleposlaništvo RS v Prištini, da zasliši tožnika. Veleposlaništvo je toženo stranko 2. 2. 2022 obvestilo, da je tožnika zaslišalo in priložilo s tem povezan zapisnik z dne 12. 1. 2022.

3.Iz tožnikove izjave je razvidno, da v Slovenijo prihaja zaradi zaposlitve, ki mu jo je ponudil bratranec A. A. iz Kopra. Živel bi v Kopru, vendar ne pozna točnega naslova, saj nima sklenjene najemne pogodbe. Opravljal bi delo kuharja v pekarni, čeprav ne pozna imena in sedeža podjetja, prav tako ne ve, kakšno plačo bo prejemal in koliko ur tedensko bo delal. Tožnik je nadalje povedal, da je bil od leta 2017 do novembra 2021 zaposlen kot pomožni delavec v gradbenem podjetju, čeprav ni bilo registrirano. Štiri leta je bil zaposlen brez pogodbe o zaposlitvi, zato mu podjetje ni vplačevalo v B.1 V preteklosti sicer ni imel namena prebivati v Sloveniji, zato ni iskal dela pri tamkajšnjih delodajalcih. Iz zapisnika je nadalje razvidno, da ima tožnik sorodnike, ki živijo v Švici, Italiji in Nemčiji, vendar jih nima namena obiskati. V drugih evropskih državah ni živel, je pa zaprosil za vizum C v Švici, ki mu je bil ob ponovnem zaprosilu izdan, vendar ga ni koristil. Tožnik je zanikal kršenje zakonodaje drugih evropskih držav. Izjavil je, da sicer ni seznanjen s pravnim redom RS, vendar se mu namerava podrediti. Govori in razume samo albanski jezik, zato se bo prijavil v tečaj slovenskega jezika. Tožnik ima opravljeno osnovno šolo, ni poročen, brez otrok, na Kosovu živijo njegov oče, sestra in babica.

4.Tožena stranka je na podlagi navedenega ugotovila, da je tožnik kršil zakonodajo svoje matične države s tem, ko je v njej štiri leta delal "na črno", torej brez pogodbe o zaposlitvi. Poleg tega je ugotovila, da tožnik ne ve, na katerem delovnem mestu bo zaposlen, saj je na zapisnik izjavil, da bo opravljal delo kuharja, dejansko pa je iz pogodbe o zaposlitvi razvidno, da bo delal kot pek kruha in peciva. Tožnik prav tako ni vedel, kakšno plačo bo prejemal in je napačno navedel sedež podjetja, kjer bo zaposlen, saj je omenjal Koper in ne Izole, kjer je dejansko njegova zaposlitev.

5.Tožena stranka je zaključila, da tožniku kršenje pravnega reda ni tuje, zato obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu RS in na podlagi 54. člena ZTuj-2 (pravilno 55. člena - op. sodišča) zavrnila obravnavano prošnjo.

Tožbene navedbe

6.Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške sodnega postopka.

7.Tožnik pojasnjuje, da ni poznal točnega kraja zaposlitve, saj še nikoli ni bil v Sloveniji in mu je Koper bolj znan kot Izola. Glede očitka o delu na črno na Kosovem trdi, da je šlo za priložnostno delo próti plačilu na koncu dneva, ki ni imelo znakov redne zaposlitve, zato mu podjetje ni plačevalo prispevkov v B. V zvezi z ugotovitvijo, ali je šlo za redno delovno razmerje, tečejo na delovnih sodiščih dolgi in zahtevni spori, saj je treba ugotoviti urnik dela in način izplačevanja plače, česar upravni organ, kljub navedenemu očitku ni ugotavljal. Tožnik namreč prihaja iz Kosovega, tam pa velikokrat ni drugih možnosti za redno zaposlitev in pridejo v poštev le priložnostna dela. Tisti, ki na Kosovem nudijo tovrstna dela, velikokrat izkoriščajo delavce pri izplačilu plač in prispevkov. Izpodbijana odločba se sklicuje predvsem na izjavo, da podjetje, v katerem je delal tožnik, ni bilo registrirano, čeprav tožnik glede tega na Veleposlaništvu ni bil podrobneje zaslišan. Veleposlaništvo ni zahtevalo dodatnih pojasnil, kaj za tožnika pomeni beseda "podjetje" in ali je to delo opravljal redno vsak dan, torej ali je šlo za redno zaposlitev.

8.Na odločitev upravnega organa ne bi smelo vplivati, da tožnikovo nepoznavanje plače ter koliko ur tedensko bo zaposlen in ali bo delo opravljal v Kopru ali v Izoli. Tožnik je bližnji sorodnik delodajalca, zato se v podrobnosti ponujenega dela niti ni spuščal, saj je bil prepričan, da se bo pri njem lahko zaposlil pod poštenimi pogoji.

9.Tožnik je bil na zaslišanju pred Veleposlaništvom iskren, saj je odkrito priznal, da je bil zaposlen "na črno", čeprav bi lahko to dejstvo zamolčal. Izpodbijana odločba prav to šteje kot razlog za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal slovenskemu pravnemu redu. Če tožnik ne bi priznal in povedal po resnici, tožena stranka niti ne bi imela razloga za zavrnitev prošnje. Sodišču predlaga, naj odločbo odpravi oziroma odloči v sporu polne jurisdikcije in tožniku izda enotno dovoljenje za prebivanje in delov RS.

Odgovor na tožbo

10.Tožena stranka je posredovala spis, ki se nanaša na zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

Presoja sodišča

K I. točki izreka

11.Tožba je utemeljena.

12.Enotno dovoljenje je dovoljenje začasno prebivanje in delo, ki tujcu omogoča da vstopi, prebiva in dela v RS (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). Prvo enotno dovoljenje se tujcu izda za čas veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ali pogodbe, sklenjene za opravljanje dela, vendar ne dlje od enega leta (tretji odstavek istega člena). Tujcu, ki želi prebivati v RS zaradi zaposlitve ali dela, se lahko izda enotno dovoljenje za prebivanje in delo, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in če ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prve, druge, tretje, četrte, pete, šeste, sedme, devete, desete, enajste ali dvanajste alineje prvega odstavka 55. člena tega zakona (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2).

13.V obravnavani zadevi je upravni organ zavrnil tožnikovo prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja zaradi stališča, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS (peta alineja prvega odstavka 55. člena Ztuj-2), kar je vprašanje pravne razlage.

14.Podrejanje pravnemu redu RS je nedoločen pravni pojem. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da so nedoločeni pravni pojmi na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma.2 Ocena o obstoju domneve, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS je torej primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti.3 Pri tem upravni organ ne sme ugotavljati le dejstev, ki bi morebiti lahko vodila do zaključka, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu. Upravni organ namreč veže načelo materialne resnice, kar pomeni, da mora ugotoviti resnično dejansko stanje in vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev.

15.Po presoji sodišča razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega okvire možne razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava. Tožena stranka je svojo odločitev utemeljila le na podlagi presoje, da je tožnik kršil zakonodajo svoje matične države s tem, ko je tam štiri leta delal na črno ter ni poznal vseh okoliščin in pogojev dela na delovnem mestu v RS (tej ugotovitvi tožnik niti ni nasprotoval). V obravnavani zadevi je tako odprto vprašanje, ali sta delo na črno v matični državi in nepoznavanje pogojev glede dela v RS že sama po sebi zadosten razlog za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS.

16.Ugotovitev tožene stranke glede dela na črno očitno izhaja iz predpostavke enake urejenosti pravnega reda na Kosovem in RS, pri čemer podlaga za tako sklepanje iz razlogov izpodbijane odločbe ni razvidna. Tožnik je v tožbi izrecno opozoril na to, da je na Kosovem opravljanje dela na črno povsem običajno, saj tam velikokrat ni možnosti za redno zaposlitev in je opravljanje priložnostnih del edina rešitev. Iz zapisnika o zaslišanju pa ni razvidno, da bi bil tožnik glede tega podrobneje zaslišan in da bi se v ugotovitvenem postopku pred Veleposlaništvom posebej ugotavljalo, ali je imel tožnik s prejšnjim delodajalcem sklenjeno pogodbo o zaposlitvi. Tožena stranka težo omenjenega prekrška gradi na prepričanju, da je tožnik ravnal v nasprotju z zakonodajo matične države, ne da bi preverila, ali je ob upoštevanju stanja tamkajšnjega trga delovne sile sploh imel možnost redne zaposlitve. S tega vidika bi tožena stranka torej morala upoštevati, da je tožnik med zaslišanjem sam navedel, da je opravljal delo na črno in ni plačeval prispevkov, kar utegne nakazovati na v tožbi zatrjevane splošne okoliščine trga delovne sile na Kosovem.

17.Drugi razlog za obstoj domneve glede podrejanja pravnemu redu RS je bila ugotovitev tožene stranke, da tožnik ni določno opredelil, katero delo bo opravljal v RS in kakšni so s tem povezani pogoji zaposlitve. Glede tega pa tožena stranka ni upoštevala tožnikove izjave, da je delodajalec njegov bližnji sorodnik, ki bi ga lahko tožena stranka ob spoštovanju načela materialne resnice zaslišala glede okoliščin predvidenega tožnikovega dela.

18.Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožena stranka ni upoštevala vseh tožnikovih okoliščin, zato njena dokazna ocena ne omogoča ugotovitve, da se tožnik ne bo podredil pravnemu redu RS. Ob takih okoliščinah je podana bistvena kršitev postopka na podlagi 1. točke prvega odstavka in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi katere je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka bo morala upoštevati navedene tožnikove okoliščine in po potrebi zaslišati tožnikovega delodajalca.

Glede zahteve za odločanje v sporu polne jurisdikcije

19.Glede na izhodišče o presoji pravilnosti zapolnitve nedoločenih pravnih pojmov, sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Poleg tega je treba upoštevati, da prosilec lahko pridobi enotno dovoljenje za delo in prebivanje v RS le po prostem preudarku, glede katerega pa lahko sodišče preveri le ali je upravni akt zakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen (tretji odstavek 40. člena ZUS-1). Navsezadnje pa je treba vzeti v obzir tudi, da tožnik ne utemeljuje, zakaj bi mu nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

20.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

Stroški

21.Ker je sodišče tožbi tožnika ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, mu je toženka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 dolžna povrniti stroške postopka v pavšalnem znesku, vse v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena zunaj naroka, tožnika je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik in je zavezanec za DDV, zato mu priznajo stroški v pavšalni višini 285,00 EUR, skupaj z 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, kar vse skupaj znaša 347,70 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika v povezavi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika). Tožena stranka mora stroške tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka roka za izpolnitev dalje pa tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

-------------------------------

1B. je pokojninski varčevalni sklad, ki upravlja s prispevki delavcev za pokojnine v Kosovu.

Glej sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 9/2018 z dne 4. 12. 2019 (11. in 12. točka obrazložitve) in X Ips 182/2017 z dne 9. 10. 2019 (21. in 22. točka obrazložitve) ter sklepa X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022 (16. točka obrazložitve) in I Up 59/2019 (8. in 12. točka obrazložitve).

Glej sodbo tega sodišča I U 1103/2024 z dne 29. 8. 2024 (47. točka obrazložitve).