Jedro

Po 7. točki prvega odstavka 36. člena Uredbe o ukrepih prve, tretje in četrte osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 mora vlagatelj, ki je solastnik nepremičnine, ki je predmet naložbe, da izpolnjuje pogoj glede lastništva, predložiti notarsko overjeno soglasje solastnikov za izvedbo naložbe. To določbo povzema tudi javni razpis. Iz vsebine javnega razpisa jasno izhaja, da morajo biti tam navedeni pogoji izpolnjeni ob vložitvi vloge. V citirani določbi 7. točke prvega odstavka 36. člena navedene Uredbe sicer čas, ko mora pogoj glede lastništva biti izpolnjen, ni določen, vendar je tudi po mnenju sodišča mogoče določbo razlagati le v pomenu, kot sta jo razlagala upravna organa, da namreč gre za vstopni pogoj, ki se nanaša na vlagatelja, in sicer na njegovo upravičenost razpolaganja z nepremičnino, ki je predmet naložbe, in ki mora biti izkazana (že) za čas, ko vlagatelj vlaga vlogo. Upravičenost razpolaganja za čas, ko vlagatelj vlaga vlogo, solastnik izkaže z dokazilom, iz katerega izhaja, da je lastnik solastninskega deleža na nepremičnini, in s tedaj podano pisno izjavo solastnika o soglasju z naložbo na nepremičnini (notarsko overjeno). Do take razlage vodi uporaba teleološke metode, uporaba logične metode pa razlago v tem pomenu potrdi kot vsebinsko prepričljivo.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo, ki jo je vložila tožnica za dodelitev nepovratnih sredstev programa razvoja podeželja, sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, ukrep Dodajanje vrednosti kmetijskim in gospodarskim proizvodom za gospodarske družbe, samostojne podjetnike, zadruge in zavode v letu 2013. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnica vložila popolno vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev za Ukrep št. 123, ki so bila razpisana z Javnim razpisom iz naslova Ukrepa 123 Dodajanje vrednosti kmetijskim in gozdarskim proizvodom za gospodarske družbe, samostojne podjetnike, zadruge in zavode za leto 2013 (v nadaljevanju Javni razpis). Javni razpis v točki 5.1.1.9. v poglavju 5. „Pogoji in obveznosti, ki morajo biti izpolnjeni ob vložitvi vloge“ določa, da mora biti vlagatelj v skladu s 7. točko prvega odstavka Uredbe o ukrepih prve, tretje in četrte osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 do 2013 v letih 2011 do 2013 (v nadaljevanju Uredba PRP 2011-2013) lastnik, solastnik ali dolgoročni najemnik nepremičnine oziroma mora imeti sklenjeno dolgoročno pogodbo o stavbni ali služnostni pravici za obdobje najmanj 10 let po zaključku naložbe; če je vlagatelj solastnik, mora predložiti notarsko overjeno soglasje solastnikov za izvedbo naložbe. Tožnica je v prijavnem obrazcu navedla, da se bo investicija izvajala na parceli št. 346/1 k.o. …, iz priloženega zemljiškoknjižnega izpiska pa je razvidno, da sta lastnika te parcele Zavod RS za blagovne rezerve in tožnica. Ker tožnica overjenega pooblastila solastnika svoji vlogi ni priložila, je bila 2. 8. 2013 pozvana k dopolnitvi vloge. Tožnica je 19. 8. 2013 vlogo dopolnila z overjenim pooblastilom solastnika za izvedbo naložbe; priloženo pooblastilo je bilo sklenjeno 9. 8. 2013. To pa je v nasprotju z določbami Javnega razpisa, ki določa, da če je vlagatelj solastnik, mora predložiti notarsko overjeno soglasje solastnika za izvedbo naložbe ob oddaji vloge na javni razpis. Glede na to je upravni organ vlogo tožnice na Javni razpis zavrnil. 2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 15. 1. 2015 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3. Tožnica se v tožbi sklicuje na določbe Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) in Uredbe PRP 2011-2013, ki urejajo odpravo pomanjkljivosti vlog in razloguje, da iz teh določb jasno izhaja, da mora pristojni organ upoštevati tudi pomanjkljive vloge, če so bile pomanjkljivosti odpravljene do roka, ki ga je določil organ. Uredba PRP 2011-2013 v 7. točki prvega odstavka 36. člena ne določa, da je pogoj za pridobitev sredstev, da je soglasje solastnika za izvedbo naložbe predloženo organu istočasno z zahtevo za sredstva, niti da mora biti izjava o soglasju izdana v določenem roku. To pa po mnenju tožnice pomeni, da mora biti soglasje dano najkasneje do trenutka odločanja o zahtevi za odobritev sredstev. Upravni organ namreč odloča na podlagi dejanskega stanja, kot je ugotovljeno v ugotovitvenem postopku do odločanja; to pravilo je razvidno med drugim iz prvega odstavka 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in prvega odstavka 207. člena ZUP. To pa pomeni, da je bil prvostopenjski organ dolžan pri odločanju soglasje, ki ga je tožnica predložila na podlagi poziva za odpravo pomanjkljivosti, upoštevati, saj je bilo dano pred trenutkom odločanja in v roku, ki ga je ta organ določil. Dejstvo, da soglasje ni bilo dano ob predložitvi vloge tožnice, pomeni nepopolnost vloge, torej pomanjkljivost vloge, ne pa, da tožnica ne izpolnjuje pogoja za dodelitev sredstev. Tožnica je s tem, ko je prvostopenjskemu organu 19. 8. 2013, torej v odrejenem roku, predložila izjavo o soglasju, ki ima datum 9. 8. 2013 in je bila overjena 10. 8. 2013, izpolnila tudi pogoj za pridobitev sredstev, da z izvedbo naložbe soglaša solastnik. Tudi 68. člen ZUP v petem odstavku določa, da se v primeru, ko je stranka pravočasno vložila vlogo, ki je bila nepopolna ali nerazumljiva, pa je to pomanjkljivost odpravila v odrejenem roku, šteje, da je vloga pravočasna. Uredba PRP 2011-2013 v citirani določbi 36. člena samo določa, da je za popolnost vloge potrebno predložiti soglasje solastnika, če pa je vloga v tem pogledu nepopolna, se nepopolnost lahko odpravi, kot to določa ZKme-1 v 34. členu in ta uredba v drugem odstavku 115. člena. Poleg tega pa prvostopenjski organ ne more določiti javnega razpisa v nasprotju s predpisi, torej 51. in 34. členom ZKme-1, petim odstavkom 68. člena ZUP in drugim odstavkom 115. člena Uredbe PRP 2011-2013. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na določbo 67. člena ZUP in navaja, da po tej določbi odprava pomanjkljivosti v odrejenem roku vzpostavi neizpodbitno zakonsko domnevo, da je vloga popolna od vložitve dalje, pri čemer zakonska fikcija pravočasnosti velja tako glede vsebinske kot formalne pomanjkljivosti vloge. Iz tega sledi, da se šteje, da je v obravnavanem primeru bilo soglasje solastnika dano že ob vložitvi prvotne vloge, torej pravočasno. Razlikovanje organa druge stopnje med učinkom odprave formalnih oziroma vsebinskih pomanjkljivosti vloge je zato v očitnem nasprotju z določbo 67. člena ZUP ter je arbitrarno, kar pomeni, da sta tako organ prve kot druge stopnje kršila tudi 2. in 22. člen Ustave. Zmotno je stališče organov obeh stopenj, da soglasje solastnika, ki je bilo izdano po datumu, ko je bila vložena prvotna vloga, pomeni, da tožnica ni izpolnila vsebinskega pogoja razpisa. Soglasje je bilo namreč dano za naložbo iz prvotne vloge tožnice, iz česar jasno sledi, da je bila izjava o soglasju dana ex tunc. Glede na navedeno je bil prvostopenjski organ dolžan soglasje upoštevati pri odločanju o zahtevi za dodelitev sredstev; ker je tožnica izpolnjevala vse pogoje za dodelitev, je bil organ njeni zahtevi dolžan ugoditi. Glede na to tožnica sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in odločbo prvostopenjskega organa odpravi ter tožnici dodeli sredstva v znesku 124.289,25 EUR oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravi in zadevo vrne temu organu v ponovni postopek. Tožnica zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, se v zvezi z razlago drugega odstavka 67. člena ZUP sklicuje tudi na stališče v Upravno procesno pravo, Androjna in Kerševan, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 209, in sodbo tega sodišča, II U 182/2014 z dne 22. 10. 2014. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, ki ji je pritrdil tudi drugostopenjski organ, da se zavrne vlogo tožnice za dodelitev nepovratnih sredstev, ki so bila razpisana z Javnim razpisom iz naslova Ukrepa 123 Dodajanje vrednosti kmetijskim in gozdarskim proizvodom za gospodarske družbe, samostojne podjetnike, zadruge in zavode za leto 2013. Vlogo tožnice je prvostopenjski organ zavrnil na podlagi ugotovitve, da ni izpolnjen pogoj iz točke 5.1.1.9. Javnega razpisa.

7. Po točki 5.1.1.9. Javnega razpisa mora biti vlagatelj v skladu s 7. točko prvega odstavka 36. člena Uredbe PRP lastnik, solastnik ali dolgoročni najemnik nepremičnine oziroma mora imeti sklenjeno dolgoročno pogodbo o stavbni pravici ali služnostni pravici za obdobje najmanj desetih let po zaključku naložbe; če je vlagatelj solastnik, mora predložiti notarsko overjeno soglasje solastnikov za izvedbo naložbe. V prvem odstavku 36. člena Uredbe PRP 2011 – 2013 (tudi) je za vlagatelja določeno, da mora izpolnjevati ta pogoj (točka 7).

8. Ni sporno, da je tožnica solastnica parc. št. 346/1 k.o. …, predvidene za izvedbo naložbe. Prav tako ni sporno, da je nepopolno vlogo na poziv organa pravočasno (19. 8. 2013) dopolnila z notarsko overjenim soglasjem solastnika Zavoda RS za blagovne rezerve. Sporno pa je, ali je s predložitvijo pisnega soglasja, datiranega z dne 9. 8. 2013 in notarsko overjenega 10. 8. 2013, izpolnila pogoj iz točke 5.1.1.9. Javnega razpisa, glede na to, da je bilo vlogo na javni razpis treba oddati do vključno 12. 6. 2013 (točka 10.1. Javnega razpisa) in jo je tožnica tega dne tudi vložila.

9. Sodišče se z organoma strinja, da je tožnica vložila popolno vlogo, ker je nepopolno vlogo na podlagi poziva prvostopenjskega organa v odrejenem roku dopolnila z zahtevanimi prilogami in dokazili, med drugim z notarsko overjenim soglasjem solastnika za izvedbo naložbe. Taka presoja ima podlago v določbi drugega odstavka 67. člena ZUP, po kateri se šteje, če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene, če pa stranka v tem roku pomanjkljivosti ne odpravi, organ s sklepom zavrže vlogo, in v določbi četrtega odstavka 34. člena ZKme-1, po kateri mora stranka pomanjkljivosti odpraviti v roku, določenem v pisni zahtevi za odpravo pomanjkljivosti, pristojni organ (pa) morebitne odprave pomanjkljivosti vloge, poslane po roku, pri odločanju ne upošteva. Iz navedenih procesnih določb (ter v povezavi z določbami prvega odstavka 67. člena ZUP in 33. ter preostalimi določbami 34. člena ZKme-1) namreč izhaja, da organ mora dati stranki možnost, da v odrejenem roku odpravi pomanjkljivosti nepopolne ali nerazumljive vloge; če stranka v odrejenem roku pomanjkljivosti vloge odpravi, organ dopolnjeno oziroma popravljeno vlogo vsebinsko obravnava (rešuje), v nasprotnem primeru pa jo kot formalno pomanjkljivo zavrže. Tožnica zmotno meni, da je organ ravnal v nasprotju s četrtim odstavkom 34. člena ZKme-1, ki mu – ob razlagi z arg. a contrario – nalaga, da pri odločanju upošteva popravljeno (dopolnjeno) vlogo. Organ je namreč popravke (dopolnitev) vloge pri odločanju upošteval, saj vloge ni zavrgel kot formalno pomanjkljive (nepopolne); le če bi tako ravnal, bi določbo četrtega odstavka 34. člena ZKme-1 kršil. 10. Prav tako neutemeljeno se tožnica sklicuje na peti odstavek 68. člena ZUP, po katerem se v primeru, če je pravočasno vložena vloga nepopolna in nerazumljiva, pa vložnik pomanjkljivosti odpravi v odrejenem roku, šteje, da je vloga pravočasna. Organ namreč vloge tožnice, ki jo je ta v odrejenem roku dopolnila z zahtevanimi dokazili, pravilno ni štel kot nepravočasne (v takem primeru bi jo zavrgel), pač pa jo je vsebinsko obravnaval ter jo – zaradi neizpolnjevanja predpisanih pogojev – zavrnil. 11. Tudi določbe 113. člena in 115. člena Uredbe PRP 2011 – 2013 ter 51. člena ZKme-1, na katere se sklicuje tožnica v tožbi, se nanašajo zgolj na dolžnost organa, da omogoči strankam odpravo pomanjkljivosti vloge. To dolžnost pa je organ izpolnil (ter je ni kršil), s tem ko je tožnico pozval k odpravi pomanjkljivosti vloge ter je njeno dopolnjeno vlogo kot pravočasno in popolno vsebinsko obravnaval, kar izhaja iz izpodbijane prvostopenjske odločbe, v kateri organ navaja, da je tožnica 19. 8. 2013 vlogo dopolnila z overjenim soglasjem solastnika za izvedbo naložbe, vendar ugotavlja, da je bilo priloženo soglasje sklenjeno 9. 8. 2013, kar je v nasprotju z določbo Javnega razpisa, po kateri mora vlagatelj – solastnik predložiti notarsko overjeno soglasje solastnika za izvedbo naložbe ob oddaji vloge na javni razpis (zaradi česar je zahtevo zavrnil).

12. Po 7. točki prvega odstavka 36. člena Uredbe PRP 2011 – 2013 mora vlagatelj, ki je solastnik nepremičnine, ki je predmet naložbe, da izpolnjuje pogoj glede lastništva, predložiti notarsko overjeno soglasje solastnikov za izvedbo naložbe. To določbo povzema tudi Javni razpis v točki 5.1.1.9., uvrščeni pod naslov „5.1. Pogoji, ki morajo biti izpolnjeni ob vložitvi vloge“. Iz vsebine Javnega razpisa torej jasno izhaja, da morajo biti tam navedeni pogoji izpolnjeni ob vložitvi vloge. V citirani določbi 7. točke prvega odstavka 36. člena Uredbe PRP 2011 – 2013 (sicer) čas, ko mora pogoj glede lastništva biti izpolnjen, ni določen, vendar je tudi po mnenju sodišča mogoče določbo razlagati le v pomenu, kot sta jo razlagala upravna organa, da namreč gre za vstopni pogoj, ki se nanaša na vlagatelja, in sicer na njegovo upravičenost razpolaganja z nepremičnino, ki je predmet naložbe, in ki mora biti izkazana (že) za čas, ko vlagatelj vlaga vlogo; upravičenost razpolaganja za čas, ko vlagatelj vlaga vlogo, (tako) solastnik izkaže z dokazilom, iz katerega izhaja, da je (tedaj) lastnik solastninskega deleža na (tej) nepremičnini, ter tedaj podano pisno izjavo solastnika o soglasju z naložbo na nepremičnini (notarsko overjeno). Do take razlage vodi uporaba teleološke metode (namen pravne določbe je, da kot vlagatelji na javnem razpisu nastopajo le tisti, ki lahko izkažejo upravičenost razpolaganja z nepremičnino, ki je predmet naložbe, v času vložitve vloge, na tam predpisan način); uporaba logične metode pa razlago v tem pomenu potrdi kot vsebinsko prepričljivo (saj v tem, da se zahteva izpolnjevanje navedenega pogoja iz 36. člena Uredbe PRP 2011 – 2013 kot vstopnega - taki pogoji pa morajo biti glede na njihovo naravo izpolnjeni in izkazani ob oddaji vloge, v nasprotju z drugimi, za katere iz njihove vsebine ali izrecno izhaja, da se nanašajo na kasnejši čas, npr. naknadno poročanje ipd. - formalnologičnega protislovja ni). Tožnica zato po presoji sodišča brez podlage ugovarja, da v obravnavani določbi 7. točke prvega odstavka 36. člena Uredbe PRP 2011 – 2013 ni (izrecno) določeno, da bi izjava o soglasju morala biti izdana v določenem roku. Prav tako neutemeljeno tožnica ugovarja, da navedena določba ne določa pogoja, da je soglasje solastnika predloženo organu istočasno z vlogo za sredstva, kajti določba nalaga vlagatelju – solastniku nepremičnine – prav to, da predloži notarsko overjeno soglasje solastnikov za izvedbo naložbe.

13. Tožnica drugačne presoje sodišča tudi ne more doseči ob sklicevanju na 8. člen ZUP ter prvi odstavek 207. člena tega zakona. S tem ko je organ upošteval predloženo pisno soglasje tako, kot iz listine o soglasju solastnika z dne 9. 8. 2013 izhaja (in vsebina listine ni sporna), da je (namreč) soglasje dano 9. 8. 2013, to je v času po oddaji vloge (tožnica je vlogo vložila 12. 6. 2013), je navedeni zakonski določbi v celoti spoštoval. ZUP namreč v 8. členu nalaga organu, da v postopku ugotovi resnično dejansko stanje, v prvi odstavku 207. člena pa, da odločbo o zadevi izda na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku.

14. Tožnica je tudi v zmoti glede razlage določbe drugega odstavka 67. člena ZUP; po navedeni zakonski določbi se šteje, če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene, če pa stranka pomanjkljivosti v roku ne odpravi, organ vlogo zavrže. Tožnica namreč meni, da se s to določbo vzpostavlja zakonsko domnevo, da je vloga popolna od vložitve dalje, zakonska fikcija pravočasnosti pa velja tako glede vsebinske kot glede formalne pomanjkljivosti vloge. Sodišče se s tožnico sicer strinja, da se šteje vloga, ki je bila v odrejenem roku dopolnjena v skladu s pozivom za odpravo pomanjkljivosti, za popolno in pravočasno (glede na drugi odstavek 67. člena ZUP ter peti odstavek 68. člena tega zakona). Ne strinja pa se s tožnico, da ugotovitev organa o popolnosti vloge (pri postopanju po drugem odstavku 67. člena ZUP) obsega tudi ugotovitve o vsebinskem preizkusu vloge. Organ je tako po ugotovitvi popolnosti (in pravočasnosti) vloge tožnice moral opraviti še vsebinsko presojo izpolnjevanja predpisanih pogojev, med drugim pogoja iz 7. točke prvega odstavka 36. člena Uredbe PRP 2011 – 2013 glede upravičenosti vlagatelja do razpolaganja z nepremičnino, ki je predmet naložbe. Za navedeni pogoj pa je tudi po presoji sodišča pravilno presodil, da ni izpolnjen, saj pogoj o upravičenosti razpolaganja vlagatelja - solastnika z nepremičnino, ki je predmet naložbe, za relevanten čas (ob oddaji vloge) ni (bil) izkazan, ob tem ko tožnica ni predložila tudi (notarsko overjenega) soglasja solastnika, iz katerega bi izhajalo, da je bila izjava podana do časa vložitve vloge na javni razpis. Sodišče ne pritrjuje stališču tožnice, da ima izjava solastnika o soglasju pravni učinek ex tunc, ker se nanaša na naložbo iz (prvotne) vloge; za tako stališče sodišče pravne podlage ne najde. Sodišče pa se tudi v celoti strinja z razlogovanjem drugostopenjskega organa, da je možnost dopolnjevanja vloge v odrejenem roku namenjena temu, da stranka naknadno, v tem roku, predloži dokazila, ki so obstajala, pa (pomotoma) niso bila predložena skupaj z vlogo, in ne temu, kar meni tožnica, torej naknadnemu izpolnjevanju pogojev, ki ob oddaji vloge (še) niso bili izpolnjeni; razlogovanje drugostopenjskega organa ima podlago v določbah ZUP in ZKme-1, kot je sodišče že obrazložilo v 9. točki te sodbe, ter ni arbitrarno, zato je ob tem neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da sta organa kršila 2. in 22. člen Ustave.

15. Ob povedanem se sodišče ne strinja s tožnico, da naj bi bil Javni razpis določen v nasprotju s predpisi, in sicer 34. in 51. členom ZKme-1, petim odstavkom 68. člena ZUP ter drugim odstavkom 115. člena Uredbe PRP 2011 – 2013. Vse navedene pravne določbe se namreč nanašajo na dolžnost organa, da stranki omogoči, da v določenem roku odpravi formalne pomanjkljivosti vloge. Nobena teh določb ne zagotavlja stranki naknadne odprave vsebinskih pomanjkljivosti, kot to zmotno meni tožnica, namreč da je mogla naknadno, po vložitvi vloge in zaprtju javnega razpisa, izpolniti vsebinski pogoj in o tem predložiti organu dokazilo (organ pa bi moral nato šteti, da je bil ta pogoj izpolnjen že ob vložitvi vloge). V zvezi z 51. členom ZKme-1 sodišče še dodaja, da tudi določbe druge alinee prvega odstavka tega člena, po kateri se pri zaprtem javnem razpisu (kot je bil predmetni) vloge odpirajo in obravnavajo ter se zahteva odprava pomanjkljivosti ob sočasni obravnavi vlog, ni mogoče razlagati v pomenu, da pa je stranki – ker se popolnosti vloge ne preverja (takoj) po odprtju vloge, pač pa naknadno, ob vsebinskem reševanju – zato dopuščeno, da naknadno odpravlja vsebinske pomanjkljivosti vloge.

16. Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.