Jedro

Fleksibilnost v razlagi in uporabi določb o sistemizaciji delovnih mest v javnem sektorju terja kot korelat fleksibilnost pri razlagi in uporabi pravnih določb, s katerimi se urejajo pravice delavcev, ki opravljajo delo na teh delovnih mestih. Pravno nevzdržno je stališče toženke, da so pravice javnega uslužbenca iz delovnega razmerja vezane izključno na pravno ureditev, katere izrecni naslovljenec je delodajalec. Po mnenju sodišča bi namreč ureditev področja sistemiziranja delovnih mest v državnih organih, ki dopušča in omogoča upoštevanje specifične vsebine nalog in pogojev, temu ustrezno terjala pravno ureditev pravic iz delovnega razmerja, ki navedene specifike upošteva. Zato bi po mnenju sodišča določb o personalni veljavnosti KPZSV ne bilo mogoče razlagati v pomenu, da absolutno in glede celotnega obsega pogodbe izključujejo delodajalce, ki niso zavodi v dejavnostih zdravstva in socialnega varstva, in tako tudi ministrstvo, in sicer glede na to, da je v sistemizaciji ministrstva predvideno delovno mesto oziroma naziv, ki ga določa KPZSV.

Za tožnico glede vprašanja napredovanja v naziv velja in je treba uporabiti področni predpis, ki ureja pogoje in postopke napredovanja oziroma pridobitve nazivov, oziroma predpis, ki ureja napredovanje v naziv zaposlenih v plačni skupini F, kar pa je v obeh primerih Pravilnik o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12203-106/2017/3 z dne 18. 4. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v petnajstih dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju ministrstvo) odločilo, da se predlog tožnice za napredovanje v naziv samostojna svetovalka zavrne. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnica vložila predlog za napredovanje v naziv samostojna svetovalka. Pogoje in postopek za napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive določa Pravilnik o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (v nadaljevanju Pravilnik). Vendar ministrstvo uporabo tega predpisa zavrne, ker meni, da ga kot organ državne uprave ne more in ne sme uporabljati in izvajati, ker zanj ni pristojno. Prav tako ne more postopati v skladu s Kolektivno pogodbo za dejavnost zdravstva in socialnega varstva (v nadaljevanju KPZSV). Tožnica je zaposlena na ministrstvu kot javna uslužbenka na strokovno-tehničnem delovnem mestu strokovni sodelavec za področje (eno ali več) in tako v času trajanja tega delovnega razmerja ne more napredovati v naziv na podlagi določb Pravilnika.

2. Tožnica se z odločitvijo ne strinja. Uveljavlja tožbene razloge nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pavšalna in pomanjkljiva, da se odločbe ne da preizkusiti, saj ne vsebuje nobenih razlogov, zakaj je položaj ministrstva tako poseben, da ne more in ne sme uporabljati in izvajati Pravilnika. Pravilnik se uporablja za napredovanje v naziv za vse strokovne delavce in strokovne sodelavce, ki delujejo oziroma so zaposleni na področju socialnega varstva, saj iz nobene njegove določbe ni razvidno, da bi iz napredovanja izključeval določene skupine oseb, kot na primer strokovne delavce in strokovne sodelavce, ki so zaposleni kot javni uslužbenci. Pomembno je le, da gre za imenovanje v naziv na področju socialnega varstva. Delovne naloge tožnice pa so brez dvoma naloge, ki sodijo na področje socialnega varstva. Dolžnost ministrstva glede uporabe Pravilnika pa izhaja tudi iz pogodbe o zaposlitvi, ki jo je tožnica sklenila 1. 6. 2017, in sicer 6. člena. V dokazne namene se sklicuje na sodbi Vrhovnega sodišča VIII Ips 164/2001 z dne 21. 5. 2002 in VIII Ips 256/2016 z dne 20. 12. 2016, predlaga še dokaza z vpogledom v pogodbo o zaposlitvi ter objavo Javnega razpisa za sofinanciranje projektov „Razvoj in izvajanje programov socialne aktivacije“. Sodišču predlaga, naj njeni tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje ministrstvu, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da se je odločila za sistemizacijo delovnega mesta iz plačne skupine F tarifnega dela Kolektivne pogodbe za dejavnost zdravstva in socialnega varstva (v nadaljevanju KPZSV) zaradi netipičnih pogojev za zasedbo tega delovnega mesta (strokovni izpit iz socialnega varstva, visoko strokovno delo, poznavanje obstoječega sistema socialnega varstva, poznavanje trga dela itd.). Povzemanje delovnih mest iz drugih kolektivnih pogodb v akt o sistemizaciji je namreč dopustno na podlagi četrtega odstavka 13. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) ter ob upoštevanju stališča Vlade Republike Slovenije in Pogajalske komisije, iz katerih izhaja, da je to dopuščeno izjemoma, če gre za dejavnost, ki za delovna mesta v državni upravi ni značilna. Navaja, da kljub temu, da je povzela delovno mesto iz plačne skupine F, to še ne pomeni, da lahko povzame tudi vso zakonodajo, ki se dejansko uporablja za urejanje delovnih razmerij za javne uslužbence, ki so zaposleni na delovnih mestih iz plačne skupine F. Sklicuje se na mnenje Ministrstva za javno upravo, ki je pojasnilo, da je v zvezi z vprašanji delovnih razmerij, med drugim tudi napredovanjem v naziv, potrebno vedno upoštevati, kdo je v konkretnem primeru delodajalec in posledično pri reševanju vseh zastavljenih vprašanj ravnati v skladu s tistimi predpisi, ki za tega delodajalca veljajo. Vztraja na stališču iz izpodbijane odločbe, da ne more in ne sme uporabljati Pravilnika, saj bi s tem presegla zakonski okvir. Opozori na 16. člen Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), ki določa, da delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, če bi s tem obremenil javna sredstva, ter da lahko le vlada z uredbo določi enotna pravila oziroma merila za odločanje organov državne uprave o pravicah in obveznostih javnih uslužbencev v skladu z zakonom in kolektivnimi pogodbami. Doda, da je potrebno upoštevati tudi sam namen, vsebino in postopek sprejema Pravilnika, saj iz tega jasno izhaja, da velja samo za javne zavode s področja socialnega varstva kot delodajalce, kar pa ministrstvo ni, pri čemer oporeka tudi navedbi, da je tudi sama izvajalka storitev socialnega varstva. Zato sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

4. Tožnica v pripravljalnih vlogah, vloženih dne 13. 7. 2018 in 21. 9. 2018, ponavlja bistvene razloge za nasprotovanje trditvam toženke.

5. Tožba je utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev predloga tožnice za napredovanje v naziv samostojna svetovalka. Ministrstvo je odločitev oprlo na stališče, da kot državni organ ne more uporabiti Pravilnika, ki določa pogoje in postopek za napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive, in da tudi ne more postopati po KPZSV.

7. Iz četrtega odstavka 13. člena ZSPJS izhaja, da se delovna mesta oziroma nazivi v sistemizacijah uvrščajo v plačne razrede v skladu z uvrstitvijo v kolektivni pogodbi za javni sektor in kolektivno pogodbo, ki velja za uporabnika proračuna; če (pa) je v sistemizaciji predvideno delovno mesto oziroma naziv, ki ga ureja kolektivna pogodba za drugo dejavnost, se v sistemizaciji upošteva uvrstitev v plačni razred iz te kolektivne pogodbe. Na tej podlagi je (lahko) bilo pri ministrstvu kot državnem organu kot neznačilno sistemizirano delovno mesto, ki ni bilo določeno v kolektivni pogodbi, ki velja za ministrstvo, pač pa v KPZSV (to je kolektivni pogodbi, ki velja za dejavnost zdravstva in socialnega varstva), iz plačne skupine F, na katerem opravlja delo tožnica. Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da iz razloga, ker se kot pogoj za zasedbo delovnega mesta določa izpit iz socialnega varstva, visoko strokovno delo, poznavanje obstoječega sistema socialnega varstva itd.. Analogno situacijo ureja Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (v nadaljevanju Uredba) v drugem odstavku 44. člena, po katerem se pri sistemiziranju delovnih mest katalog tipičnih uradniških delovnih mest in katalog strokovno-tehničnih delovnih mest uporabljata tako, da se delovna mesta iz kataloga povzamejo v sistemizacijo, pri čemer se v primeru specifične vsebine nalog in v drugih utemeljenih primerih delovnim mestom v sistemizaciji dodajo dodatna poimenovanja in dodatni pogoji ter prilagodi opis nalog, upoštevaje stopnjo zahtevnosti nalog, ki je za posamezna delovna mesta določena v katalogu. Torej tudi za obravnavani primer mora veljati, da sistemizacija delovnega mesta obsega oziroma bi morala obsegati vsebine, vezane na specifično vsebino nalog delovnega mesta, opredeljene v Aneksu k KPZSV za delovna mesta in nazive plačne skupine F, med drugim plačni razred delovnega mesta in naziv(e) (v skladu z določbami 46. člena Uredbe).

8. Taka fleksibilnost v razlagi in uporabi določb o sistemizaciji delovnih mest v javnem sektorju po drugi strani terja kot korelat fleksibilnost pri razlagi in uporabi pravnih določb, s katerimi se urejajo pravice delavcev, ki opravljajo delo na teh delovnih mestih. Pravno nevzdržno je stališče toženke, da so pravice javnega uslužbenca iz delovnega razmerja vezane izključno na pravno ureditev, katere izrecni naslovljenec je delodajalec. Po mnenju sodišča bi namreč ureditev področja sistemiziranja delovnih mest v državnih organih, ki dopušča in omogoča upoštevanje specifične vsebine nalog in pogojev, temu ustrezno terjala pravno ureditev pravic iz delovnega razmerja, ki navedene specifike upošteva. Zato bi po mnenju sodišča določb o personalni veljavnosti KPZSV ne bilo mogoče razlagati v pomenu, da absolutno in glede celotnega obsega pogodbe izključujejo delodajalce, ki niso zavodi v dejavnostih zdravstva in socialnega varstva, in tako tudi ministrstvo, kakor le-to navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in sicer glede na to, da je v sistemizaciji ministrstva predvideno delovno mesto oziroma naziv, ki ga določa KPZSV.

9. Enako meni sodišče glede personalne veljavnosti Pravilnika. Po 28. členu Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1) Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti opravlja naloge na področjih delovnih razmerij in pravic iz dela, zaposlovanja in poklicnega usposabljanja, enakih možnosti, družine, socialnih zadev, invalidskega varstva, vojnih invalidov, vojnih veteranov in žrtev vojnega nasilja ter vojnih grobišč. Po 1. členu ZSV pa socialno varstvena dejavnost obsega preprečevanje in reševanje socialne problematike posameznikov, družin in skupin prebivalstva. Kar pomeni, da gre pri ministrstvu za državni organ, ki v delu opravlja tudi naloge na področju socialnega varstva. Zato po mnenju sodišča ministrstva ni mogoče absolutno izključevati kot naslovljenca Pravilnika, in sicer v obsegu, kolikor je njegove določbe smiselno treba uporabiti zaradi zagotavljanja pravic iz delovnega razmerja delavcev, ki opravljajo dela, v sistemizacijo povzeta iz KPZSV.

10. Sicer pa bi tudi iz predloženega akta ministrstva o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest za tožničino delovno mesto pod šifro F017015 strokovni delavec za področje (eno ali več) v VII. tarifni skupini izhajalo, da je sistemizirano v treh nazivih: strokovni delavec, samostojni svetovalec in višji svetovalec. To pomeni, da naj bi ministrstvo pri sistemizaciji tožničinega delovnega mesta sledilo razponu v nazivih, kot ga določa Pravilnik. Poleg tega toženka v odgovoru na tožbo tudi ne prereka argumentiranih in izkazanih navedb tožnice, da je ministrstvo Pravilnik (tudi) vključilo v pogodbo o zaposlitvi z dne 1. 6. 2017 kot eno od podlag, po katerih se tožnici določi mesečna plača (6. člen pogodbe).

11. Sodišče še dodaja, da poleg tega Uredba o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (ki velja med drugim za organe državne uprave) določa (1. člen), da napredovanje javnega uslužbenca v plačne razrede po tej uredbi ne izključuje hkratnega napredovanja javnega uslužbenca v višji naziv, če izpolnjuje predpisane pogoje za napredovanje v višji naziv v skladu s področnimi predpisi, ki urejajo pogoje in postopke napredovanja oziroma pridobitve nazivov. Tudi ZSPJS pa v četrtem odstavku 19. člena določa, da pogoje za napredovanje v višji naziv določajo predpisi, ki urejajo napredovanje v višji naziv za posamezne plačne skupine. Vse to pa pomeni, da za tožnico ob upoštevanju zgoraj navedenega glede vprašanja napredovanja v naziv velja in je treba uporabiti področni predpis, ki ureja pogoje in postopke napredovanja oziroma pridobitve nazivov, oziroma predpis, ki ureja napredovanje v naziv zaposlenih v plačni skupini F, kar pa je v obeh primerih Pravilnik.

12. Po presoji sodišča pa se toženka tudi ne more z uspehom sklicevati na mnenje Ministrstva za javno upravo, iz katerega naj bi izhajalo, da je v zvezi z vprašanji delovnih razmerij potrebno vedno upoštevati, kdo je v konkretnem primeru delodajalec in posledično ravnati v skladu s tistimi predpisi, ki zanj veljajo. Tako mnenje je nezavezujoče tako za upravne organe kot za sodišča, ki so v skladu s 120. in 125. členom Ustave pri odločanju vezani na ustavo in zakon.

13. Ker je po navedenem sodišče presodilo, da so utemeljene tožbene navedbe, da materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno, ker ni bil uporabljen pravno relevanten materialni predpis, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.

14. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je med strankama kot odločilno reševalo sporno pravno vprašanje (uporabe materialnega predpisa) ter ker relevantno dejansko stanje ni sporno. Glede na razlog odprave izpodbijanega akta (napačna uporaba materialnega prava) se sodišče ni spuščalo v vsebinsko presojo ostalih tožbenih ugovorov.

15. Stroškovnemu zahtevku tožnice je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter ji odmerilo stroške postopka na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, v znesku 285 EUR, povečanem za 22 % DDV, ker je tožničina pooblaščenka zavezanka za DDV.