Jedro

Sodniki so pri sojenju vezani na ustavo in zakon, podzakonske predpise pa uporabljajo le, če so v skladu z zakonom in ustavo. Upravni akt je lahko izdan le, če je za to dana podlaga v zakonu ali zakonitem predpisu. Ker določbe 2. in 3. odstavka 14. člena Uredbe o načinu opravljanja javnih telekomunikacijskih storitev govorne telefonije in teleksa ter o upravljanju javnega telekomunikacijskega omrežja nimajo podlage v ZTel, tudi niso zakonita podlaga za izdajo upravne odločbe ministra o obvezni sklenitvi pogodbe in določitvi cen medomrežnih povezav.

Izrek

Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se dopolnilna odločba Ministrstva za informacijsko družbo z dne 31.5.2001, odpravi.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper dopolnilno odločbo tožene stranke z dne 31.5.2001. Z navedeno dopolnilno odločbo je tožena stranka odločila, da se dopolni odločba z dne 30.3.2001, tako, da se določi cena medomrežne povezave za klice od centrale družbe A. d.o.o. do lokalne številke uporabnika v RS po javnem telekomunikacijskem omrežju PSTN za minuto opravljenega prometa v znesku 3,20 SIT brez DDV, cena za klice iz javnega telekomunikacijskega omrežja PSTN na vhodno številko družbe A. d.o.o. za minuto opravljenega prometa v znesku 3,20 SIT brez DDV in cena naročnine ter priključnine, ki je 100% cena iz cenika tožeče stranke (1. točka izreka dopolnilne odločbe); tožeči stranki naložila, da je dolžna po cenah, določenih v tej odločbi, v roku 15 dni po prejemu odločbe, z družbo A. d.o.o. skleniti medomrežno povezavo, kot je določena v odločbi z dne 30.3.2001 (2. točka izreka dopolnilne odločbe) in zavrnila predlog družbe A. d.o.o. za določitev cene za klice iz javnega telekomunikacijskega omrežja PTNS na vhodno številko družbe A. d.o.o., 080xx xx (3. točka izreka dopolnilne odločbe).

Tožena stranka ugotavlja, da je v skladu s 14. členom Uredbe o načinu opravljanja javnih telekomunikacijskih storitev govorne telefonije in teleksa ter o upravljanju javnega telekomunikacijskega omrežja (Uradni list RS, št. 11/98, v nadaljevanju Uredba), z odločbo z dne 30.1.2001, tožeči stranki naložila, da v roku 30 dni od prejema odločbe, z družbo A. d.o.o. sklene pogodbo o medomrežnem povezovanju za opravljanje storitev-prenosa telekomunikacijskega prometa preko B. protokola – mednarodni telefonski promet. Ker pogodba ni bila sklenjena, kar izhaja iz dopisa družbe A. d.o.o., je tožena stranka na podlagi 220. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00) izdala dopolnilno odločbo, s katero je določila cene medomrežnih povezav. Glede na to, da Zakon o telekomunikacijah (ZTel, Uradni list RS, št. 35/97, 45/97-odločba US, 13/98-odločba US, 59/99-odločba US in 36/00-odločba US) in Uredba ne določata smernic za določitev cen, je ceno določila ob upoštevanju predpisov in priporočil Evropske unije (Direktiva 97/33/EC in priporočila Komisije Evropske skupnosti) in upoštevala tako imenovano »najboljšo trenutno prakso« ter 16. člen Uredbe. Ker predlog predlagatelja za določitev cene za klice na številko 080 ne sodi v okvir medomrežnih povezav, na katere se nanaša odločba z dne 30.1.2001, je predlog v tem delu zavrnila.

Sodišče prve stopnje je pritrdilo odločitvi in razlogom tožene stranke in se je na podlagi 2. odstavka 67. člena ZUS na te razloge sklicevalo. V nadaljevanju je povzelo vsebino določb 3. alinee 7. člena ZTel in 2. odstavka 14. člena Uredbe in navedlo, da je tožena stranka podrobno pojasnila, kako je določila cene medomrežne povezave, pri čemer je opravila primerjavo med cenami v Evropski uniji, predlogom družbe A. d.o.o. in cenikom tožeče stranke ter nato določila cene v skladu z 16. členom Uredbe. Dodalo je še, da tožeča stranka višine določenih cen ni izpodbijala, le pavšalno je navajala, da ji bo izvršitev odločbe povzročila enormno in nenadomestljivo škodo, kar pa je že bilo presojeno s pravnomočno zavrnitvijo predloga za izdajo začasne odredbe.

Tožeča stranka v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge iz 1. odstavka 72. člena ZUS. Navaja, da je tožena stranka odločala arbitrarno, brez zakonite podlage, prav tako tudi sodišče, saj pritožbenih navedb ni argumentirano zavrnilo, temveč le pavšalno s sklicevanjem na razloge tožene stranke. Ni res, da s tožbo ni izpodbijala višine določenih cen in da so njene navedbe v tej smeri pavšalne. Vztraja pri tem, da ji bo zaradi sporne odločbe nastala ogromna škoda in se sklicuje na odločbo Agencije z dne 27.2.2002, s katero so bile določene precej višje cene kot v sporni odločbi tožene stranke. Izdana dopolnilna odločba tudi nima pravne podlage v nobenem zakonskem predpisu, razen v 14. členu Uredbe. Uredba pa je v tem delu v nasprotju z 1. in 2. odstavkom 120. člena Ustave RS. Pristojnost uprave namreč ureja zakon in ne podzakonski predpis. Zakon, kot vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov, pa mora določati bistvene sestavine za delovanje upravnih organov, kot je to navedlo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-313/98. Zato Vlada RS brez vsebinskih okvirov opredeljenih v zakonu, ne more predpisovati sklepanje pogodb z obveznimi pogoji. Prav to pa omogoča določba 14. člena Uredbe in s tem uvaja diskrecijsko pravico za odločanje, ne da bi bili v naprej določeni kriteriji in merila. S tem sta kršeni načelo pravne države (2. člen Ustave RS) in načelo pravne varnosti, tožeči stranki pa onemogočeno učinkovito uresničevanje ustavne pravice do pravnega sredstva. Če sodišče prve stopnje ne bi prezrlo, da 2. dostavek 14. člena Uredbe nima zakonske podlage in da tožena stranka tudi v nobenem drugem zakonskem predpisu ni imela pravne podlage za izdajo sporne odločbe, bi moralo postopek odločanja prekiniti in sprožiti ustavni spor. Predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe in odpravo upravnega akta.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo v celoti strinja z navedbami sodišča prve stopnje in prereka navedbe tožeče stranke, ter predlaga zavrnitev pritožbe.

Prizadeta stranka, družba A. d.o.o., po pooblaščenki odvetnici v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev pritožbe in navaja, da je pritožba le nov poskus ohranitve monopolnega položaja. Navaja še, da kljub izdanim odločbam s tožečo stranko še vedno ni bila sklenjena pogodba o medomrežni povezavi. Glede na tako situacijo je prav, da je tožena stranka z radikalnim ukrepom določila cene impulza.

Revizija je utemeljena.

S 1.1.2007 je začel veljati ZUS-1, ki je kot izredno pravno sredstvo v upravnem sporu uvedel revizijo. Po določbi 1. odstavka 107. člena ZUS-1 Vrhovno sodišče RS odloča o pravnih sredstvih, vloženih do 1.1.2007, po ZUS-1. Glede na določbo 2. odstavka 107. člena ZUS-1, je vrhovno sodišče ugotovilo, da pritožba tožeče stranke ne izpolnjuje pogojev, da bi bila obravnavana kot pritožba po novem ZUS-1, zato jo v skladu z isto določbo ZUS-1 obravnava kot pravočasno in dovoljeno revizijo. Sodba sodišča prve stopnje pa je v skladu z določbo 2. odstavka 107. člena ZUS-1 postala pravnomočna dne 1.1.2007. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1) in se lahko vloži zaradi bistvenih kršitev določb postopka upravnega spora iz 2. in 3. odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava (1. odstavek 85. člena ZUS-1). Vrhovno kot revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1).

Po presoji revizijskega sodišča je utemeljena revizijska navedba, da je sodišče prve stopnje prezrlo, da tožena stranka ni imela ustrezne zakonske pravne podlage za izdajo sporne dopolnilne odločbe.

Da mora biti za odločanje o upravnih stvareh podana zakonska podlaga, izhaja iz določbe 3. odstavka 153. člena Ustave RS (URS), po kateri morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu, ter iz določb 1. in 2. odstavka 120. člena URS, po katerih med drugimi tudi pristojnost uprave ureja zakon, upravni organi pa opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.

Procesna podlaga za izdajo dopolnilnih odločb je sicer upravnim organom dana v določbi 220. člena ZUP, vendar mora biti za izdajo take odločbe dana tudi vsebinska podlaga v materialnem predpisu.

Tožena stranka je kot podlago za izdajo dopolnilne določbe, poleg določbe 220. člena ZUP, navedla še 64. člen Zakona o upravi (ZUpr, Uradni list RS, št. 67/94, 20/95-odl.US in 80/99-odl.US), 7. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi RS (ZVRS-C, Uradni list RS, št. 119/00), 7.člen ZTel in 14. člen Uredbe v zvezi z 153. in 160. členom ZTel-1. V določbi 64. člena ZUpr je določeno, da pristojno ministrstvo, vsako na svojem področju opravlja nadzor nad zakonitostjo posamičnih aktov organov izvajalca javne službe, s katerimi ti odločajo o pravicah in dolžnostih državljanov in organizacij. Določba 7. člena ZVRS-C pa ureja organizacijo, delovno področje in začetek dela Ministrstva za informacijsko družbo in organov v njeni sestavi.

V 7. členu ZTel je določeno, da morajo izvajalci javnih telekomunikacijskih storitev, kar je v tem primeru tožeča stranka, omogočiti vsem uporabnikom pod enakimi pogoji priključitev na svoje telekomunikacijsko omrežje in njihovo uporabo (3. alinea) in skleniti pisno pogodbo z naročnikom oziroma drugim izvajalcem telekomunikacijskih storitev za priključitev na svoje omrežje (5. alinea). Določbi 153. člena in 160. člena ZTel-1 pa urejata dokončanje že začetih postopkov in veljavnost podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZTel. Določba 2. odstavka 14. člena Uredbe določa, da lahko minister, pristojen za zveze, z odločbo naloži operaterju storitve govorne telefonije (kar je ena izmed javnih telekomunikacijskih storitev, določenih v 4. členu ZTel) medomrežno povezavo z drugim operaterjem, če ne skleneta pogodbe po 1. odstavku istega člena. V 3. odstavku istega člena pa je določeno, da je v takem primeru treba skleniti pogodbo pod pogoji, določenimi v odločbi ministra. Določba 16. člena Uredbe, na katero se v obrazložitvi sklicujeta tako sodišče prve stopnje kot tožena stranka, pa določa, da morajo biti pogoji medomrežne povezave enaki za vse operaterje telekomunikacijskih storitev, ki izvajajo podobno dejavnost v podobnih okoliščinah, kar upošteva tudi minister, pristojen za zveze, ko z odločbo naloži medomrežno povezavo (1. in 3. odstavek) in prepoveduje zlorabo prevladujočega položaja na trgu (2. odstavek).

Na podlagi vsebine navedenih zakonskih določb revizijsko sodišče ugotavlja, da nobeden izmed navedenih zakonov ne daje pravne podlage za izdajo odločbe o določitvi cene medomrežne povezave kot ene izmed sestavin pogodbe o medomrežnem povezovanju. Določbe 14. in 16. člena Uredbe pa bi lahko bile pravna podlaga za izdajo sporne dopolnilne odločbe, če bi bila pravna podlaga za ureditev teh vprašanj z Uredbo dana v zakonu, ki je podlaga za izdajo Uredbe. Le v takem primeru bi se namreč lahko štelo, da gre za zakonit predpis v smislu 3. odstavka 153. člena URS. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je že v svoji sodbi, št. I Up 533/2003 z dne 21.4.2004, ob reševanju pritožbe tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke, s katero je bilo toženi stranki naložena sklenitev pogodbe o medomrežnem povezovanju, presodilo, da določbi 2. in 3. odstavka 14. člena Uredbe nimata zakonske podlage. V navedeni sodbi je vrhovno sodišče presodilo, da navedeni določbi Uredbe, ki je bila izdana na podlagi 3., 7. in 32. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS, Uradni list RS, št. 32/93), 3. odstavka 4. člena in 24. člena ZTel in 26. člena Zakona o Vladi RS (ZVRS, Uradni list RS, št. 4/93) nimata podlage niti v določbah ZGJS, niti v določbah ZTel, kot tudi ne v določbah ZVRS. Po presoji revizijskega sodišča pa določba 16. člena Uredbe ni samostojna pravna podlaga za določanje pogojev medomrežne povezave – tako tudi cene te povezave z odločbo, temveč je le konkretizacija 2. in 3. odstavka 14. člena Uredbe in kot taka prav tako nima podlage v navedenih zakonih.

Navedene določbe Uredbe pa nimajo podlage niti v določbi 3. in 5. alinee 7. člena ZTel, ki izvajalcu javnih telekomunikacijskih storitev nalagata dolžnost priključitve vseh uporabnikov pod enakimi pogoji in dolžnost sklenitve pisne pogodbe, saj ZTel v svojih določbah ne določa posledic in postopka, če izvajalec javnih telekomunikacijskih storitev take pogodbe ne sklene oziroma ne omogoči priključitve pod enakimi pogoji.

Glede na določbe 125. člena URS, po katerih so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni; vezani pa so na ustavo in zakon, ter določbe 156. člena URS, po katerih mora sodišče postopek prekiniti in začeti postopek pred ustavnim sodiščem le, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo pri sojenju uporabiti, protiustaven (ne pa tudi, če meni da je protiustaven oziroma protizakonit podzakonski akt), sodišče pri sojenju ne more uporabiti podzakonskega akta, za katerega meni, da ni zakonit, temveč odloča neposredno na podlagi ustave in zakona.

To pa v obravnavnem primeru pomeni, da se odločanje sodišča v tej stvari ne more opreti na 14. in 16. člen Uredbe, temveč je treba upoštevati 7. člen ZTel, ki, kot že navedeno, nalaga le dolžnost skleniti pogodbo. To pa lahko zainteresirane osebe dosežejo le z vložitvijo tožbe na sklenitev pogodbe (1. odstavek 17. člena Obligacijskega zakonika, Uradni list RS, št. 83/01, veljavnega v času izdaje sporne odločbe) pri pristojnem sodišču splošne pristojnosti.

Ker za izdajo dopolnilne odločbe ni bilo podlage v ZTel, niti v kakem drugem zakonu, določbi 2. in 3. odstavka 14. člena in določba 16. člena Uredbe pa nista zakonita podlaga za izdajo take odločbe, ker za takšno ureditev v Uredbi ni podana zakonska podlaga, sta tožena stranka in sodišče prve stopnje, ki je odločitvi tožene stranke pritrdilo, zmotno uporabila materialno pravo. Zato je revizijsko sodišče reviziji ugodilo in na podlagi 1. odstavka 94. člena ZUS-1 spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je tožbi ugodilo in na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 odločbo tožene stranke odpravilo.