Jedro

Zahtevo za usmeritev otroka s posebnimi potrebami v program je treba razlagati v skladu z načelom največje otrokove koristi.

Glede na vsebino 32. člena ZUOPP-1 bi drugostopenjski organ pred svojo odločitvijo moral pridobiti tudi strokovno mnenje komisije druge stopnje, saj sta tožnika v pritožbi uveljavljala vse pritožbene razloge, vključno z razlogom zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, saj sta zatrjevala, da njuna hčerka v šoli ves čas potrebuje spremljevalca in da ji le-ta tudi pripada. Ker strokovno mnenje komisije druge stopnje v pritožbenem postopku ni bilo pridobljeno, gre za bistveno kršitev določb postopka.

Pri odločitvi o dodelitvi spremljevalca mora biti glavni kriterij fizično in psihično stanje otroka oziroma otrokove individualne potrebe in ne program, v katerega je otrok usmerjen.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, OE Novo mesto št. 6901-1790/2016-26 z dne 22. 8. 2016 se v izpodbijanem delu (5., 6. in 7. točka izreka) odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285 EUR, povečano za 22% DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ pod 1. točko izreka odločil, da se A.A., roj. ... 2009, stanujoča v B., usmeri v posebni program vzgoje in izobraževanja; pod 2. točko izreka je odločil, da se imenovana z dokončnostjo te odločbe vključi v osnovno šolo C.; pod 3. točko izreka je odločil, da sta otrokova starša kot dekličina zakonita zastopnika dolžna poskrbeti, da se A.A. vključi v osnovno šolo C. z dokončnostjo te odločbe; pod 4. točko izreka je odločil, da se A.A. z dokončnostjo te odločbe zagotovijo Zupanov stol, blazine in nedrseče podlage; pod 5. točko izreka je odločil, da se zahteva za uveljavitev pravice do spremljevalca za A.A. zavrne; pod 6. točko je odločil, da ta odločba velja do zaključka posebnega programa vzgoje in izobraževanja A.A. in pod 7. točko izreka je odločil, da posebni stroški niso nastali.

2. V svoji obrazložitvi navaja, da je bil dne 9. 3. 2016 na podlagi zahteve dekličine mame, Č.Č., uveden postopek usmerjanja za A.A. V zahtevi je vlagateljica navedla, da A.A. zaradi svojih težav obiskuje prilagojen program za predšolske otroke, v šolskem letu 2016/17 pa je šoloobvezna. Organ je na podlagi 23. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1) pri Zavodu RS za šolstvo pridobil strokovno mnenje komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju: komisija), ki je deklico glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, skladno s Pravilnikom o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, opredelila kot otroka s težko motnjo v duševnem razvoju, kot otroka s težko gibalno oviranostjo in kot otroka z avtističnimi motnjami in sicer kot otroka s težjimi primanjkljaji v socialni komunikaciji in socialni interakciji ter kot otroka s težjimi primanjkljaji na področju vedenja, interesov in aktivnosti. Strokovno mnenje komisije je bilo posredovano tudi dekličinima staršema, ki sta v odgovoru navedla, da želita, da ima deklica v šoli spremljevalca in da potrebuje tudi Zupanov stol. Na podlagi 29. člena ZUOPP-1 je organ preveril, ali osnovna šola C. izpolnjuje pogoje, ki jih deklica glede na njene potrebe potrebuje in ugotovljeno je bilo, da navedena šola te pogoje izpolnjuje. Iz določbe tretjega odstavka 10. člena ZUOPP-1 in prvega ter drugega odstavka 9. člena Pravilnika o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke s posebnimi potrebami izhaja, da otrok s težjo motnjo v duševnem razvoju, otrok s težko gibalno oviranostjo in otrok z avtističnimi motnjami, ki je usmerjen v posebni program, ni upravičen do stalnega spremljevalca, ampak so do stalnega spremljevalca upravičeni le težje ali težko gibalno ovirani otroci, ki so usmerjeni v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. Dolgotrajno bolnim otrokom, slabovidnim otrokom, otrokom z okvaro vidne funkcije, otrokom z avtističnimi motnjami in otrokom s čustvenimi in vedenjskimi motnjami se izjemoma lahko dodeli začasni spremljevalec, vendar samo, če so usmerjeni v prilagojen izobraževalni program z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojen program z nižjim oziroma enakovrednim izobrazbenim standardom, ne pa tudi, če so usmerjeni v posebni program. Tudi v 17. členu Pravilnika o normativih in standardih za izvajanje vzgojno izobraževalnih programov za otroke s posebnimi potrebami je določeno, da se v šoli oziroma zavodu, v katerem se izvaja posebni program vzgoje in izobraževanja, sistemizira ustrezno število delovnih mest varuha-negovalca, ne pa delovnih mest spremljevalca. Deklica zato do spremljevalca ni upravičena. Osnovna šola C. pa mora najkasneje v roku 30 dni po dokončnosti odločbe, skladno s 36. in 37. členom ZUOPP-1, tudi izdelati individualizirani program za A.A. 3. Drugostopenjski organ je pritožbo dekličinih staršev matere in očeta zoper uvodoma izpodbijano odločbo zavrnil. Meni, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da A.A. ni upravičena do spremljevalca, upravičena pa je do varuha-negovalca v deležu, kot je določen s Pravilnikom o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke s posebnimi potrebami in ki ga omogoča zavod, v katerega bo vključena. Do dodelitve stalnega ali začasnega spremljevalca so upravičeni le tisti otroci, ki so usmerjeni v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo ali v izobraževalne programe s prilagojenim izvajanjem z dodatno strokovno pomočjo. Deklica ni usmerjena v nobenega od od navedenih programov, ampak je usmerjena v posebni program, ki je zasnovan razvojno širše kot ostali programi vzgoje in izobraževanja. V posebni program vzgoje in izobraževanja (sprejet 13. 2. 2014 na 162. seji Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje) so vključeni tisti otroci, ki potrebujejo še dodatno prilagojene vsebine, oblike in metode dela in pri katerih šolanje zaradi upočasnjenega razvoja poteka drugače. Zato je za deklico tudi treba izdelati individualizirani program. Zato tudi ni bilo potrebe po pridobitvi strokovnega mnenja komisije za usmerjanje druge stopnje kot izvedeniškega organa.

4. Tožnika v tožbi navajata, da njuna hčerka zaradi hudih zdravstvenih težav potrebuje spremljevalca za obiskovanje osnovne šole, ne glede na program, v katerega je usmerjena. Ne strinjata se z odločitvijo, da ni upravičena do spremljevalca zgolj zato, ker so do spremljevalca upravičeni le tisti otroci s posebnimi potrebami, ki so vključeni v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem, ne pa tudi tisti, ki so usmerjeni v posebni program vzgoje in izobraževanja in za kar naj bi deklici pripadal varuh-negovalec. Poudarjata, da je potrebno vsakega otroka obravnavati posebej glede na zdravstvene težave otroka in ne glede na program. Njuna mladoletna hčerka potrebuje spremljevalca, ki se bo lahko posvečal le njej, saj je popolnoma odvisna od drugih. Potrebuje torej stalno individualno pomoč. Tudi po Ustavi so pred zakonom vsi enaki in enakopravni in zato ni sprejemljivo razlikovanje med otroki s posebnim potrebami glede na program, v katerega so vključeni v izobraževanje. Sodišču predlagata, da se izpodbijana odločba Zavoda RS za šolstvo, OE Novo mesto z dne 22. 8. 2016 v 5., 6. in 7. točki izreka in odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport z dne 26. 10. 2016 spremenita tako, da se zahtevi za uveljavitev spremljevalca v celoti ugodi oziroma podrejeno, da se odločbi v izpodbijanem delu odpravita in se zadeva vrne toženi stranki v nov postopek. Hkrati zahtevata tudi povračilo stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe v kolikor se z njimi ne strinja in poudarja, da je tožena stranka v postopku usmerjanja otrok s posebnimi potrebami dolžna upoštevati veljavno zakonodajo, ob upoštevanju največjih koristi otroka. Zakonodaja pa določa spremljevalca za težje in težko gibalno ovirane in slepe otroke, ki so usmerjeni v programe s prilagojenim izvajanjem; za otroke v posebnem programu pa določa varuha -negovalca. Sodišču predlaga, da tožbo tožnikov zavrne.

6. Med strankama je bilo izmenjanih še nekaj pripravljalnih vlog, v katerih vsaka stranka vztraja pri svojih stališčih in argumentih.

7. Tožba je utemeljena.

8. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločba prvostopenjskega organa, s katero je le-ta med drugim odločil, da se zahteva za uveljavitev pravice do spremljevalca za mladoletno A.A. zavrne. Zahtevo za spremljevalca je organ zavrnil z utemeljitvijo, da deklici spremljevalec ne pripada, ker je usmerjena v posebni program vzgoje in izobraževanja in ne v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem z dodatno strokovno pomočjo.

9. Zahtevo za usmeritev otroka s posebnimi potrebami v program je treba razlagati v skladu z načelom največje otrokove koristi, k čemur zavezuje že Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah (prvi odstavek 3. člena v zvezi z drugim in tretjim odstavkom 23. člena).

10. Tudi Ustava RS v 52. členu določa, da imajo otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi (drugi odstavek 52. člena) in da se to izobraževanje in usposabljanje financira iz javnih sredstev (tretji odstavek 52. člena). V tretjem odstavku 53. člena Ustave RS je določeno, da država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo potrebne razmere. V prvem odstavku 54. člena Ustave RS je določeno, da imajo starši pravico in dolžnost vzdrževati, izobraževati in vzgajati svoje otroke. V prvem odstavku 56. člena Ustave je določeno, da otroci uživajo posebno varstvo in skrb. V 57. členu pa Ustave pa je določeno, da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo.

11. Usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ureja Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1) in drugi predpisi in sicer pravilniki, med drugim Pravilnik o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke s posebnimi potrebami, Pravilnik o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami in Pravilnik o normativih in standardih za izvajanje vzgojno izobraževalnih programov za otroke s posebnimi potrebami.

12. Tudi iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ RS z dne 19. 5. 2011) izhaja, da je med cilji in načeli predloga ZUOPP-1 načelo največje otrokove koristi. Navedeno je, da to na področju usmerjanja otrok pomeni, da se zagotavlja zgodnja in takojšnja pomoč ter kontinuum pomoči v programih vzgoje in izobraževanja, pri čemer je treba upoštevati različne potrebe otroka. Zaradi različnih vzgojno-izobraževalnih potreb otroka je v postopku usmerjanja treba slediti načelu individualiziranega pristopa, ker se le s takšnim pristopom otroku s posebnimi potrebami zagotavlja najboljša pomoč. Otroci v predšolski dobi in tudi kasneje (v prvi in drugi triadi) in sicer slepi otroci, bolni otroci, otroci s težavami v socialni integraciji, gibalno ovirani otroci ali tisti otroci, za katere bi komisija ugotovila, da ta vrsta pomoči najbolj ustreza potrebam otroka v vzgoji in izobraževanju, naj bi bili deležni fizične pomoči in pravice do spremstva, tudi začasno.

13. Niti ZUOPP-1, niti navedeni pravilniki torej ne opredeljujejo termina prilagojeni program in posebni program vzgoje in izobraževanja. Gre torej za neopredeljen oziroma generičen pojem usmerjanja otrok s posebnimi potrebami v program vzgoje in izobraževanja.

14. Izpodbijana odločba temelji na strokovnem mnenju komisije prve stopnje. Slednja je na podlagi poročila defektologa, poročila vrtca in poročila psihologa A.A. opredelila kot otroka s težko motnjo v duševnem razvoju, kot otroka s težko gibalno oviranostjo in kot otroka z avtističnimi motnjami in sicer kot otroka s težjimi primanjkljaji v socialni komunikaciji in socialni interakciji in kot otroka s težjimi primanjkljaji na področju vedenja, interesov in aktivnosti, zaradi česar je predlagala, da se deklico usmeri v posebni program vzgoje in izobraževanja, kjer bo deklica vsakodnevno deležna intenzivne strokovne obravnave. Kljub navedenim motnjam komisija v strokovnem mnenju za deklico ni (izrecno) predlagala spremljevalca, ampak je navedla samo, da zaradi veljavne zakonodaje otroci s težko gibalno oviranostjo niso upravičeni do spremljevalca, temveč samo do varuha-negovalca v določenem deležu, ki ga določi zavod, v katerega bo A.A. vključena.

15. Prvostopenjski organ je strokovnemu mnenju komisije v svoji odločbi tudi sledil. Odločitev prvostopenjskega organa tako temelji na stališču, da na podlagi 10. člena ZUOPP-1, 9. člena Pravilnika o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke s posebnimi potrebami in 17. člena Pravilnika o normativih in standardih za izvajanje vzgojno-izobraževalnih programov za otroke s posebnimi potrebami A.A., ki je vključena v poseben program vzgoje in izobraževanja (in ne v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem z dodatno strokovno pomočjo), spremljevalec ne pripada, ampak ji pripada samo varuh-negovalec v določenem deležu. 16. Takšno odločitev je potrdil tudi drugostopenjski upravni organ. Le-ta v pritožbenem postopku ni pridobil strokovnega mnenja drugostopenjske komisije, z obrazložitvijo, da ni bilo potrebe po pridobitvi strokovnega mnenja komisije druge stopnje kot izvedenskega organa, ker tudi ta za otroka s posebnimi potrebami, usmerjenega v posebni program, ne bi mogla predlagati spremljevalca.

17. V 32. členu ZUOPP-1 je določeno, da zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ali bistvene kršitve določb postopka organ druge stopnje izpodbijane odločbe o usmeritvi ne sme odpraviti in zadeve vrniti v nov postopek, če je nepravilnost mogoče odpraviti v postopku na drugi stopnji. Če je pritožba podana zaradi nepopolno ali zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, mora organ druge stopnje pred odločitvijo pridobiti strokovno mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje. Glede na vsebino citirane zakonske določbe bi torej drugostopenjski organ pred svojo odločitvijo moral pridobiti tudi strokovno mnenje komisije druge stopnje, saj sta tožnika v pritožbi uveljavljala vse pritožbene razloge, vključno z razlogom zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, saj sta zatrjevala, da njuna hčerka v šoli ves čas potrebuje spremljevalca in da ji le-ta tudi pripada. Ker strokovno mnenje komisije druge stopnje v pritožbenem postopku ni bilo pridobljeno, gre za bistveno kršitev določb postopka.

18. Sodišče je iz navedenih razlogov moralo tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpraviti na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ pri svoji odločitvi upoštevati zgoraj navedeni namen in cilje ZUOPP-1, to je načelo največje otrokove koristi. Upoštevati bo torej moral, da se vsakemu otroku s posebnimi potrebami pri usmerjanju v program zagotavlja individualiziran pristop glede na otrokove potrebe. Razlikovanje otrok glede na program, v katerega so otroci vključeni, bi lahko vodilo do neenakosti pred zakonom (iz 14. člena Ustave RS), na kar pravilno opozarjata tožnika v tožbi. Načelo enakosti pred zakonom namreč po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS in Ustavnega sodišča zahteva primerljivost bistveno enakih položajev, v konkretnem primeru otrok s posebnimi potrebami. V konkretnem primeru je A.A. kot otrok s težko gibalno oviranostjo, kot otrok z avtističnimi motnjami in sicer kot otrok s težjimi primanjkljaji v socialni komunikaciji in socialni interakciji ter kot otrok s težjimi primanjkljaji na področju vedenja, interesov in aktivnosti, usmerjena v posebni program izobraževanja, v bistveno podobnem položaju kot otrok s težko gibalno oviranostjo, usmerjen v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. Pri odločitvi o dodelitvi spremljevalca mora torej biti glavni kriterij fizično in psihično stanje otroka oziroma otrokove individualne potrebe in ne program, v katerega je otrok usmerjen. Organ bo moral upoštevati tudi strokovno mnenje komisije o tem, za kakšnega otroka s posebnimi potrebami v konkretnem primeru gre in po potrebi zahtevati dodatno mnenje komisije o tem, ali deklica pri izobraževanju potrebuje spremljevalca. Pri tem bo moral upoštevati tudi dejstvo, da sta se tožnika, kot to izhaja iz podatkov v spisu, že sama ponudila za spremljevalca svoje hčerke, A.A. 19. Ker sta tožnika zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je presodilo tudi, da jima mora tožena stranka, v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedeno določbo se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (Pravilnik). Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožnikoma prisodilo ustrezen pavšalni znesek. Zadeva je bila rešena na seji senata in sta tožnika v postopku imela pooblaščenca, ki je zavezanec za DDV.