Jedro

Ker je tožnik je pravočasno vložil vlogo, ki je vsebovala vse obvezne sestavine (obvezna sestavina vloge je le zahtevano dokazilo – pogodba, ne pa tudi njeni elementi oziroma vsebina), je njeno vsebino mogoče obravnavati le v smislu (ne)izpolnjevanja pogojev, ki jih glede njenih sestavin določa razpisna dokumentacija.

Prvostopenjski organ je s tem, ko je zavrgel vlogo kot nepopolno, ker je sam presodil, da je priložena pogodba o medsebojnem sodelovanju nična, storil bistveno kršitev določb postopka. Do zavrženja vloge namreč pride zaradi neizpolnjevanja procesnih pogojev, organ pa bi moral vlogo obravnavati po vsebini in nato izdati odločbo, ki bi bila tudi ustrezno obrazložena, saj je obrazloženost odločbe bistveni del pravice do poštenega postopka, ki jo tožniku zagotavlja 22. člen Ustave.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33110-4133/2016/4 z dne 12. 7. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Toženka je dolžna tožniku v 15. dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške upravnega spora v višini 285,00 EUR z DDV, po poteku paricijskega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, do plačila.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel vlogo tožnika št. 33110-4133/2016 na Javni razpis za podporo za naložbe v kmetijska gospodarstva za leto 2016, za naložbe kmetijskih gospodarstev, namenjene izvajanju tehnoloških izboljšav na področju higiene, varovanja okolja in varnosti pri delu ter znižanja stroškov (v nadaljevanju Javni razpis).

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da se sredstva iz Podukrepa št. M04.1 odobrijo stranki pod pogoji, ki so navedeni v Uredbi o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa Podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju Uredba), Javnem razpisu in Zakonu o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKmet-1). Pri obravnavi vloge je bilo v postopku ugotovljeno, da je vloga stranke nepopolna, saj ji manjkajo obvezna dokazila, in sicer pogodba o sodelovanju pri kolektivni naložbi. Stranka je v vlogi predložila pogodbo, ki ni imela opredeljenega enega izmed predpisanih obveznih elementov, finančnega prispevka, zato je Agencija ugotovila, da predložene pogodbe ne more šteti za pogodbo, ki jo kot prilogo, brez katere se vloga zavrže, zahteva Javni razpis.

3. Zoper navedeni sklep je tožeča stranka vložila pritožbo, ki pa je bila zavrnjena. Pritožbeni organ je v obrazložitvi odločbe med drugim navedel, da bi morala biti z odločitvijo prvostopenjskega organa predmetna vloga zavrnjena in ne zavržena, ker pa za stranko odločitev prvostopenjskega organa ni manj ugodna, drugostopenjski organ v tem ni našel razloga, da izpodbijanemu sklepu ne bi pritrdil. V Javnem razpisu v poglavju 3. Vlagatelj je v 12. točki določeno, da je skupina kmetov iz tretje alineje prejšnje točke, skladno z devetim odstavkom 6. člena Uredbe, partnerstvo dveh ali več nosilcev kmetijskih gospodarstev, vzpostavljeno s pogodbo o sodelovanju pri naložbi, ki vsebuje obvezne elemente iz Priloge št. 13 k razpisni dokumentaciji. V 15. točki je določeno, da vsak član skupine kmetov iz tretje alineje 11. točke tega poglavja skladno z dvanajstim odstavkom 6. člena Uredbe za izvedbo kolektivne naložbe prispeva skupaj dogovorjeni finančno ovrednoteni prispevek, pri čemer prispevek nobenega od članov ne sme presegati 70 odstotkov skupnega prispevka te skupine k naložbi, kar je razvidno iz pogodbe o sodelovanju pri naložbi iz 12. točke tega poglavja. Javni razpis določa, da mora vlagatelj predložiti popolno vlogo, skladno z zahtevami iz tega javnega razpisa in na prijavnih obrazcih, ki so sestavni del razpisne dokumentacije, vključno z vsemi zahtevanimi prilogami in dokazili, ki so v njej navedeni. Navedeno pomeni, da se formalna popolnost vloge ugotavlja glede na to ali so bili predloženi vsi zahtevani dokumenti. V prijavnem obrazcu, ki je del javnega razpisa, je določeno, da mora vlagatelj, poleg ostalih zahtev za popolnost vloge, k vlogi na ta Javni razpis obvezno priložiti vso zahtevano dokumentacijo, ki je navedena v poglavju 8. Seznam dokazil, in sicer mora k prilogi D 10. 3 priložiti overjeno kopijo pogodbe o sodelovanju pri izvedbi kolektivne naložbe.

4. Drugostopenjski organ je ugotovil, da je vloga stranke popolna, saj ji je bila med drugim priložena tudi podpisana pogodba o sodelovanju pri naložbi z dne 28. 9. 2016. Po tej določbi bi bila vloga formalno nepopolna le, če zahtevana pogodba k vlogi sploh ne bi bila priložena. Glede očitkov, da prvostopenjski organ stranke ni pozval na dopolnitev vloge, pa drugostopenjski organ pojasnjuje, da je bila strankina vloga popolna in razumljiva, zato poziv na dopolnitev vloge ni bil potreben. Obvezna sestavina vloge je v obravnavanem primeru le zahtevano dokazilo – pogodba o sodelovanju pri naložbi – ne pa tudi njeni elementi (vsebina). Glede na navedeno je njeno vsebino mogoče obravnavati le v smislu (ne)izpolnjevanja pogojev, ki jih glede njenih sestavin določa razpisna dokumentacija. Nepopolna vsebina dokazila (pogodbe) ne more biti podlaga za sklep o formalno nepopolni vlogi, zato je drugostopenjski organ njeno vsebinsko pomanjkljivost presojal v smislu izpolnjevanja pogojev javnega razpisa. Dejstvo, da pogodba o sodelovanju pri naložbi nima sestavine, ki je bila določena v razpisni dokumentaciji – določbe o finančnem prispevku pogodbenih strank, je vsebinska pomanjkljivost vloge, zaradi česar ta ne izpolnjuje pogojev iz javnega razpisa in razpisne dokumentacije.

5. Po navedbah tožene stranke je bilo ob vsebinskem obravnavanju ugotovljeno, da priložena pogodba o sodelovanju pri naložbi nima obvezne sestavine, ki je bila določena v razpisni dokumentaciji, in sicer v 4. členu ne določa finančnega prispevka pogodbenih strank, saj niso navedeni konkretni odstotki oziroma višina v EUR. Prvostopenjski organ pa nima pravne podlage, da bi po prejemu vloge stranko opozarjal na neizpolnjevanje pogojev, zato ni mogoče od prvostopenjskega organa pričakovati, da bo stranki dajal konkretna navodila za nadaljnje dokazovanje posameznega dejstva oziroma izpolnjevanja pogoja in jo tako pozival in usmerjal pri predlaganju dokazov.

6. Drugostopenjski organ zavrača tudi pritožbene navedbe, da je bil dogovor o finančnem prispevku vsakega izmed njih sklenjen, razvidno tako v sami vlogi, kot priloženem poslovnem načrtu. Te pritožbene navedbe niso v nobeni povezavi s pogodbo o sodelovanju pri naložbi in ne more biti dokazilo o finančnem prispevku pogodbenih strank. Ker v predloženi pogodbi ni določenega pogoja, v skladu z zahtevami v razpisni dokumentaciji, vloga ne izpolnjuje pogojev, določenih v javnem razpisu in razpisni dokumentaciji.

7. Po mnenju tožene stranke na drugačno odločitev ne more vplivati niti strankino sklicevanje na Pogodbo o sodelovanju pri kolektivni naložbi, ki jo je stranka naknadno priložila k vlogi dne 28. 6. 2017, saj se je predmetni razpis zaključil 10. 10. 2016. 8. Tožnik se ne strinja z odločitvijo in v tožbi graja odločitev drugostopenjskega organa, ki po njegovi oceni v 248. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni imel podlage, da kljub ugotovljeni nepravilnosti napadenega sklepa, le s podajo drugih razlogov zavrne pritožbo in potrdi napadeni sklep ampak bi moral sklep kvečjemu odpraviti in ga nadomestiti s svojo odločbo, s katero bi se vloga tožnika zavrnila in ne zavrgla. Ker navedenega ni storil ampak je potrdil sklep o zavrženju, češ da je ta enako negativen kot odločitev o zavrnitvi, sam ni ravnal po pravilih postopka, kar pa je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve.

9. V nadaljevanju tožbe tožnik navaja, da tretji odstavek (člena ni navedenega) ZKme-1 po zadnji spremembi, ki je stopila v veljavo 16. 6. 2017 določa, da se pri zaprtem javnem razpisu upoštevajo vsebinske spremembe vlog, ki so, ne da bi bila stranka na dopolnitev pozvana, poslane do zaprtja javnega razpisa, kar pomeni, da navedena določba ni mogla biti podlaga za odločitev upravnega organa v predmetni zadevi. Kolikor je upravni organ želel utemeljiti svojo odločbo na podlagi te določbe, je kršil materialni predpis, saj se ta določba ne nanaša na predmetno situacijo in ne ureja vprašanja zavrženja vlog, kolikor pa se je zmotil, je odločba obremenjena s kršitvijo pravil postopka, saj se je ne da preizkusiti.

10. Po mnenju tožeče stranke je odločitev prvostopenjskega organa tudi vsebinsko napačna, saj je upravičenec v svoji vlogi priložil zahtevano dokazilo, pogodbo o sodelovanju pri kolektivni naložbi. Prav tako pa pogodba vsebuje 4. člen, naslov „finančni prispevki“. Res pa je, da v samem členu niso navedeni konkretni odstotki oziroma višina v EUR.

11. Kljub navedenemu po mnenju tožeče stranke zato ne gre za nepopolno vlogo, saj dejstvo, da v pogodbi konkretni odstotki niso vpisani, ne pomeni, da gre za nesklenjeno oziroma neveljavno pogodbo ampak le, da gre v tem delu za nejasno pogodbo, pisno napako in ne vsebinsko pomanjkljivost. Pojasnjuje, da je pomotoma natisnil napačen osnutek pogodbe, na katerem odstotki niso bili vpisani.

12. Glede na dejstvo, da se upravni organ pri svojem zaključku sklicuje na splošna pravila civilnega prava, pri tem pa teh ne konkretizira, s tem po mnenju tožnika, ponovno zagreši kršitev določb pravil postopka, saj se odločbe ne da preizkusiti. Upravni organ je po mnenju tožnika namreč v celoti spregledal 3. odsek Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ), ki ureja vprašanje razlage pogodb. Bistvo teh določil je, da morebitna nejasnost določb za posledico nima neveljavnosti pogodbe ampak je treba iskati skupni namen pogodbenikov. Tako meni, da bi ga moral upravni organ pozvati k odpravi predmetne nejasnosti tako, da ta predloži pogodbo, v kateri bo 4. člen izpolnjen s konkretnimi odstotki in šele v primeru, da ne bi ravnal v skladu s pozivom upravnega organa, bi ta lahko to vlogo zavrgel. 13. Tožnik opozarja tudi na splošna načela upravnega postopka, in sicer varstvo pravic strank in javnih koristi, načelo materialne resnice ter zaslišanja stranke. Prav tako je v tožbi navedel tudi, da mu je znano, da je konkretni upravni organ prav glede tega istega vprašanja vlagatelje že pozval na odpravo neskladja pri finančnih prispevkih, in sicer tako, da jih je pozval na predložitev aneksov k pogodbi, s katerimi bi bila ta nesoglasja odpravljena. Tožnik je uspel pridobiti posredovano elektronsko sporočilo takšnega poziva z dne 11. 5. 2017. 14. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe tožnika kot neutemeljene iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvi odločbe toženke in obrazložitvi prvostopenjske odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Uvodoma izpostavlja, da se tožnik nikjer v tožbi ni opredelil do dodatno izvedenih dokazov in ugotovitev drugostopenjske odločbe. Pojasnjuje, da je bilo pri vsebinskem obravnavanju ugotovljeno, da priložena pogodba o sodelovanju pri naložbi nima obvezne sestavine, ki je zahtevana v razpisni dokumentaciji, saj ni navedenih konkretnih odstotkov oziroma višina finančnega prispevka pogodbenih strank. Organ druge stopnje zavrne pritožbo tudi tedaj, kadar spozna, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, da pa niso bistvene (drugi odstavek 248. člena ZUP). To pomeni, da ni potrebe, da bi se zaradi nebistvene kršitve pravil postopka odpravila sicer pravilna in zakonita odločba, če je očitno, da kršitev ni mogla vplivati na odločitev v zadevi. Ker je odločitev o javnopravnem razmerju med organom in stranko v upravnem postopku izražena v izreku odločbe, ki tudi kot edini del upravne odločbe postane dokončen in pravnomočen, pritožbi ni mogoče ugoditi, če se ugotovi, da je bilo v izreku pravilno odločeno, čeprav je bila ta odločba napačno utemeljena. Meni, da so navedbe tožnika v tožbi neutemeljene in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

15. Tožba je utemeljena.

16. Med strankama ni sporno, da je tožnik dne 7. 10. 2016 vložil vlogo na Javni razpis za podporo za naložbe v kmetijska gospodarstva za leto 2016, za naložbe kmetijskih gospodarstev, namenjene izvajanju tehnoloških izboljšav na področju higiene, varovanja okolja in varnosti pri delu ter znižanja stroškov. Prav tako med strankama ni sporno, da je bila vlogi priložena pogodba o medsebojnem sodelovanju z dne 28. 9. 2016, sklenjena med tožnikom, A.A. ter B.B., kateri pa v točki 4, manjka podatek o deležu finančnega prispevka vsake pogodbene stranke.

17. Med strankama pa je sporno, ali ta manjkajoči podatek pomeni neizpolnjevanje pogojev iz razpisa, zaradi česar je potrebno vlogo zavreči ali po mnenju drugostopenjskega organa zavrniti ali pa le očitno pomoto in nejasnost, zaradi katere je potrebno stranko pozvati na dopolnitev.

18. V skladu s prvim odstavkom 66. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora vloga obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava, predvsem sestavine, ki so naštete v nadaljevanju te določbe. Po drugem odstavku istega člena mora vloga vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis. Glede na določbo tretjega odstavka istega člena pa se kot del popolne vloge lahko štejejo tudi dokazila, vendar le v primeru, če jih kot del popolne vloge zahteva predpis.

19. Katere so sestavine popolne vloge mora torej določiti predpis. Predmetni Razpis med obveznimi prilogami vloge, skladno s 24. členom Uredbe, brez katerih se v skladu s tretjim odstavkom 52. člena ZKme-1, vloga zavrže brez pozivanja na dopolnitev, med drugim določa pogodbo o sodelovanju pri naložbi iz 12. točke 3. poglavja tega javnega razpisa, če gre za vlagatelja iz tretje alineje 11. točke 3. poglavja tega javnega razpisa, torej če gre za skupino kmetov. Razpis v 12. točki 3. poglavja Vlagatelj določa, da je Skupina kmetov iz tretje alineje prejšnje točke, skladno z devetim odstavkom 6. člena Uredbe, partnerstvo dveh ali več nosilcev kmetijskih gospodarstev, vzpostavljeno s pogodbo o sodelovanju pri naložbi, ki vsebuje obvezne elemente iz Priloge 8 Uredbe, ki je Priloga št. 13 k razpisni dokumentaciji tega javnega razpisa.

20. Iz priloge 8 izhaja, da so obvezni elementi pogodbe o sodelovanju pri naložbi pogodbene stranke, opredelitev vodilnega partnerja in njegove naloge, namen sklenitve pogodbe, ki je izvedba kolektivne naložbe in opredelitev naložbe, pod točko 4. finančni prispevek vsake pogodbene stranke, izražen v deležu, pri čemer se upošteva dvanajsti odstavek 6. člena te uredbe, da ima vsak pogodbeni partner pravico do povračila s strani ARKSTRP priznanih stroškov naložbe glede na njegov finančno ovrednoteni prispevek k naložbi, solastniške deleže pogodbenih strank na premičnem in nepremičnem premoženju, ki je predmet kolektivne naložbe, obveznosti pogodbenih partnerjev (vseh članov) v skladu s prvim odstavkom 27. člena te uredbe, način porazdelitve finančnih obveznosti v primeru ugotovljenih kršitev, ki imajo za posledico vračilo dela ali vseh izplačanih sredstev, glede na njihov finančno ovrednoteni prispevek k naložbi ter čas trajanja pogodbe.

21. Glede na dejstvo, da je tožnik pravočasno vložil vlogo, ki je vsebovala vse obvezne sestavine, saj je obvezna sestavina vloge le zahtevano dokazilo – pogodba, ne pa tudi njeni elementi oziroma vsebina1, je njeno vsebino mogoče obravnavati le v smislu (ne)izpolnjevanja pogojev, ki jih glede njenih sestavin določa razpisna dokumentacija.

22. Glede na navedeno je prvostopenjski organ, s tem ko je zavrgel vlogo kot nepopolno, ker je sam presodil, da je priložena pogodba o medsebojnem sodelovanju nična, storil bistveno kršitev določb postopka. Do zavrženja vloge namreč pride zaradi neizpolnjevanja procesnih pogojev, prvostopenjski organ pa bi moral vlogo obravnavati po vsebini in nato izdati odločbo, ki bi bila tudi ustrezno obrazložena, saj je obrazloženost odločbe bistveni del pravice do poštenega postopka, ki jo tožniku zagotavlja 22. člen Ustave. Z njo je upravni organ dolžan na konkreten način in z zadostnimi argumenti opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejel svojo odločitev. Pri tem ni nujno, da je odgovor na vsak argument stranke vedno izrecen, saj je v določenih primerih iz drugih navedb v obrazložitvi razvidno, da se je organ seznanil z argumenti stranke, in da jih je obravnaval, kljub temu pa mora odgovoriti na navedbe stranke, ki so dopustne in dovolj argumentirane, kar je bilo v danem primeru izkazano, da se je do njih mogoče opredeliti, ki niso očitno neutemeljene, in ki za odločitev, ob razumni presoji upravnega organa, niso nepomembne. Za zagotovitev pravice do poštenega postopka, kot tudi za zagotovitev zaupanja v delo upravnega organa je namreč velikega pomena, da stranka še posebej, če njenem zahtevku ni bilo ugodeno lahko spozna, da se je organ z njenimi argumenti seznanil in jih obravnaval, in da ne ostane v dvomu ali jih morda ni enostransko prezrl. Ustrezna obrazložitev je hkrati tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve.

23. Glede na vse navedeno je sodišče, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženki, ob upoštevanju tretjega in četrtega odstavka istega člena, v ponoven postopek.

24. Toženka bo morala v ponovljenem postopku o sporni vlogi tožnika, o kateri je bilo odločeno z izpodbijanim sklepom, odločiti po vsebini, glede na merila razpisa. Kolikor bo ugotovila, da je popolna vloga vsebinsko nerazumljiva, pa bo morala tožnika pozvati na pojasnitev, kot je to določeno v 93. členu Uredbe in in 2. točki 13. poglavja Razpisa, iz katere izhaja tudi dolžnost stranke, da opravi pojasnitev na način, določen v zahtevi za pojasnitev. Po prejemu pojasnitve pa bo morala toženka vlogo na javni razpis ponovno pregledati. Z navedenim, bo stranki dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo zakonite odločbe, kot to izhaja iz 9. člena ZUP.

25. Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke temelji tako na 22. členu Ustave RS o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU. Načelo zaslišanja stranke tako daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka.

26. Tako organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ta možnost se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke na ustni obravnavi, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.2 Načelo zaslišanja stranke velja tudi v postopku na drugi stopnji, če se pred organom druge stopnje izvaja ugotovitveni postopek ter navaja za odločitev pomembna dejstva.

27. Sodišče je o zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji senata, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Zadeva se s tem vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil izpodbijani upravni akt izdan (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30. dneh od dneva, ko je prejel sodbo, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

28. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve priglašenih stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženki.

29. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

1 Kot je odločilo sodišče tudi v sodbi opr. št. I U 403/2009. 2 Komentar ZUP-a, 2004, stran 86.