Jedro

Določb spornih odlokov Občine Bohinj, ki jih s tožbo izpodbija tožnik, ni mogoče šteti za posamični akt, ki bi sploh lahko bil dopusten predmet upravnega spora. Ker je za presojo abstraktnih splošnih aktov po določbi 3. alineje 1. odstavka 160. člena URS v zvezi z 21. členom ZUstS pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije, je to sodišče obravnavano tožbo tožnika zavrglo.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je neposredno na Vrhovno sodišče Republike Slovenije dne 18. 6. 2021 vložil zahtevo za izdajo začasne odredbe in tožbo zoper več splošnih aktov Občine Bohinj, in sicer: Odlok o dopolnitvah Odloka o javnem redu in miru v občini Bohinj, Odlok o dopolnitvi Odloka o prometnem režimu občine Bohinj, Odlok o ukrepih za omilitev posledic epidemije COVID-19 na področju gospodarstva in nevladnih organizacij v občini Bohinj, Rebalans Proračuna Občine Bohinj za leto 2021, Sklep o spremembi in dopolnitvi Sklepa o določitvi javnih parkirnih površin, višine parkirnin in parkirnih kartic.

2. Vrhovno sodišče je tožnikovo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe priporočeno po pošti poslalo v reševanje Upravnemu sodišču Republike Slovenije, ki je tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe prejelo 21. 6. 2021. 3. V tožbi tožnik med drugim navaja (...) _„dva izpodbijana člena odloka, ki sta v nasprotju z Ustavo RS: 1-na Bohinjskem jezeru (je prepovedano po odloku) uporabljati kopalne pripomočke večjih površin, ki niso plovila. Za kopalne pripomočke se štejejo vsi predmeti in pripomočki, ki so narejeni iz plastike in drugih umetnih mas. Prepoved ne velja za kopalne pripomočke, ki služijo in so namenjeni zagotavljanju varnosti kopalca v in ob vodi. 2.- zadrževati se v kopalkah ali brez oblačil na mostu in pri cerkvi sv. Janeza“_. 4. Tožnik kot razlog za tožbo navaja (…) „izpodbijanje upravnega odloka Občine Bohinj, kateri neposredno posega v moje osebne pravice in pravice vsakega državljana (m/ž) v Sloveniji“, češ da odlok ni sprejet na temelju demokratičnosti v smislu referenduma ali volitev ter da ne more imeti kot podzakonski akt veljave pravnega akta, razen tega pa odlok krši pravico do samoodločbe slovenskega naroda ter človekove pravice in temeljne svoboščine iz 1., 2., 3., 4., 5., 7., 14., 15., 16., 19., 21., 63. in 70. člena URS vseh državljanov in državljank Republike Slovenije. Tožnik smiselno zahteva ugotovitev kršitve navedenih ustavnih pravic. Zahteva tudi plačilo stroškov postopka v znesku 4500,00 EUR in oprostitev plačila sodnih taks.

5. Tožena stranka je po pozivu sodišča skladno z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) predložila gradivo za 18. in 22. sejo Občinskega sveta ter vložila odgovor na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe. V njem je pojasnila, da trenutno ne vodi nobenih (upravnih ali drugih) postopkov po Odloku o javnem redu in miru v občini Bohinj (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 5/202) in da prav tako niti Medobčinski inšpektorat in redarstvo občin Bled, Bohinj in Železniki ne vodi nobenega postopka, v katerem bi bila udeležena tožeča stranka, niti ni bil zoper tožečo stranko končan noben postopek, zato med predloženimi listinami ni spisov in dokazil, ki bi se nanašali na konkretno upravno zadevo. Zavrača tožbene očitke v zvezi z omejitvami oziroma prepovedmi plastičnih napihljivih pripomočkov in prepovedi zadrževanja v kopalkah na mostu, ki predstavlja eno najlepših in najbolj prepoznavnih vedut Bohinja. Prav tako zavrača zahtevek tožeče stranke za povračilo stroškov oziroma odškodnine, ker meni da je neutemeljen, znesek pa določen brez kakršnekoli podlage.

K točki 1:

6. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. Ustava Republike Slovenije v prvem odstavku 157. člena (v nadaljevanju URS) določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (2. odstavek 157. člena URS).

8. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

9. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 5. člena ZUS-1), kar povedano z drugimi besedami pomeni, da je tudi tam navedena normativna vsebina določbe 4. odstavka 5. člena ZUS-1 dopustna podlaga za presojo zakonitosti akta, kolikor ustreza predpisanim zakonskim pogojem za opredelitev upravnega akta v smislu 1. člena v zvezi z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1 kot javnopravne, enostranske, oblastvene, posamične odločitve v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katero je organ odločil o individualnih pravicah obveznostih ali pravnih koristih posameznih fizičnih, pravnih ali drugih oseb, saj izraza „urejajo“ namreč ni mogoče razumeti drugače kot neposrednega posega v pravice, obveznosti ali pravne koristi konkretnih oseb.

10. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožniku na razpolago drugo sodno varstvo. Pri tem se za upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 šteje tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Upoštevaje normativno vsebino določila prvega odstavka 4. člena ZUS-1, s katero je povzeto določilo drugega odstavka 157. člena URS, pa je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

11. Ustava niti zakon ne opredeljujeta vsebine pojma „posamični akt“, vendar pa se tako v upravno sodni praksi kot v pravni teoriji ta izraz uporablja za pravne akte, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov in nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočanja konkretnih dejstev ter abstraktnih pravnih norm ter se glede na subjekte, ki jih oblikujejo, razvrščajo v (ne)oblastne sodne in upravne posamične akte, ki tvorijo posebno kategorijo, različno od splošnih oziroma abstraktnih pravnih aktov. Tako je za posamični akt značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ne pa za abstraktni splošni akt, pri čemer je upravni spor dopusten zgolj v primeru, če tožnik uveljavlja, da je on sam individualno prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi izpodbijanega (posamičnega) akta ali pa zaradi tega, ker mu upravni akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku. Iz citiranih določb URS in ZUS-1 izhaja, da se v upravnem sporu ne zagotavlja sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte, saj je slednje v skladu s 3. alinejo 1. odstavka 160. člena URS pridržano Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.

12. Sodišče, ki v skladu s 1. odstavkom 40. člena ZUS-1 presoja izpodbijani akt v mejah tožbenega predloga, v konkretnem primeru ugotavlja, da iz vsebine tožbenega zahtevka kot iz tožbe kot celote nedvoumno izhaja, da tožnik zahteva sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, pri čemer iz tožbenih navedb izhaja, da je zanj spornih več v tožbi navedenih odlokov Občine Bohinj. To pa že glede na poimenovanje izpodbijanih splošnih aktov, kot tudi glede na normativno vsebino le-teh kaže na njihovo pravno naravo splošnih abstraktnih pravnih aktov in torej očitno ne gre za individualno urejanje posamičnega razmerja (napram tožniku).

13. Iz navedenih določb 1., 2., 4. in četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 tako po mnenju sodišča izhaja, da določb spornih odlokov Občine Bohinj, ki jih s tožbo izpodbija tožnik, ni mogoče šteti za posamični akt, ki bi sploh lahko bil dopusten predmet upravnega spora. Ker je za presojo abstraktnih splošnih aktov po določbi 3. alineje 1. odstavka 160. člena URS v zvezi z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije, je to sodišče obravnavano tožbo tožnika zavrglo na podlagi 4. alineje 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1. Sodišče mora namreč v skladu z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na razloge za zavrženje tožbe, ki so taksativno našteti v 1. odstavku 36. člena ZUS-1. 14. Ker je bilo tožbo treba zavreči iz navedenih razlogov že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča o tožbi.

15. V zadevi je bilo odločeno po sodnici posameznici na podlagi 2. alineje 2. odstavka 13. člena ZUS-1. K točki 2:

16. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

17. V upravnem sporu sodišče na podlagi 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika.

18. Po določbi 1. odstavka 32. člena ZUS-1 tožba v upravnem sporu praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta (kolikor zakon ne določa drugače), vendar pa lahko sodišče po določbi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, a le v primeru, če je izpolnjen zakonsko določeni pogoj, in sicer, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda, pri čemer mora sodišče, ki odloča o zahtevi za izdajo začasne odredbe, skladno z načelom sorazmernosti upoštevati hkrati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno iz razlogov, navedenih v citirani določbi 2. odstavka 32. člena ZUS-1. 19. Iz citiranih določb ZUS-1 tako med drugim izhaja, da je namen instituta začasne odredbe v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo sodišča o tožbenem zahtevku v upravnem sporu. Med pogoji za izdajo začasne odredbe je tako na prvem mestu vsaj na stopnji verjetnosti izkazana težko popravljiva škoda, ki bi se z izvršitvijo izpodbijanega akta prizadela tožniku, ob hkratnem upoštevanju prizadetosti javne koristi ter koristi nasprotnih strank, v skladu z načelom sorazmernosti. Ker mora sodišče o zahtevi za izdajo začasne odredbe odločiti s sklepom v sedmih dneh od prejema zahteve upoštevajoč 5. odstavek 32. člena ZUS-1, je po presoji sodišča na strani tožnika dolžnost, da pogoje za izdajo začasne odredbe jasno opredeljeno, določno in konkretno navaja že ob vložitvi zahteve za izdajo začasne odredbe in jih, vsaj kot verjetne, tudi izkaže. Navedeno pomeni, da sodišča izda predlagano začasno odredbo za začasno odložitev izvršitve izpodbijanega akta oziroma za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje le v primeru, če se verjetno izkaže za potrebno, da bi se odvrnila težko popravljiva škoda.

20. Potreba za začasno ureditev stanja, ki je pogoj za izdajo začasne odredbe, je po mnenju sodišča verjetno izkazana le v primeru, če je kot verjetno izkazana tudi tožnikova procesna možnost uspeha s tožbo v upravnem sporu, saj je namen začasne odredbe v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo o tožbenem zahtevku v upravnem sporu.

21. Pogoj za meritorno odločanje sodišča v upravnem sporu pa je v prvi vrsti obstoj vložene tožbe (stranke z izkazanim pravnim interesom za tožbo v upravnem sporu). Samo na podlagi vložene tožbe se namreč lahko spreminja pravno stanje, ki izhaja iz izkazanega spornega pravnega razmerja. To pa terja obstoj tožbe, ki je uspešno prestala predhodni preizkus procesnih predpostavk po določilih prve do osme alineje 1. odstavka 36. člena ZUS-1, zaradi povezanosti začasne odredbe in tožbe, ob upoštevanju akcesorne pravne narave začasne odredbe, ki je vezana na uvedbo in tek upravnega spora tako po 1. odstavku 32. člena ZUS-1 in ki odločanje sodišča veže na vloženo tožbo, kot tudi po trajanju začasne odredbe do izdaje pravnomočne odločbe. Kot je bilo obrazloženo, tak pogoj (obstoj tožbe, ki je uspešno prestala predhodni preizkus vseh predpisanih procesnih predpostavk) v konkretnem primeru ni izpolnjen, saj je bila tožba zavržena kot nedovoljena na podlagi 6. točke 1. odstavka v zvezi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1. Zato tudi ni izpolnjen niti temeljni pogoj za izdajo zahtevane začasne odredbe. Sodišče je zato tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo.

K točki 3:

22. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka v skladu s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1.