Jedro

Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da sta se prvostopenjski kot tudi drugostopenjski organ (zgolj) sklicevala na mnenje komisije, da tožnik ne izpolnjuje pogoja za dodelitev pravice do osebne asistence. Iz odločb pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi o pravici tožnika, in sicer zakaj organ šteje, da tožnik nima pravice niti do 30 ur osebne asistence na teden.

Izrek

I.Tožbi se ugodi. Odločba Centra za socialno delo Maribor številka 1410-40/2023-31992/8 z dne 5. 7. 2023 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od prejema sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Center za socialno delo Maribor (v nadaljevanju: CSD) je z izpodbijano odločbo odločil, da tožeča stranka (v nadaljevanju: tožnik) nima pravice do osebne asistence (1. točka izreka) in da v postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2.Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik dne 20. 3. 2023 pri CSD vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence skupaj s prilogami. CSD je 22. 6. 2023 prejel izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za uporabnika, iz katerega izhaja, da tožnik ni upravičen osebne asistence, pri tem se organ na mnenje sklicuje kot na dokaz pri odločitvi in ga v nadaljevanju obrazložitve tudi povzema. Nadalje iz obrazložitve izhaja, da je bilo tožniku mnenje komisije posredovano v izjavo, vendar tožnik izjave ni podal. Organ je nato zaključil, da iz mnenja komisije izhaja, da le-ta pri tožniku ne ugotavlja potrebe po pomoči v obliki storitve osebne asistence iz 5. alineje drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA), to je potrebe po pomoči najmanj 30 ur tedensko.

3.Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, kateri Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti ni ugodilo, temveč je z odločbo št. 14109-236/2022/3 z dne 6. 11. 2023 potrdilo izpodbijano odločbo ter odločilo, da v tem postopku stroški postopka niso nastali.

4.Drugostopenjski organ v obrazložitvi odločbe povzema mnenje komisije prve stopnje in pojasnjuje, da komisija ni ugotovila potrebe po osebni asistenci v smislu določil pete iz 5. alineje drugega odstavka 6. člena ZOA v obsegu najmanj 30 ur tedensko in zaključuje, da iz priložene dokumentacije in dejanskega stanja pritožnika izhaja, da gre za bolezensko stanje. Pritrjuje, da tožnik sicer potrebuje pomoč pri vsakodnevnih opravilih, vendar iz namena pravice do osebne asistence izhaja, da so pri pritožniku potrebne drugačne storitve, kot so storitve osebne asistence.

Tožbene navedbe

5.Tožnik je vložil tožbo v tem upravnem sporu zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve pravil upravnega postopka in zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V njej navaja, da izpolnjuje pogoje za priznanje pravice do osebne asistence po drugem odstavku 6. člena ZOA in da je toženka to določilo nepravilno uporabila v posledici nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja na katerega je oprla svojo odločitev, čeprav je tožnik na nepravilnosti opozoril v pritožbi, se toženka do njih ni opredelila, kar predstavlja kršitev 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) (načelo materialne resnice). Navaja, da je že v pritožbi izpostavljal, da je dejansko stanje bilo napačno ugotovljeno, kljub tem pritožbenim navedbam pa toženka pred izdajo odločbe ni preverjala dejanskega stanja in s tožnikom ni opravila osebnega pregleda ali razgovora ter mu omogočila sodelovati v postopku, kar po mnenju tožnika predstavlja bistveno kršitev pravil postopka.

6.Nadalje tožnik navaja, da mnenje komisije ne upošteva njegovih navedb, kje vse potrebuje pomoč, ki mu jo trenutno nudi sestra, ki tega ni dolžna in ne zmožna nuditi v ustrezni obliki. Izpostavlja, da toženka v postopku ni upoštevala, da tožnik zaradi zmanjšanja kognitivnih zmožnosti ni sposoben sam zagovarjati svojih pravic v postopku. Tožniku tako ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku na način, da bi lahko svoje pravice uveljavil in jih zavaroval, kar po mnenju tožnika predstavlja kršitev 7. člena ZUP. Pojasnjuje, da tožnik pomena poziva in mnenja komisije, ki mu je bilo poslano ni razumel, zato meni, da je podana kršitev 9. člena ZUP (načelo zaslišanja stranke) in 49. člena ZUP, saj stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Poudarja, da bi tožena stranka morala med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti na to, ali je tisti, ki nastopa kot stranka, lahko stranka v postopku in ali zastopa procesno nesposobno stranko njen zakoniti zastopnik. Glede na dejstvo, da je tožnik v pritožbi opozoril, da svojega socialnega statusa ni zmožen sam urediti, bi tožena stranka morala poskrbeti, da so njegove pravice v postopku ustrezno zastopane ter mu postaviti začasnega zastopnika po 51. členu ZUP. Toženka pa prav tako ni poskrbela, da nevednost in neukost tožnika ne bi bila v škodo njegovih pravic, ki mu gredo po zakonu.

7.Tožeča stranka pa izpostavlja tudi, da obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj povzema le zakonska določila, ki pa jih na konkretnem primeru ne pojasni in jih zato ni možno preveriti in preizkusiti. Toženka le povzame ugotovitve komisije, ki jih ne preizkusi in nato zapiše svojo odločitev ob sklicevanju na zakonska določila.

8.Dalje v tožbenih navedbah opisuje stanje tožnika in njegove zmožnosti in poudarja, da je CSD v izpodbijani odločbi neupravičeno zavrnil vlogo tožnika, ker naj bi tožnik bil vključen v storitve pomoči na domu, pri tem pojasni, da ta pomoč tožniku ne zagotavlja pomoči v obsegu in količini kot jo dejansko potrebuje in je tudi ne bi prejemal v primeru, da mu bo priznana pravica do osebne asistence, ki bi bila za tožnika primernejša oblika pomoči. Pojasnjuje, da ima tožnik pogoste epileptične napade, ki so nepredvidljivi, zato potrebuje osebo, ki bo prisotna ob njem več kot 30 ur na teden, da mu bo lahko nudila prvo pomoč v primeru napada. Navaja, da ima tožnik priznano III. kategorijo invalidnosti (še pred poškodbo iz leta 2022 in zmanjšanjem kognitivnih zmožnosti, za kar prilaga mnenje psihiatra z dne 30. 6. 2023, ki je zapisal, da je pri tožniku podana resna trajna okvara delazmožnosti in da potrebuje osebno asistenco zaradi objektivno podane zmanjšane funkcionalnosti). Tega izvida toženka pri svoji odločitvi ni upoštevala in je posledično napačno ugotovila dejansko stanje.

9.Meni, da je podana tudi kršitev načela enake obravnave pred upravnim organom (drugi odstavek 14. člena v zvezi z 22. členom Ustave RS), saj toženka in CSD v primerih, kot je primer tožnika redno priznava pravico do osebne asistence. Poudarja, da tožnik ni zmožen poskrbeti za svoje preživetje in potrebuje asistenco v obsegu več kot 30 ur na teden.

10.Tožnik predlaga, da se tako prvostopenjska kot tudi drugostopenjska odločba odpravita in se zadeva vrne organu v novo odločanje, toženi stranki pa se naloži povrnitev stroškov postopka.

Navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo

11.Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da tako odločba prve kot tudi druge stopnje temeljita na mnenju strokovne komisije. Skladno z ZOA je strokovna komisija kot izvedenski organ tista, ki poda mnenje o obsegu in vrsti storitev, ki jo uporabnik potrebuje. Izpostavlja, da to ni osebni psihiater tožnika, zato pritožbeni organ tega mnenja ni upošteval. Dalje pojasnjuje, da je toženka pri svoji odločitvi v celoti sledila mnenju strokovne komisije, saj je strokovna komisija izvedenski organ, na podlagi mnenja katerega tako prvostopenjski kot tudi pritožbeni organ izdata odločbo o pravici do osebne asistence. Dalje pojasnjuje, da glede na dejstvo, da iz obeh mnenj izhaja, da tožnik ni upravičen do osebne asistence, ne vidi razloga zakaj mnenjem ne bi v celoti sledila. Zaradi navedenega predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in tožniku naloži plačilo vseh stroškov postopka.

K točki I izreka:

12.Tožba je utemeljena.

13.Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločitev toženke, s katero je odločila, da tožnik nima pravice do osebne asistence.

14.Iz 1. člena ZOA izhaja, da predstavlja pravica do osebne asistence in način njenega uveljavljanja namen omogočiti posamezniku/ci z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval/a v družbi na vseh področjih življenja, in da ima na ta način enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov.

15.Skladno z 2. členom ZOA osebna asistenca predstavlja pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek).

16.Postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence ureja ZOA v VI. poglavju. Vloga za pridobitev pravice do osebne asistence se vloži na krajevno pristojnem centru za socialno delo (prvi odstavek 20. člena ZOA). Odločba o pravici do osebne asistence se izda na podlagi mnenja dvočlanske strokovne komisije Inštituta RS za socialno varstvo (četrti odstavek 20. člena in prvi odstavek 21. člena ZOA). Komisija svoje mnenje izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na posebnem, vnaprej pripravljenem obrazcu, ki ga pripravi na podlagi standardiziranega ocenjevalnega obrazca, predpisanega s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA).

17.Določbe ZOA urejajo tudi sestavo in imenovanje komisije, ki jo sestavljata dva izvedenca, ki ju center za socialno delo imenuje z liste izvedencev, ki jo vodi ministrstvo, pristojno za invalidsko varstvo, in v katero se imenujejo strokovnjaki s področja socialnega varstva, strokovnjaki s področja zdravstvenega varstva in strokovnjaki - predstavniki uporabnikov po vrsti invalidnosti (drugi odstavek 21. člena ZOA). O pritožbi zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, odloča ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje (peti odstavek 20. člena ZOA), v obravnavani zadevi drugostopenjski organ ni pridobil novega izvedenskega mnenja (to izhaja iz upravnega spisa in tudi obrazložitve organa druge stopnje), kot to napačno trdi toženka v odgovoru na tožbo.

18.Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora preveriti vsebino izreka in obrazložitve odločbe ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), neustrezno obrazloženost in napake v postopku pa je izpostavljal v tožbi tudi tožnik.

Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da sta se prvostopenjski kot tudi drugostopenjski organ (zgolj) sklicevala na mnenje komisije, da tožnik ne izpolnjuje pogoja za dodelitev pravice do osebne asistence. Iz odločb pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi o pravici tožnika, in sicer zakaj organ šteje, da tožnik nima pravice niti do 30 ur osebne asistence na teden.

20.Drugostopenjski organ v postopku odločanja o pritožbi ni imenoval nove komisije in je v celoti sledil mnenju prvostopenjske komisije in jo tudi povzel v odločbi. Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, navedena določba nikakor ne pomeni, da je komisija tista, ki na koncu odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ z ustrezno obrazloženo odločbo, skladno s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP)

21.Sodišče pripominja, da v kolikor je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za zakonito in pravilno odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru. Sodišče pritrjuje tožniku, da sta odločbi neobrazloženi. Glede na namen ZOA, bi moral organ jasno obrazložiti, zakaj konkretno tožniku ne pripada pravica do osebne asistence, ne se le sklicevat in povzemat mnenje komisije in nato zaključit, da gre pri tožniku za bolezensko stanje in da so pri njem potrebne drugačne storitve, kot so storitve osebne asistence. Ob morebitni vložitvi pravnega sredstva predmetne odločbe tako ni mogoče preizkusiti. Kolikor namreč v izdani odločbi pristojnega organa ni konkretizirano obrazloženo, katere so tiste okoliščine, dokazi (odločbe CSD, zdravstvena dokumentacija, odločbe komisij, ...) in druga upoštevna dejstva na strani tožnika, na podlagi katerih je organ zaključil, da tožnik ne potrebuje osebne asistenco v trajanju 30 ur na teden, se tožnik ne more seznaniti z razlogi, ki so organ vodili k odločanju in tudi ne more vložiti ustreznega pravnega sredstva.

22.Sodišče ugotavlja, da ne iz odločbe organa prve stopnje, kakor tudi ne iz odločbe organa druge stopnje, ne izhajajo ustrezno obrazloženi razlogi za odločitev organa. Držijo sicer, da komisija, ki jo določi organ, skladno z 21. členom ZOA izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence, kljub navedenemu pa to ne pomeni, da komisija odloča tudi o pravici posameznika do osebne asistence, saj je navedeno, glede na tretji odstavek 20. člena ZOA, naloga upravnega organa. Tako dejstvo, da pri odločanju o pravici do osebne asistence komisija, skladno z zakonom, po opravljenem razgovoru s tožnikom in izpolnitvi obrazca, poda mnenje o tožniku, ne odvezuje dolžnosti upravnega organa, da na koncu ob sprejemu odločitve ne poda konkretizirane obrazložitve in ne navede razlogov za svojo odločitev ter ne opravi zaključka, torej ocene vrste in obsega osebne asistence za tožnika na podlagi vseh dokazov, pri čemer pa ne zadostuje zgolj pavšalno sklicevanje na pregled celotne dokumentacije.

23.Po mnenju sodišča gre tako v predmetni zadevi pri obeh izpodbijanih odločbah za neustrezno in pomanjkljivo obrazloženost, saj ne zadoščata standardu obrazloženosti upravne odločbe (214. člen ZUP) in gre za takšne bistvene pomanjkljivosti, ki jih tožena stranka v postopku ne more več odpraviti. Izdana odločba v upravnem postopku mora biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da je njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Pomanjkljivosti pa lahko tožena stranka sanira le v ponovnem postopku.

24.Sodišče na tem mestu še pripominja, da bi določeni pritožbeni očitki lahko bili odločilnega pomena, zato organ druge stopnje, s tem ko nanje ne odgovori stori bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ki bi lahko vplivala na zakonitost odločbe.

25.V zvezi z navedbo drugostopenjskega organa, da pri tožniku sicer obstaja potreba po pomoči pri vsakodnevnih opravilih, vendar ne v obliki osebne asistence, pa sodišče opozarja še na določbo 7. člena ZUP, ki določa, da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice (prvi odstavek). Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo na to opozori (drugi odstavek). V skladu z načelom varstva pravic strank in varstva javnih koristi, ki je uveljavljeno kot eno temeljnih načel ZUP, je torej organ dolžan stranko seznaniti tudi z drugimi možnimi oblikami pomoči.

26.Sodišče še pripominja, da lahko tožnik v postopku upravnega spora uveljavlja samo kršitve podane v postopku pred organom in nanašajoče se na izpodbijano odločbo organa, ne pa tudi napake izvida in mnenja komisije, ki ga je pridobil organ.

27.Sodišče na podlagi obrazloženega ugotavlja, da je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, kar je v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe, zaradi česar tudi ni izvedlo glavne obravnave, saj gre pri odločitvi organa tudi za strokovno odločitev organa, ki jo bo moral sam sprejeti. Ker je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb upravnega postopka, se sodišče ni opredeljevalo do ostalih navedb, saj je to razlog za odpravo upravnega akta.

28.Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ odpraviti navedeno kršitev upravnega postopka in svojo odločitev ustrezno obrazložiti v izdani odločbi v skladu z 214. členom ZUP, odločitev organa mora namreč temeljiti na dokazih in tudi materialnopravni podlagi, kar mora biti vse konkretizirano na način, da je mogoče preizkusiti, kateri so bili tisti razlogi, ki so organ vodili k odločitvi, kot jo je sprejel, pri čemer je ocena komisije zgolj eden izmed dokazov v postopku. Prav tako bo moral organ pred izdajo odločbe preveriti ali je tožnik procesno sposoben in mu, v kolikor ni in nima zakonitega zastopnika, zagotoviti ustrezno zastopanje (prvi odstavek 51. člena ZUP).

29.Sodišče je na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitve pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K točki II izreka:

30.V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo je v postopku upravnega spora zastopal odvetnik kot pooblaščenec, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče ob upoštevanju 22 % DDV (odvetnik je namreč zavezanec za plačilo DDV), kar znaša skupno 347,70 EUR, naložilo v plačilo toženi stranki.

31.Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi s 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

32.Plačana sodna taksa za postopek bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

-------------------------------

Enako komentar ZUS-1, str. 266, točka 5. in 7.

5. člen ZOA določa,da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe ZUP, če posamezna vprašanja v ZOA niso posebej urejena.

Prim. sodbi Upravnega sodišča RS II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023, II U 190/2020 z dne 30. 6. 2023, sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 idr.

Upravno sodišče RS, sodba in sklep, opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.

Zveza:

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP - člen 146, 146/4, 214 Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA - člen 1, 2, 6, 20, 21, 35

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.