Jedro

Cene izvajanja storitev javne službe določa občina, izvajalec pa je predlagatelj cen na podlagi elaborata, ki je strokovna podlaga za odločanje občine. Javni interes namreč je, da se gospodarska javna služba izvaja v korist vseh prebivalcev na določenem območju, občina pa je dolžna poskrbeti, da so storitve pod enakimi pogoji dostopne vsem njenim občanom. Za uresničitev tega interesa so ji zato s predpisi dana pooblastila za delovanje v razmerju do izvajalca javne službe, med drugim tudi, da ima kot nosilec oblasti pooblastilo, da oblikuje ceno izvajanja obvezne občinske gospodarske javne službe s ciljem uresničevanja javnih koristi.

S Sklepom se namreč ne odloča (in tudi ne posega) o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, niti ne ureja razmerja med tožečo in toženo stranko, kot to zatrjuje tožeča stranka. Gre za akt, ki ga je tožena stranka sprejela kot zavezanec za zagotovitev javnih dobrin, torej sprejela v svoji izvirni pristojnosti. Podlaga za sprejem Sklepa je Uredba, ki je abstraktni akt in določa metodologijo ter kriterije za oblikovanje cene, medtem ko je Sklep, s katerim je tožena stranka določila cene oskrbe s pitno vodo ter za odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode, konkretni akt poslovanja in torej ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka s tožbo izpodbija Sklep Občinskega sveta občine Šempeter - Vrtojba, št. 01101-12/2017-11 z dne 22. 6. 2017 (Uradni list RS, št. 32/2017, v nadaljevanju Sklep) in sodišču predlaga, naj ga odpravi. Pojasnjuje, da je gospodarska družba, ki je bila ustanovljena kot javno podjetje za izvajanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb, njeni ustanovitelji pa so A., B., C. in tožena stranka. Slednja je sprejela Odlok o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode na območju Občine Šempeter - Vrtojba (Uradni list RS, št. 51/14), kjer je za izvajalca javne službe določila tožečo stranko in ji podelila javna pooblastila. Tožeča stranka je za potrebe določitve cen za izvajanje javne službe oskrbe s pitno vodo ter odvajanje in čiščenje komunalne odpadne in padavinske vode upravi tožene stranke predložila Elaborat o oblikovanju cen storitev javne službe oskrbe s pitno vodo - Plan 2017 in Elaborat o oblikovanju cen storitev javne službe odvajanja in čiščenja odpadnih voda - Plan 2017. Občinska uprava, oziroma župan tožene stranke, teh elaboratov ni upošteval, pač pa občinskemu svetu podal svoj predlog cen teh storitev in to na podlagi lastnega elaborata, ki vrednostno odstopa od predloga tožeče stranke v škodo njenih prihodkov. Občinski svet je predlogu župana sledil in sprejel izpodbijani Sklep, predlog tožeče stranke pa ni bil niti uvrščen na dnevni red za obravnavo. Tožeča stranka je ravnala v skladu z določili Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (v nadaljevanju Uredba) in v skladu z občinskimi odloki ter elaborata poslala vsem občinam. Pristojni organi tožene stranke bi sicer predlog lahko zavrnili na podlagi razlogov, utemeljenih na materialnem pravu, vendar pa predlog tožene stranke, kot že navedeno, sploh ni bil posredovan v odločanje.

2. Tožeča stranka meni, da je njeno razmerje s toženo stranko upravno razmerje. Tožena stranka je lokalna skupnost, tožeča stranka pa kot javno podjetje tipična oblika pravne osebe javnega prava. Tožeča stranka je seznanjena s sklepom Vrhovnega sodišča opr. št. I Up 358/2014, ki je sledil predhodnemu sklepu Upravnega sodišča RS, št. III U 252/2014, vendar pa je šlo v tem primeru za tožbo zaradi molka organa, ki ni odločal o predlogu koncesionarja za spremembo cen. Ta primer je različen od obravnavanega primera, saj v zadevnem primeru med tožečo in toženo stranke ne obstaja koncesijsko ali primerljivo pogodbeno razmerje, ki bi ga bilo mogoče razreševati v pravdnem postopku. Oblastnost cenovne javnopravne regulacije izhaja neposredno iz regulatornih pristojnosti ustanovitelja, v zadevnem primeru pa Občinski svet sploh ni odločal predlogu tožeče stranke, oziroma njenem elaboratu, pač pa arbitrarno po predlogu župana. Bistvena razlika med prej navedenim primerom in zadevnim primerom je, da v tem primeru vprašanje cene storitve ni predmet pogodbenega urejanja, pač pa upravno - pravnega razmerja. Gre za zadevo, ki izpolnjuje vse pogoje upravne zadeve iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pojem upravnega akta ne pomeni zgolj upravne odločbe, pač pa tudi druge oblike odločitev nosilcev upravne funkcije, ki posegajo v upravni položaj posameznika, čeprav ne gre za upravno zadevo, o kateri se odloča v upravnem postopku. Ustava RS v 157. členu za primere, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, določa, da odloča pristojno sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Enako to določa 4. člen ZUS-1. V obravnavanem primeru ni dvoma, da je izpodbijani akt upravni akt, ki ureja razmerje med tožečo in toženo stranko in ima vpliv na pravni položaj tožeče stranke. Kolikor bi bila tožeči stranki kot javnemu podjetju z javnimi pooblastili zanikana možnost upravno sodnega varstva pravic, bi bile s tem kršene njene pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave RS. Sklep o cenah je po svoji naravi posamičen akt, o zakonitosti dokončih posamični aktov organov občine pa odloča sodišče v upravnem sporu, kar je tudi stališče civilne sodne prakse, na katero se tožeča stranka sklicuje.

3. Tožeča stranka še navaja, da Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO) določa obvezne občinske gospodarske javne službe, med katere sodijo tudi oskrba s pitno vodo ter odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske vode. Po tem zakonu Vlada RS predpiše metodologijo za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde in tehnične, vzdrževalne, organizacijske ter druge ukrepe in normative za opravljanje javnih služb, kar je tudi storila z Uredbo. Ravnanje tožene stranke krši Uredbo, ki določa, da cene storitev s tega področja predlaga izvajalec z elaboratom, ki ga predloži pristojnemu občinskemu organu v potrditev. Temu sledijo tudi drugi podzakonski akti, na primer Odlok o oskrbi s pitno vodo. Tožeča stranka ni samostojna pri oblikovanju in določanju cene, pač pa mora ravnati v skladu z veljavnimi predpisi, zlasti Uredbo, kar je tudi storila, upravni organ pa take uredbe ne sme zaobiti, saj je ne more določiti ko neustavne.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo poudarja, da v obravnavani zadevi ne gre za upravno zadevo in zato o tem ne more odločati sodišče v upravnem sporu, saj za to ni pristojno. To kaže tudi odločitev Upravnega sodišča RS v zadevi opr. št. III U 252/2014 in odločitev Vrhovnega sodišča, izdana v tej zadevi. Sodišču tožena stranka zato primarno predlaga, naj tožbo tožeče stranke zavrže. 5. Tožena stranka, ne glede na navedeno, v nadaljevanju odgovarja na tožbo tudi po vsebini. Pojasnjuje, da ne drži navedba tožeče stranke, da naj bi župan sestavil lastni elaborat, pač pa je v Sklepu kot prilogo predlagal količine in stroške za določitev cen obveznih občinskih gospodarskih javnih služb oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode. V Sklepu je določeno, kateri stroški se upoštevajo po izračunu in so po večini vzeti iz podatkov, ki jih je delno dostavila tožeča stranka. Razlogi, zakaj župan ni mogel predlagati elaborata tožeče stranke v potrditev občinskemu svetu, so razvidni iz dopisa, poslanega Računskemu sodišču, na katerega se sklicuje. Sestavni del gradiva za sejo občinskega sveta tožene stranke, na kateri je bil sprejet izpodbijani Sklep, sta bili tudi zadnji verziji elaboratov tožeče stranke, vendar pa jih občinski svet ni potrdil, saj tega ni nihče predlagal, kar pomeni, da sta bila elaborata zavrnjena. To, da sta bila elaborata del gradiva za sejo, je razvidno iz spletne strani Občinskega sveta. Občinski svet je na tej seji potrdil predlog župana, pa tudi sicer, če bi Občinski svet odločil v upravni zadevi, bi moral odločitev pripraviti župan. Tožeča stranka določbe Uredbe predstavlja le po posameznih delih stavkov, ki ji ustrezajo, ostale pa zamolči. O cenah javnih dobrin odloča občina, izvajalec pa je samo predlagatelj cen na podlagi elaborata, ki je strokovna podlaga za odločanje. Prav tako ne drži, da naj med tožečo in toženo stranko ne bi obstajalo koncesijsko ali drugo pogodbeno razmerje, saj sta sklenili Pogodbo ....

6. Tožena stranka nikomur ne zanika pravice so sodnega varstva, ni pa pristojna za odločanje, kako se ta pravica uveljavi. V konkretni zadevi ne gre za posamični upravni akt, pač pa za splošni akt tožene stranke. Ne drži niti navedba tožeče stranke, da je lahko edini predlagatelj cen storitev gospodarskih javnih služb, saj tega ne določa noben predpis. Te cene določi občina, pri tem pa mora upoštevati tako določila ZVO ter podzakonske akte, zlasti Uredbo, v zakonitost in ustavnost katere pa tožena stranka ni nikoli podvomila.

7. Tožeča stranka se je na odgovor tožene stranke odzvala v pripravljalni vlogi ter vztrajala pri svojih navedbah. Sodišču predlaga, naj sporna vprašanja in druga sporna dejstva v zadevi razčisti na naroku. Enako pri svojih stališčih v nadaljnji pripravljalni vlogi vztraja tožena stranka.

K točki I izreka:

8. V zadevi ni sporno, da je tožeča stranka gospodarska javna služba, ki jo je ustanovilo več občin, med drugim tudi tožena stranka. Po Zakonu o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) se te financirajo s ceno javnih dobrin, iz proračunskih sredstev in iz drugih virov, določenih z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti (prvi odstavek 8. člena ZGJS). Za uporabo javnih dobrin, ki so glede na posameznega uporabnika, oziroma skupino uporabnikov izmerljive, plačujejo uporabniki ceno proizvoda ali storitve, ki je lahko tudi v obliki tarife, takse, nadomestila ali povračila (prvi odstavek 59. člena ZGJS). Po določbi drugega odstavka 59. člena ZGJS se cene oblikujejo in določajo na način in po postopku, ki ga določa zakon ali odlok lokalne skupnosti v skladu zakonom.

9. Izvajanje gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo ter odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode ureja Uredba, ki je bila sprejeta na podlagi tretjega odstavka 149. člena ZVO. Uredba v 5. členu določa, da ceno storitve posamezne javne službe za območje občine predlaga izvajalec z elaboratom o oblikovanju cene izvajanja storitve javne službe in jo predloži pristojnemu občinskemu organu v potrditev. Občina določi potrjeno ceno in morebitne subvencije, izvajalec pa oblikuje in objavi cenik (na svoji spletni strani ali na drug krajevno običajni način).

10. Opisani ureditvi je sledila tudi tožeča stranka, ki je v 49. členu Odloka o oskrbi s pitno vodo v Občini Šempeter - Vrtojba (Uradni list RS, št. 51/2014) določila, da se cene javne službe oskrbe s pitno vodo določajo skladno z veljavnimi predpisi. Cene predlaga upravljavec javne službe z elaboratom, potrdi pa občinski svet. Tožeča in tožena stranka sta dne 3. 2. 2017 sklenili tudi Pogodbo ..., s katero sta, med drugim, določili, da mora tožeča stranka, skladno z Uredbo, enkrat letno pripraviti elaborat oblikovanja cen izvajanja storitev posamezne javne službe, ki ga predloži pristojnemu organu tožeče stranke (20. člen pogodbe), občina pa določi potrjeno ceno in morebitno subvencijo na podlagi elaborata (21. člen). S pogodbo sta se torej dogovorili o oblikovanju cen na način, kot ga predpisuje Uredba.

11. Iz vsega doslej navedenega sodišče povzema, da cene izvajanja storitev javne službe določa občina, izvajalec pa je predlagatelj cen na podlagi elaborata, ki je strokovna podlaga za odločanje občine. Javni interes namreč je, da se gospodarska javna služba izvaja v korist vseh prebivalcev na določenem območju, občina pa je dolžna poskrbeti, da so storitve pod enakimi pogoji dostopne vsem njenim občanom. Za uresničitev tega interesa so ji zato s predpisi dana pooblastila za delovanje v razmerju do izvajalca javne službe, med drugim tudi, da ima kot nosilec oblasti pooblastilo, da oblikuje ceno izvajanja obvezne občinske gospodarske javne službe s ciljem uresničevanja javnih koristi.1

12. Enako je presodilo tudi Ustavno sodišče RS v zadevi št. U-I-88/10. Pojasnilo je, da je za cene gospodarskih javnih služb podana deljena pristojnost države in občine. ZVO namreč vsebuje zgolj pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa o določitvi metodologije za oblikovanje cen storitev komunalnih služb in je v državni pristojnosti, medtem ko je pristojnost določanja cene v pristojnosti občine. Pojasnilo je tudi, da o konkretnih cenah javnih dobrih, oziroma storitev javnih služb odloča s posamičnih aktom ustanovitelj javnega podjetja, cene pa se določajo na način in po postopku, ki ga odloča zakon ali odlok lokalne skupnosti. Smiselno enako je odločilo Ustavno sodišče RS že v zadevi št. U-I-300/94, ko je pojasnilo, da občinski predpis, ki določi ceno vode, sprejme občina v svoji izvirni pristojnosti kot zavezanec za zagotovitev teh javnih dobrin in ustanovitelj javnega podjetja, ki te dobrine nudi.

13. Skladno z vsem navedenim sodišče meni, da Sklep, ki ga je sprejela tožena stranka, ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.2 S Sklepom se namreč ne odloča (in tudi ne posega) o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, niti ne ureja razmerja med tožečo in toženo stranko, kot to zatrjuje tožeča stranka. Gre za akt, ki ga je tožena stranka sprejela kot zavezanec za zagotovitev javnih dobrin, torej sprejela v svoji izvirni pristojnosti. Podlaga za sprejem Sklepa je Uredba, ki je abstraktni akt in določa metodologijo ter kriterije za oblikovanje cene, medtem ko je Sklep, s katerim je tožena stranka določila cene oskrbe s pitno vodo ter za odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode, konkretni akt poslovanja3 in torej ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Sodišče je zato tožbo tožeče stranke na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

K točki II izreka:

14. Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25.člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. 1 Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu, opr. št. I Up 358/2014. Odločitev se je sicer nanašala na oblikovanje cen za ravnanje z odpadki, vendar pa kot podlago upoštevala iste določbe Uredbe. 2 Drugi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. 3 Tako Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-300/94.