Jedro

Niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, iz katere države je vstopil tožnik na območje Republike Slovenije, navedena tudi ni ura vstopa, kakor tudi ne, na kateri seznam je uvrščena dotična država in zakaj, v posledici česar in iz katerih razlogov, je tožniku odrejena karantena. Zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve orana, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je tožniku bil izrečen ukrep karantene.

Ker v odločbi niso navedeni bistveni dokazi in dejstva, ki so organ vodili k izpodbijani odločitvi, je bila tožeči stranki kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, iz katere med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku. Pri odreditvi karantene gre za poseg v posameznikovo pravico do svobode gibanja iz 32. člena Ustave RS in za poseg v pravico varstva osebne svobode iz 19. člena Ustave RS, zaradi česar mora biti tovrsten ukrep še posebej natančno obrazložen, saj je posameznik, ki mu je izrečen ukrep karantene, omejen v svobodi gibanja in v osebni svobodi, zaradi česar mu morajo biti zagotovljena vsa procesna jamstva iz 19. člena Ustave RS.

Izrek

Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za zdravje, št. 181-151/2020/3815 z dne 24. 8. 2020 se odpravi in se zadeva vrne v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Sodišče je dne 26. 8. 2020 prejelo tožbo tožnika zoper zgoraj navedeno odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za zdravje zaradi ukrepa odrejene karantene tožniku za obdobje 24. 8. 2020 do 6. 9. 2020. 2. Tožnik vlaga tožbo in navaja, da je tožena stranka nepopolno ugotovila dejansko stanje, saj je dne 23. 8. 2020 najprej prečkal mejo na mejnem prehodu Gruškovje in vstopil iz R Slovenije v R Hrvaško, kamor je odšel v Šibenik po ženo (invalid III. kategorije) in vnukinjo, ki sta bili tam že predhodno ter se v roku 20 ur, dne 24. 8. 2020 vrnil v R Slovenijo.

3. Tožnik v tožbi smiselno izpostavlja, da mu je bila v postopku kršena pravica do izjave in predložitve dokazov, saj policist na Mejnem prehodu Gruškovje ni hotel sprejeti nobenih dokazil, da je tožnik prečkal mejo in se vrnil v roku manj kot 24 ur, kakor tudi ne invalidske odločbe za ženo, ki jo je imel s seboj, zaradi česar pri izdaji odločbe ni bilo popolno ugotovljeno dejansko stanje in tako meni, da je bila izpodbijana odločba izdana neutemeljeno, saj meni, da sodi v izjemo, ki jo določa 14. točka 10. člena Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljivih bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 112/2020 – v nadaljevanju Odlok), zaradi česar predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, in da vsaka stranka krije svoje pravdne stroške.

4. Tožena stranka je odgovorila na tožbo dne 31. 8. 2020 ob 16.10 uri ter sodišču predložila upravni spis, pri čemer iz odgovora na tožbo izhaja popolnoma enaka vsebina kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo zgolj še dodala in navedla način postopka odreditve karantene osebi, ki vstopa v Republiko Slovenijo. O dejanskih tožbenih navedbah tožnika se v odgovoru ni opredelila.

5. Tožba je utemeljena.

6. Sodišče je glede na vsebino predmetnega spora in ob upoštevanju dejstev, da gre pri izdani karantenski odločbi za omejevanje ustavnih pravic posameznika iz 19. in 32. člena Ustave RS zadevo, v skladu z določili 213. člena Sodnega reda,1 obravnavalo prednostno, še posebej ob upoštevanju dejstva, da je ukrep, ki je bil tožniku izrečen še vedno veljaven.

7. Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora sodišče po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe ali se da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1).2 Glede obrazložitve izpodbijane odločbe

8. V skladu z določili 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora biti upravna odločba obrazložena na način, da je v obrazložitvi navedena ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za pravilno in zakonito odločitev, da so navedeni dokazi, ki utemeljujejo obstoj odločitve in dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju. Kolikor odločba nima tovrstne obrazložitve je pomanjkljiva in gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so na tak način zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

9. Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, zaradi česar sodišče ne more opraviti preizkusa izpodbijane odločbe, saj iz izpodbijane odločbe nikjer ne izhajajo razlogi o odločilnih dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje torej konkretizacija, na podlagi katerih je tožena stranka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene tožeči stranki. Sodišče ugotavlja, da ne iz izreka in ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč ne izhaja niti iz katere države je vstopil tožnik na območje Republike Slovenije in ura vstopa, kakor tudi ne na kateri seznam je uvrščena dotična država in zakaj, v posledici česar in iz katerih razlogov je tožniku odrejena karantena. Zgolj navedba predpisov, ki določajo uvedbo karantene za posameznike in navedba, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa kot globalno grožnjo, in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, ki se pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah je presplošna, saj ne vsebuje obrazložitve, glede konkretnega posameznika, ki je obravnavan in brez upoštevanja določil ZUP-a, torej brez bistvenih sestavin, ki bi stranki omogočile pravico do obrambe, sodišču pa kontrolo ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali je bil glede na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis. V primeru odsotnosti obrazložitve in navedbe dejstev in dokazov, ki utemeljujejo izdajo odločbe, stranka tako v postopku nima možnosti podati izjave o upoštevanih dejstvih in tudi ni seznanjena z razlogi, zaradi katerih se je pristojni organ odločil, da karantensko odločbo izda. Navedba podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.3 Zgolj prepis zakonskih besedil ne zadošča standardu obrazloženosti in konkretiziranosti odločbe ter razlogom odločitve orana, torej razlogom, zakaj je organ ocenil in kateri pogoji so bili izpolnjeni, da je tožniku bil izrečen ukrep karantene.

10. Sodišče pripominja, da iz izpodbijane odločbe ne izhajajo ne kraj-mejni prehod, ne ura vstopa tožnika iz Republike Slovenije na ozemlje Republike Hrvaške in njegova vrnitev Republiko Slovenijo, kakor tudi ne razlogi, ki so organ vodili k takšni odločitvi. Iz obrazložitve tudi niso pojasnjeni razlogi, zakaj izjema, ki jo je tožnik uveljavljal zanj ne velja, še posebej ob upoštevanju dejstva, da njegovi ženi in vnukinji, ki sta bili prisotni v tožnikovem vozilu, karantenska odločba ni bila izdana, kar pomeni, da je organ na mejnem prehodu vendarle dejstva in izjeme ugotavljal, pa jih v odločbi ni pojasnil. Dejstvo, da je tožnik potoval in se vračal iz Republike Hrvaške izhaja šele iz navedb tožnika v tožbi, zaradi česar sodišče izpodbijane odločbe sploh ni moglo preizkusiti.

11. Ker v odločbi niso navedeni bistveni dokazi in dejstva, ki so organ vodili k izpodbijani odločitvi, so bile tožeči stranki kršene pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, iz katerega med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS. Pravica do izjave je ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka in tudi izhaja iz določil Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). 9. člen ZUP-a jasno določa, da je potrebno pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke temelji tako na 22. členu Ustave RS o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU. Načelo zaslišanja stranke tako daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Tako organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ta možnost se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.4

12. Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej okoliščine in podlaga za odločitev konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti navedeni tudi na način, da jih ob morebitni vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče. Tako bi v konkretnem primeru morala biti v odločbi jasno navedena država iz katere je tožnik vstopil v Slovenijo, datum in ura vstopa, kakor tudi razlogi zakaj je bila tožniku odrejena karantena oziroma zakaj morebiti ne sodi med izjeme, če je izjemo uveljavljal. Glede nadaljevanja postopka

13. Sodišče zgolj zaradi morebitnega nadaljevanja postopka in drugih istovrstnih postopkov pripominja, da kolikor posameznik uveljavlja katero izmed izjem iz Odloka, da mora organ takšna dejstva presojati in jih ustrezno obrazložiti, še posebej, če organ šteje, da posameznik ne sodi pod izjeme 10. člena Odloka.

14. Sodišče nadalje pripominja, da glede na to, da karanteno, na podlagi predloga Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije, odredi minister za zdravje5 po tem, ko policist na mejnem prehodu ob vstopu posameznika v Republiko Slovenijo vzame podatke in jih posreduje predstavnikom Ministrstva za zdravje6, morajo biti odločilna dejstva, na podlagi katerih je kasneje izdana odločba o karanteni, zavedena že v predlogu za izdajo odločbe.

15. Na koncu pa sodišče v izogib istovrstnim napakam, pri istovrstnih bodočih izdanih odločbah in morebitnih postopkih zoper nje še posebej izpostavlja, da gre pri odreditvi karantene za poseg v posameznikovo pravico do svobode gibanja iz 32. člena Ustave RS in za poseg v pravico varstva osebne svobode iz 19. člena Ustave RS, zaradi česar mora biti tovrsten ukrep še posebej ustrezno obrazložen, saj je posameznik, ki mu je izrečen ukrep karantene omejen v svobodi gibanja in v osebni svobodi, zaradi česar mu morajo biti zagotovljena vsa procesna jamstva iz 19. člena Ustave RS.7

16. Na podlagi 32. člena Ustave RS, ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne, pri čemer se sme ta pravica omejiti z zakonom, če je to potrebno, da bi se preprečilo širjenje nalezljivih bolezni, vendar mora biti tovrsten poseg ustrezno obrazložen na način, da je razloge, ki so organ vodili pri odločanju, mogoče preveriti in tudi preizkusiti. Navedeno pomeni, da ima država pravico, iz razloga javnega interesa, ukrep karantene opredeliti kot pomembnejšega od pravice do svobode gibanja posameznika, vendar mora to storiti na predpisan način, z ustreznimi razlogi obrazložitve izdane odločbe ter dejstvi in dokazi, ki utemeljujejo izdajo ukrepa in opravičujejo omejitev ustavno varovanih pravic ter so nujni za poseg v tovrstno pravico, z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni, pri čemer mora med izrečenim ukrepom in javnim interesom obstajati ustrezna sorazmernost ukrepa.

17. Sodišče nadalje še pripominja, da je potrebno v postopkih spoštovati tudi pravico varstva osebne svobode iz 19. člena Ustave RS, saj po stališču Ustavnega sodišča RS tretji odstavek 19. člena Ustave RS ne predstavlja procesnih jamstev zgolj v kazenskih postopkih ampak tudi v drugih postopkih, v katerih gre za poseg v osebno svobodo.8

18. V ponovnem postopku bo moral organ tožniku omogočiti pravico do izjave in se opredeliti do njegovih navedb in predloženih dokazov ter odpraviti nepravilnosti na način kot izhaja iz zgoraj navedenega in na podlagi pravilno ugotovljenega dejanskega stanja preučiti utemeljenost za izrek ukrepa karantene.

19. Ker predmetna tožba ni bila ustrezno obrazložena, je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne da preizkusiti. Po ZUS-1 (tretji odstavek 27. člena) je bistvena kršitev določb postopka vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jih določa ZUP, ali drug zakon, ki ureja postopke izdaje upravnega akt. Glede na navedeno je sodišče, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek.

20. Sodišče je, v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, odločalo na seji, saj je bilo zaradi napak v postopku izpodbijanega akta očitno, da je potrebno tožbi ugoditi.

1 Sodnik pregleda predložene spise oziroma pisanja in jih razvrsti po njihovem pomenu in nujnosti ter izda v posameznih zadevah ustrezne odločbe oziroma odredbe ali odredi obravnavo ali narok. 2 Enako komentar ZUS-1, str. 266, točka 5. in 7. 3 Enako Vrhovno sodišče sodba I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 in I U 1774/2013 z dne 22. 4. 2014. 4 Komentar ZUP-a, 2004, stran 86. 5 Tretji odstavek 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih-ZNB. 6 Deveti odstavek 9. člena Odloka. 7 Enako Gantar, D., Pravni vidiki ukrepov karantene in izolacije, Pravna praksa 14. 5. 2020 Priloga. 8 Odločbi Ustavnega sodišča Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011 in U-I-294/2012 z dne 10. 6. 2015.