Jedro

Republika Slovenija je lahko tožnica v upravnem sporu, če je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1), in jo pri tem zastopa za to pooblaščeni organ. Enako je lahko v takem primeru tožena stranka Republika Slovenija, vendar v svoji vlogi nosilca oblasti (iure imperii), pri čemer jo zastopa organ, ki je izdal akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, oziroma zakonito določen pooblaščenec. Tak upravni spor je, kot vsi drugi, namenjen presoji zakonitosti izpodbijanega upravnega akta in ne reševanju notranjih pravnih nesoglasij med upravnimi organi, ki bi jih bilo sploh mogoče reševati izven zakonsko predpisanih postopkov in pravnih sredstev. Od narave in okoliščin posameznega primera pa je za dopustnost sodnega varstva v upravnem sporu lahko odvisno, ali mora Republika Slovenija posebej izkazati prizadetost svojega pravnega položaja in za to podati ustrezne navedbe.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1466/2022‑13 z dne 5. 1. 2026 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

Obrazložitev

1.Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu zoper odločbo Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT4224-712/2021-000190-13-120-14 z dne 21. 6. 2021, s katero ji je ta davčni organ odmeril v plačilo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za nepremičnine na območju Občine Postojna za leto 2021 v višini 422.634,80 EUR.

2.Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pojasnilo je, da je za tožbo v upravnem sporu treba izpolnjevati med drugim procesno predpostavko aktivne legitimacije, torej da je z izpodbijanim upravnim aktom poseženo v tožnikov položaj, pravico ali pravno korist. V konkretnem primeru tožba ni bila vložena na podlagi tretjega odstavka 17. člena in 18. člena ZUS-1 zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa, pač pa na strani tožnika nastopa Ministrstvo za obrambo, ki zatrjuje poseg v svoj pravni položaj, na strani toženke pa Ministrstvo za finance. Noben od teh organov nima lastne pravne subjektivitete, saj jo ima le Republika Slovenija, ki torej nastopa na obeh procesnih straneh. Oba organa sta neposredno del istega državnega organa (Vlade Republike Slovenije), ki je tudi zadolžen za njuno usklajeno delovanje. Gre torej za situacijo, ko naj bi bila Republika Slovenija z aktom lastnega organa prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih, torej uveljavlja sodno varstvo zoper lastni organ za varstvo svojih premoženjskih interesov. Takšna tožba pa zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije ni dovoljena.

3.Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo. Meni, da izpodbijani sklep odstopa od upravnosodne prakse, saj je Upravno sodišče več tovrstnih sporov že obravnavalo po vsebini. Pritožnica nadalje v tem sporu nastopa kot katerikoli drug zavezanec za plačilo NUSZ, zato ne more iti za "združitev" s toženo stranko, ki je v postopku nastopala v svoji oblastni funkciji. Aktivne legitimacije za tožbo po četrtem odstavku 17. člena ZUS-1 nima organ, ki je odločal v postopku, a contrario jo torej drugi organi lahko imajo (ob izpolnjenih splošnih predpostavkah za tožbo). Poleg tega je prihodek NUSZ prihodek občin, kar kaže na interpersonalno naravo konkretnega upravnega spora. Tudi sicer morajo državni organi upoštevati veljavne predpise, za varstvo svojih pravic pa so zato upravičeni uveljavljati morebitne nezakonitosti po sodni poti in ne z morebitnim usklajevanjem v okviru Vlade. Pritožnica predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v vsebinsko obravnavo.

4.Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5.Pritožba je utemeljena.

6.Upravni spor je namenjen sodnemu nadzoru nad akti uprave. Skladno s1. členom ZUS-1 se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.

7.Navedeno zagotavlja pravico do sodnega varstva vsakomur, ki je v svojem pravnem položaju prizadet z upravnim aktom (2. člen ZUS-1) in v drugih primerih, ki jih določa zakon. Vsak naslovnik upravnega akta je torej upravičen, da zahteva sodni preizkus pravilnosti in zakonitosti tega akta, kot to izhaja tudi iz ustaljene sodne prakse.

8.Če je torej z upravno odločbo Republiki Sloveniji kot stranki v upravnem postopku skladno z zakonom priznana določena pravica ali naložena določena obveznost, je s tem v enakem položaju kot druge pravne osebe, saj tedaj že po definiciji ne nastopa kot nosilec oblasti, temveč kot tej oblasti podrejeni subjekt. Navedeno je povsem skladno z načelom pravne države, saj je tudi Republika Slovenija dolžna v postopkih pred svojimi organi ob izpolnjevanju predpisanih pogojev pridobiti upravno odločbo, če to zakon zahteva od vseh oseb, ki želijo opraviti določeno dejanje (npr. pridobiti gradbeno dovoljenje), prav tako pa tudi izpolniti vse obveznosti, ki so z zakonom naložene enako vsem pravnim osebam (npr. plačilo javnih dajatev s strani lastnikov nepremičnin). Drugačen, poseben položaj Republike Slovenije lahko v primerih takih splošnih ureditev iz utemeljenih razlogov predpiše le zakonodajalec.

9.Posledica navedenega je tudi organizacijska nujnost, da mora v upravnih postopkih Republiko Slovenijo zastopati drug organ kot tisti, ki v tem upravnem postopku odloča. To pomeni tudi, da je organ, ki v postopku zastopa Republiko Slovenijo, tisti, ki lahko v njenem imenu uveljavlja tudi pravna sredstva in sodno varstvo, če meni, da je izdana odločba nezakonita.

10.Zato je treba tudi določbe ZUS-1 razlagati temu skladno, tako glede položaja tožnika kot tudi tožene stranke (peti odstavek 17. člena ZUS-1). To pomeni, da je tožnica lahko Republika Slovenija, če je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1), in jo pri tem zastopa za to pooblaščeni organ. Enako je lahko v takem primeru tožena stranka Republika Slovenija, vendar v svoji vlogi nosilca oblasti (iure imperii), pri čemer jo zastopa organ, ki je izdal akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, oziroma zakonito določen pooblaščenec. Tak upravni spor je, kot vsi drugi, namenjen presoji zakonitosti izpodbijanega upravnega akta in ne reševanju notranjih pravnih nesoglasij med upravnimi organi, ki bi jih bilo mogoče reševati izven zakonsko predpisanih postopkov in pravnih sredstev. Od narave in okoliščin posameznega primera pa je za dopustnost sodnega varstva v upravnem sporu lahko odvisno, ali mora Republika Slovenija posebej izkazati prizadetost svojega pravnega položaja in za to podati ustrezne navedbe.

11.Navedeno velja tudi v primerih davčnih postopkov, kot je obravnavani, v katerem je davčni organ odločil o njeni obveznosti plačila NUSZ. Zato je Republika Slovenija upravičena uveljavljati sodno varstvo zoper tako izdani akt.

12.Ob tem Vrhovno sodišče zgolj dodaja, da čeprav skladno z Zakonom o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) Vlada res skrbi za usklajeno delovanje ministrstev, kot to poudari sodišče prve stopnje, v obravnavanem primeru ne gre za koordinacijo notranjega delovanja organov uprave in usklajevanja pravnih stališč med njimi. O zakonitosti odločbe o NUSZ in njeni nadaljnji usodi se ne more odločiti v okviru medresorskega vladnega usklajevanja, temveč v zakonitem postopku na podlagi pravnih sredstev po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in Zakonu o davčnem postopku, v katerem samostojno odločajo za to pristojne uradne osebe in upravni organi (12. člen ZUP).

13.Prav tako je zmotno stališče sodišča prve stopnje, da sta dve različni ministrstvi, ki nastopata v obravnavanem upravnem sporu na strani tožnice in toženke, neposredno del istega organa, Vlade Republike Slovenije. Vlado sestavljajo predsednik Vlade in ministri (110. člen Ustave, 8. člen ZVRS), ministrstva pa so upravni organi, ki opravljajo upravne naloge v okviru enega ali več upravnih področij (14. člen Zakona o državni upravi). To, da ministrstvo vodi minister, pa ne pomeni, da je s tem prišlo do identitete obeh organov, kar bi preprečevalo možnost upravnega spora.

14.Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek(77. člen ZUS-1).

-------------------------------

1Ta določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

2Npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 100/2023 z dne 20. 11. 2023.

3V sklepu Vrhovnega sodišča I Up 434/2005 z dne 21. 2. 2008, na katerega se sklicuje sodišče prve stopnje, pa je prišlo do zavrženja tožbe zaradi združitve tožeče in tožene stranke v nov, enoten državni organ. Ta primer pa je od obravnavanega bistveno drugačen.