Jedro

Tožnik neutemeljeno trdi, da je postopek za povračilo izplačanih sredstev tekel po uradni dolžnosti. Skladno s 126. členom ZUP namreč začne pristojni organ postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis. V obravnavanem primeru to iz zakona (ne iz ZIUPOPDVE ne iz ZDUOP) ne izhaja. Nasprotno, v šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in 26. člena ZDUOP je bilo določeno, da so morali delodajalci povračilo izplačanih sredstev zahtevati, to je predložiti izjavo, glede katere je v zakonu določena vsebina, rok in način oddaje.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je organ prve stopnje zavrgel zahtevo upravičenca (tožnika v tem postopku) z dne 9. 4. 2021 za izplačilo kriznega dodatka (1. točka izreka) in odločil, da upravičenca bremenijo stroški, ki jih ima zaradi postopka; organu pa posebni stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da je upravičenec 9. 4. 2021 preko eDavkov, kot NF-LD dokument, oddal vlogo za izplačilo kriznega dodatka. To je po poteku zakonskega roka za vložitev izjave, ki je bil najpozneje do 31. 3. 2021, zato se vloga za izplačilo kriznega dodatka na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrže. Povzeta je še vsebina šestega odstavka 85. člena Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije (v nadaljevanju ZIUPOPDVE), po kateri mora delodajalec za povračilo izplačanega kriznega dodatka zaposlenemu Finančni upravi RS (v nadaljevanju FURS) predložiti izjavo v elektronski obliki preko informacijskega sistema in šesti odstavek 26. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUOP), s katerim je bil rok za predložitev izjave podaljšan do konca marca 2021. 3. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance kot neutemeljeno zavrnilo. Iz obrazložitve izhaja, da je po njegovi presoji organ prve stopnje pravilno ugotovil dejansko stanje. Nesporno je, da je vlagatelj izjavo za povračilo izplačanega kriznega dodatka za mesec december 2020 vložil 9. 4. 2021. Upravičenec je imel pravico zahtevati povračilo izplačanega kriznega dodatka najpozneje do konca marca 2021, po tem datumu je njegova pravica zahtevati povračilo izplačila kriznega dodatka prenehala oziroma ugasnila. Rok, določen v ZIUPOPDVE, je materialni rok. Izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE lahko štejemo za vlogo v smislu 63. člena ZUP, kar pomeni, da je postopek za povračilo izplačanega kriznega dodatka šteti za postopek, ki se uvede na zahtevo stranke. Zato ne zadostuje, da je davčni organ seznanjen z izplačilom kriznega dodatka preko REK obrazcev, ampak mora upravičenec za povračilo vložiti posebno vlogo - izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE. Šele z vložitvijo vloge se začne upravni postopek odločanja o povračilu izplačanega kriznega dodatka. Učinek prekluzije je nastopil po samem zakonu in ga mora uradna oseba, ki vodi postopek, upoštevati po uradni dolžnosti.

4. Tožnik je zoper izpodbijano odločitev vložil tožbo v upravnem sporu iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava in nepopolno ter zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in spremeni tako, da se vlogi za izplačilo kriznega dodatka ugodi oziroma zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. V tožbi zatrjuje, da sta bila kršena 5. in 6. člen Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), saj tožena stranka ni imela podlage v materialnopravni zakonodaji, da tožniku ni povrnila izplačanih kriznih dodatkov delavcem, s čimer je posegla v njegove ustavne pravice in ni sprejela zakonite in pravilne odločitve. Nadalje povzame pravno podlago 85. člen ZIUPOPDVE (tj. PKP7), razloge za sprejem zakona in obrazložitev iz predloga zakona. Vsi delodajalci so morali ob izplačilu decembrske plače delavcem izplačati krizni dodatek in ob izplačilu predložiti REK-1 obrazec z navedbo vrste dohodka 1190; na zbirnem REK obrazcu je delodajalec vpisal podatke o delodajalcu in številu oseb prejemnikov, na individualnem REK obrazcu pa podatke o prejemniku dohodka in znesek izplačanega kriznega dodatka. Vse to je tožnik naredil ter delavcem izplačal 77.445,28 EUR. Tožnik je 29. 1. 2021 prejel dopis tožene stranke z naslovom Neupravičeno izplačan krizni dodatek, iz katerega izhaja, da je tožena stranka preverjala, katerim delavcem je bil izplačan krizni dodatek, in ugotovila, da je bil izplačan tudi delavcem, katerih plača za mesec november 2020 je presegala znesek dvakratne minimalne plače oz. sorazmerni del v primeru zaposlitve za krajši delovni čas. Kot znesek plače so upoštevali plačo, ki jo je delodajalec prikazal na REK-1 obrazcu z oznako vrste dohodka 1001 in ali 1091. Tožena stranka je tožnika prosila, da v roku 5 dni predloži popravljen REK obrazec in izplačan dohodek pravilno davčno obravnava. To potrjuje navedbe tožnika, da je bila tožena stranka seznanjena tako z višino dodatka za posameznega delavca kot s skupnim zneskom izplačanega kriznega dodatka.

6. Država je plačilo kriznega dodatka naložila vsem delodajalcem in sredstva zanj zagotovila v proračunu. Delodajalci so FURS že ob izplačilu plač obvestili, katerim delavcem in v kakšni višini so izplačali krizni dodatek. Sama izjava, da je bil izplačan krizni dodatek, je bila podvojena informacija, s katero je tožena stranka že razpolagala.

7. Zakon ni določal, da bo delodajalec pravico do povračila izgubil, če povrnitve od države ne bo zahteval v določenem roku, zato tožena stranka ni imela podlage za zavrženje vloge. Pri kriznem dodatku ni šlo za opcijsko pravico, ki jo lahko delodajalec uveljavi ali ne, ampak je zakon določal, da prejmejo vsi delodajalci povrnjen krizni dodatek. Za povračilo ni bilo določenih posebnih pogojev niti da bi morali krizni dodatek vračati. Tudi ni bilo določeno, da je treba vlagati vlogo, temveč le izjavo FURS, da je izplačal krizni dodatek, s čimer pa je bil FURS preko REK obrazcev o tem že obveščen. Tožnik je izjavo vložil 9 dni kasneje in to še pred rokom za povračilo kriznega dodatka, s čimer ne more biti izgubljena kakršnakoli pravica.

8. Tožnik meni, da ne gre za materialni rok, pač pa procesni rok, saj je v sedmem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE zapisano, da se za postopek nadzora smiselno uporabi zakon, ki ureja davčni postopek. Zakon tudi ni določil nobenih posledic prekoračitve roka, zato gre zgolj za instrukcijski rok. Meni, da tožena stranka napačno razlaga materialno pravo, ko rok opredeljuje kot materialni in prekluzivni. Gre za instrukcijsko navodilo vsem delodajalcem, ki so izplačali krizni dodatek, da naj poleg oddanih REK obrazcev s ponovno izjavo povzamejo svoj predlog za povračilo kriznega dodatka.

9. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Vztrajala je pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb in da je rok, določen v ZIUPOPDVE, materialni rok, ne procesni rok. Določba sedmega odstavka 86. člena ZIUPOPDVE določa le organ nadzora v postopku nadzora in da se uporablja ZDavP-2 kot postopkovni predpis, ne pa npr. ZUP. Izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE je šteti kot vlogo v smislu 63. člena ZUP, kar pomeni, da je postopek za povračilo izplačanega kriznega dodatka šteti za postopek, ki se uvede na zahtevo stranke. Zato ne zadostuje, da je davčni organ seznanjen z izplačilom kriznega dodatka preko REK obrazcev, ampak mora upravičenec za postopek povračila vložiti posebno vlogo - izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE. Šele z vložitvijo vloge se začne upravni postopek odločanja o povračilu izplačanega kriznega dodatka. Izjavo je bilo treba podati najpozneje do konca marca 2021, po tem roku je nastopila prekluzija, saj je po tem roku prenehala oz. ugasnila pravica zahtevati povračilo. Vrnitev v prejšnje stanje je možno predlagati le v primeru zamude procesnega roka, ne pa tudi zamude materialnega roka.

10. Tožnik je v pripravljalni vlogi še navedel, da do zamude roka ni prišlo tudi iz razloga, ker rok (tudi materialni) ni tekel v času sprejetih Sklepa Vlade o začasnem prenehanju teka rokov za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določenih z zakonom (Uradni list RS, št. 190/2020), ki je veljal od 20. 12. 2020 do 10. 1. 2021, in Sklepa o začasnem prenehanju teka rokov za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določenih z zakonom (Uradni list RS, št. 4/2021), ki je veljal od 11. 1. 2021 do 31. 1. 2021. 11. Nasprotuje tudi stališču tožene stranke, da je imela izjava naravo vloge, s katero se upravni postopek začne. Trdi, da se je upravni postopek začel že z oddajo REK obrazcev, zavezanci pa so morali kasneje podati le še izjavo, pri čemer rok ne more biti prekluziven. Ta izjava delodajalca kot stranke je dokazno sredstvo in ne vloga. ZUP namreč izjavo opredeljuje v 188. členu in tretjem odstavku 145. člena. Izjava stranke je eden od dokazov v upravnem postopku in kasnejša podaja izjave ne more pomeniti izgube pravice za stranko. V konkretni zadevi se je upravni postopek začel že s pozivom tožene stranke, da delodajalci oddajo REK obrazce. Tožena stranka je pozvala tožnika z obvestilom, da podlagi katerega je moral izvesti popravilo REK obrazca. Postopek se je začel po uradni dolžnosti. Upravni postopek se namreč začne, ko organ opravi kakršno koli dejanje (127. člen ZUP). V ugotovitvenem postopku je treba uresničiti načelo materialne resnice (8. člen) in načelo zaslišanja stranke (9. člen). Če stranka za svoje navedbe glede posameznih dejstev ni predložila dokazov, je organ dolžan od nje zahtevati, naj v določenem roku pomanjkljivost odpravi. Tožena stranka bi tako morala pozvati k oddaji izjave o izplačilu kriznega dodatka. Tudi po preteku roka pa zahteve ne bi smela zavreči, ampak bi morala nadaljevati postopek in odločiti o zadevi (140. člen ZUP). Ker so bili vsi podatki po materialnem predpisu toženi stranki dostopni, saj je razpolagala z REK obrazci, ni imela podlage, da tožniku ni priznala povračila izplačanega kriznega dodatka. Pred izdajo odločbe mora uradna oseba dati stranki možnost, da uveljavi in zavaruje pravice ter pravne koristi. Na podlagi izvedenih dokazov ni mogoče izdati odločbe, ki je za stranko negativna, če stranki ni bila omogočena udeležba pri izvedbi dokazov in ni bila seznanjena z rezultatom teh dokazov.

**K I. točki izreka:**

12. Tožba ni utemeljena.

13. Predmet sodne presoje je pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je prvostopenjski organ zavrgel tožnikovo zahtevo za izplačilo kriznega dodatka z dne 9. 4. 2021, ker je rok za vložitev take zahteve, določen v šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in šestem odstavku 26. člena ZDUOP, materialni rok, katerega zamuda ima za posledico izgubo pravice. Sporno je torej zavrženje zahteve za izplačilo sredstev, ki jih je tožnik kot delodajalec izplačal svojim zaposlenim kot krizni dodatek.

14. V prvem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE je bila določena obveznost delodajalcev izplačati ob plači za mesec december 2020 krizni dodatek (v višini 200 eurov oz. sorazmerni del dodatka, če delavec ne dela cel mesec december) vsakemu zaposlenemu, ki dela in čigar zadnja izplačana mesečna plača ni presegla dvakratnika minimalne plače. Nadalje pa je bila v 26. členu ZDUOP ne glede na prvi odstavek 85. člena ZIUPOPDVE določena obveznost, da delodajalec vsakemu zaposlenemu, ki dela in čigar mesečna plača za november 2020, pri kateri se ne upošteva plačilo za poslovno uspešnost, ni presegla dvakratnika minimalne plače, izplača ob plači za mesec januar 2021 krizni dodatek (v višini 200 eurov oz. če delavec ne dela cel mesec december, sorazmerni del dodatka).

15. Delodajalci pa so imeli pravico zahtevati povračilo teh izplačanih sredstev. To je določeno v šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in v šestem odstavku 26. člena ZDUOP, in sicer da delodajalec za povračilo izplačanih sredstev predloži izjavo, s katero izjavlja, da je zaposlenemu izplačal dodatek iz prvega oz. prejšnjega odstavka tega člena. Iz navedene določbe torej izhaja, da so morali delodajalci povračilo izplačanih sredstev zahtevati, na način preko informacijskega sistema FURS, ki je potem povračilo kriznega dodatka tudi izplačal. 16. Iz povzetih zakonskih določb ne izhaja, da bi Republika Slovenija povračilo izvedla po uradni dolžnosti. Iz petega odstavka 85. člena ZIUPOPDVE in 26. člena ZDUOP izhaja (le), da se sredstva za izplačilo kriznega dodatka zagotavljajo v proračunu Republike Slovenije oziroma iz sredstev, pridobljenih iz proračuna Evropske unije. Vendar zagotavljanje sredstev za izplačilo še ne pomeni izplačila samega.

17. Tožnik neutemeljeno trdi, da je postopek za povračilo izplačanih sredstev tekel po uradni dolžnosti. Skladno s 126. členom ZUP namreč začne pristojni organ postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis. V obravnavanem primeru to iz zakona (ne iz ZIUPOPDVE ne iz ZDUOP) ne izhaja. Nasprotno, v šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in 26. člena ZDUOP je bilo določeno, da so morali delodajalci povračilo izplačanih sredstev zahtevati, to je predložiti izjavo, glede katere je v zakonu določena vsebina, rok in način oddaje.

18. Izjava po 85. členu ZIUPOPDVE in 26. členu ZDUOP je pomenila vlogo kot zahtevek stranke za povračilo, s katero se je upravni postopek za plačilo iz javnih sredstev začel in je torej tekel na zahtevo stranke, ne po uradni dolžnosti. To razlago potrjuje tudi besedilo predloga zakona (EVA: 2020-1611-0140), v katerem je pojasnjeno, da vloge za povrnitev dodatka delodajalci vložijo pri FURS, ki tudi nadzira uveljavljanje teh pravic. Zakon ali drug predpis namreč lahko določi tudi drugačno poimenovanje vloge stranke, pri čemer je treba s tako vlogo vselej ravnati po določbah ZUP, če gre po svoji vsebini za postavitev zahtevka, o katerem je treba odločiti v upravnem postopku. Drugi odstavek 125. člena ZUP namreč določa, da se določbe tega zakona uporabljajo tudi za prošnjo in druge vloge, ki so po naravi stvari izenačene z zahtevo. Glede na potrebo po spoštovanju položaja stranke kot subjekta in ne objekta upravnega postopka je odločanje o pravici stranke po uradni dolžnosti praviloma v nasprotju z načelom dispozitivnosti ter z načelom pravne države, saj stranki ni mogoče "naložiti" pravice, če je sama ne želi uveljavljati.1

19. Tudi ni točna tožbena navedba, da pri kriznem dodatku ni šlo za opcijsko pravico, ki jo lahko delodajalec uveljavi ali ne in da je zakon določal, da prejmejo vsi delodajalci povrnjen krizni dodatek. Zakon je namreč določal tudi, da je za povračilo izplačanega dodatka treba predložiti izjavo o izplačanem kriznem dodatku.

20. Sodišče ne sledi razlagi tožnika, da se je upravni postopek za povrnitev kriznega dodatka začel z oddajo REK obrazcev oz. da je kot zahtevo za uveljavljanje pravice delodajalca do povračila izplačanega kriznega dodatka treba šteti predložitev REK obrazca in da je zahtevana izjava pomenila le še dokazno sredstvo v smislu 188. člena ZUP oz. izjavo stranke v smislu tretjega odstavka 145. člena ZUP. Po določbi 57. člena ZDavP-2 izplačevalec dohodka, ki je plačnik davka, izračuna davčni odtegljaj v obračunu davčnega odtegljaja, v katerem opravi tudi izračun prispevkov za socialno varnost po drugem in tretjem odstavku 352. člena ZDavP-2. REK obrazec je torej obračun davčnega odtegljaja. Predložitev REK obrazca zato ne pomeni tudi predložitve izjave po šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE oz. šestega odstavka 26. člena ZDUOP, saj tega ne določa noben predpis.

21. Ni mogoče šteti, da zaradi poziva tožene stranke z dne 29. 1. 2021, ki je usmerjen v popravo REK obrazca, tožniku ne bi bilo treba vložiti zahteve za povračilo - izjave po šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE. Kot navaja tožnik, ga je s tem tožena stranka obvestila o napačnih izplačilih in pozvala k predložitvi popravljenega REK obrazca in pravilni davčni obravnavi izplačanega dohodka. Iz tega je mogoče razumeti, da je tožena stranka bila seznanjena z ne v celoti ustreznim izplačilom kriznega dodatka pri tožniku. Do povrnitve pa so bili delodajalci upravičeni za izplačane zneske, ki predstavljajo krizni dodatek skladno s prvim odstavkom 85. člena ZIUPOPDVE, če so podali izjavo za povračilo.

22. Rok za vložitev izjave, ki je določen v šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in šestem odstavku 26. člena ZDUOP, je rok za vložitev zahtevka za povračilo sredstev in je zato po svoji naravi oziroma vsebini materialni, prekluzivni rok. Njegova zamuda je imela za posledico izgubo pravice zahtevati določeno upravičenje - v tem primeru povračilo izplačanega kriznega dodatka kot materialno pravico. To torej ni procesni rok (določen za opravo procesnega dejanja) ali instrukcijski rok (pri katerem je kljub preteku dejanje še vedno dopustno opraviti), kot to napačno meni tožnik.

23. Neutemeljen je tožbeni ugovor, da ni prišlo do izgube pravice oz. da zavrženje vloge ni dopustno, ker zakon ni določal, da bo delodajalec pravico do povračila izgubil, če povrnitve od države ne bo zahteval v določenem roku. Določbe šestega odstavka 26. člena ZDUOP, po kateri mora za povračilo delodajalec predložiti izjavo, s katero izjavlja, da je zaposlenemu izplačal krizni dodatek in da upravičenec predloži izjavo preko informacijskega sistema FURS v elektronski obliki najpozneje do konca marca 2021, so jasne, zato so jasne tudi posledice zamude tega zakonskega roka, to je izguba pravice, upravni organ pa je dolžan upoštevati tak rok po uradni dolžnosti.

24. Drugačna narava tega roka tudi ne izhaja iz sedmega odstavku 85. člena ZIUPOPDVE (enako sedmega odstavka 26. člena ZDUOP), saj ta določba ureja, kateri organ je pristojen in kateri zakon se uporablja za postopek nadzora v zvezi z uveljavljanjem pravice delodajalca do povračila izplačanega kriznega dodatka.

25. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek, da v relevantnem času roki niso tekli na podlagi Sklepa Vlade Republike Slovenije o začasnem prenehanju teka rokov za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določenih z zakonom z dne 16. 12. 2020 (Uradni list RS, št. 190/2020), ki je veljal od 20. 12. 2020 do 10. 1. 2021, in z dne 8. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 4/2021), ki je veljal od 11. 1. 2021 do 31. 1. 2021. Navedena sklepa sta vsak v svoji I. točki določila, da ne tečejo roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom. To pomeni, da na tej podlagi niso tekli le roki za uveljavljanje pravic v sodnih postopkih. V konkretni upravni zadevi pa gre za rok, ki je veljal za uveljavljanje pravice stranke v upravnem postopku in na tej podlagi ni prišlo do začasnega prenehanja teka tega roka.

26. Toženi očitek o kršitvi ustavnih pravic je posplošen in neobrazložen, zato njegov preizkus ni mogoč.

27. Tožnik ne nasprotuje ugotovitvi, da je obravnavano izjavo preko eDavkov podal 9. 4. 2021. Rok za predložitev izjave je bil do konca marca 2021. Torej je zaključek v izpodbijanem sklepu, da je bila predložena prepozno, pravilen.

28. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

29. Sodišče je odločilo na seji brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sporna je bila pravna presoja glede začetka postopka in zahtevka stranke ter narava in posledice zamujenega roka.

**K II. točki izreka**

30. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Komentar k 126. členu ZUP (E. Kerševan) - Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta UL, Ljubljana 2020, str. 17.