Jedro

V reviziji izpostavljeno pravno vprašanje izhaja iz predpostavke, da občina brez odprtja nove lekarne s strani „tujega“ javnega zavoda ne more zagotoviti učinkovitega zagotavljanja obravnavane javne službe na svojem območju. Glede tega v konkretnem primeru niso bila ugotovljena nobena dejstva in okoliščine, Vrhovno sodišče pa je pri odločanju vezano na dejanske ugotovitve sodišča prve stopnje (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

Ker prvostopenjsko sodišče v tožbi ni bilo soočeno s trditvami o nedopustnih monopolih in konkurenčnih vprašanjih, nanje ni moglo odgovoriti oziroma zavzeti svojih stališč. Glede na to v reviziji ni obrazloženo, zakaj je sodišče prve stopnje vprašanje rešilo nezakonito. Prav to pa je ena od neizpolnjenih zahtev (kot logična posledica, da se v revizijskem postopku presoja zakonitost prvostopenjske sodbe), ki se nanaša na postavitev pomembnega pravnega vprašanja (poleg tega, da mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno).

Revident s problematiziranjem monopolov, kolikor jih povezuje z opravljanjem drugih dejavnosti (poleg lekarniške), odpira vprašanja, ki presegajo predmet obravnavanega upravnega spora, zato zanj niso pomembna. Verifikacija lekarne je namreč potrebna in primarno vezana na opravljanje lekarniške dejavnosti (ne pa njej pridruženih dejavnosti, ki jih opravlja javni zavod).

Izrek

I. Revizija se zavrže. II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo, vloženo zoper sklep Ministrstva za zdravje št. 1600-31/2014 z dne 5. 6. 2014. Z njim je ministrstvo na podlagi 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) zavrglo tožnikovo vlogo za verifikacijo Lekarne Litija, ker je menilo, da z vlogo ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi.

2. Sodišče prve stopnje se je ob sklicevanju na določbe 9. in 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) strinjalo, da tožnik ni stvarnopravno legitimiran za odprtje nove lekarne na območju, za katero ni bil ustanovljen. Zato mu ta pravica ne pripada. Navedlo je še, da v tej zadevi sprejeta odločitev zaradi razlogov, navedenih v obrazložitvi, odstopa od stališč v tam naštetih sodbah Upravnega sodišča Republike Slovenije.

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) izpodbija sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijska razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da njegovi tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva povračilo revizijskih stroškov.

4. Toženka v odgovoru na revizijo med drugim navaja, da stvarno legitimacijo stranke v postopku za verifikacijo lekarne določa ZLD kot materialni predpis, kar potrjujeta njegova 10. in 9. člen. Poudarja, da preskrbe z zdravili ne more voditi gospodarski interes, saj lekarniška dejavnost pomeni nepridobitno dejavnost, katere namen ni pridobivanje dobička, ampak opravljanje posebne javne službe. Zanjo je država ocenila, da mora biti dostopna vsem prebivalcem, zato je določila pogoje oziroma merila za oceno, ali je ustanovitev subjekta, ki bi to dejavnost opravljal kot del javne službe, smotrna. Pri tem je treba upoštevati, da je delovanje javne službe financirano iz javnih sredstev oziroma sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zato je treba zakonske določbe razlagati ozko in v skladu z namenom ZLD. Dodaja še, da Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti, ki ureja postopek verifikacije lekarn, zgolj natančneje določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati lekarna za opravljanje lekarniške dejavnosti. Predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrne.

K I. točki izreka:

5. Revizija ni dovoljena.

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in tudi ne dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

7. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010).

8. Revident kot pomembno pravno vprašanje in z njim povezano neenotno sodno prakso Upravnega sodišča RS navaja:

1. Ali je določbe ZLD, zlasti 9., 10. in 21. člena, pravilno razlagati na način, da bi ta povsem omejil načine učinkovitega zagotavljanja javne službe na področju lekarniške dejavnosti na območju določene občine, torej tako, da bi bilo tej občini onemogočeno ta cilj doseči z izvajanjem navedene javne službe s strani (obstoječega) javnega zavoda, ki ga je ustanovila druga občina in ki izpolnjuje vse zakonsko določene pogoje; pri tem bi se ta cilj izvajal v obliki pogodbenega prenosa izvrševanja ustanoviteljskih pravic v razmerju do javnega zavoda s strani občine ustanoviteljice javnega zavoda na občino, na območju katere bo ta javni zavod izvrševal javno službo, pri čemer je ta prenos izvrševanja ustanoviteljskih pravic časovno omejen in gre za prenašanje le organizacijsko-tehničnih in strokovnih nalog, ki ne pomenijo oblastvenih javnopravnih ravnanj.

2. O tem naj bi bilo v izpodbijani sodbi sprejeto drugačno stališče od dosedanjega stališča Upravnega sodišča (revident se sklicuje na sodbo I U 338/2014 z dne 20. 8. 2014), ki je bilo, da „javni zavod, katerega ustanoviteljica je ena občina, lahko razširi svojo dejavnost na območje druge občine pod temeljnim pogojem, da je ugotovljena lokalna potreba za izdajo zdravil v novi podružnici lekarne“. Ker naj bi bila stališča prvostopenjskega sodišča o tem neenotna, to terja obravnavo Vrhovnega sodišča. 9. Po presoji Vrhovnega sodišča revident z navedenim zahtevanih pogojev za dovoljenost revizije ni izpolnil. 10. Postavljeno vprašanje se namreč ne nanaša na predmet obravnavanja v tem upravnem sporu (ali je revident kot javni zavod Mestne občine Ljubljana (MOL) upravičen odpreti lekarno na območju Občine Litija, ki ni njegova ustanoviteljica, in zato zahtevati njeno verifikacijo), ampak na v ZLD predvidene načine(1), s katerimi Občina Litija (tako kot vse druge slovenske občine) zagotavlja delovanje mreže lekarniške dejavnosti.(2) Gre torej za dileme, ki bi jih lahko izpostavila občina, če bi menila, da ji obstoječa zakonska ureditev onemogoča ali bistveno otežuje izpolnjevanje z zakonom naložene obveznosti, ne pa revident. Ob vsem tem vprašanje izhaja iz predpostavke, da občina brez odprtja nove lekarne s strani „tujega“ javnega zavoda ne more zagotoviti učinkovitega zagotavljanja obravnavane javne službe na svojem območju. Glede tega v konkretnem primeru niso bila ugotovljena nobena dejstva in okoliščine, Vrhovno sodišče pa je pri odločanju vezano na dejanske ugotovitve sodišča prve stopnje (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). S tega vidika so brez pomena tudi navedbe, kako naj bi MOL kot revidentova ustanoviteljica in Občina Litija uredili prenos izvrševanja ustanoviteljskih pravic, saj ne gre za okoliščino, obstoječo v času odločanja prvostopenjskega sodišča. 11. Na podlagi zatrjevane neenotne sodne prakse je revizija dovoljena, če je neenotnost povezana s pravnim vprašanjem, ki je bistveno za odločitev. Glede slednjega bi moral revident v skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS opraviti primerjavo dejanskega in pravnega stanja izpodbijane sodbe s sodbo, s katero utemeljuje odstop od sodne prakse, česar pa ni storil. Iz v reviziji povzetega stališča sodbe I U 338/2014 pa izhaja le, da govori o odprtju podružnice lekarne, ne pa lekarne kot v obravnavani zadevi, kjer je revident zahteval verifikacijo Lekarne Litija in ne podružnice Lekarne Ljubljana.(3) Zato niti navedba prvostopenjskega sodišča, da v tej zadevi sprejeta odločitev zaradi razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane sodbe, odstopa od stališč v tam naštetih sodbah (med drugim I U 338/2014), še ne pomeni, da gre za dejansko spremembo dosedanjih pravnih stališč.

12. Revident kot pomembno pravno vprašanje izpostavlja še, ali je z vidika pravne ureditve EU in slovenske ustavne ureditve dopustno oblikovati teritorialne monopole pri izvajanju lekarniške dejavnosti ter z njo povezane gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo vse lekarne. S tem v zvezi še sprašuje, ali ne bi moralo Upravno sodišče v skladu s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave RS neposredno uporabiti pravila prava EU, ker da je obstoječa slovenska pravna ureditev predmeta tega upravnega spora v očitnem nasprotju z njimi. Veljavnemu ZLD namreč v prvi vrsti očita zastarelost zaradi neuvajanja pravil konkurenčnega prava EU na to področje, čeprav obenem priznava, da za določene dejavnosti v režimu javne službe lahko obstoji tehten razlog izvajanja v monopolnem položaju. Izraža mnenje, da lekarniška dejavnost po svoji vsebini ne potrebuje pravnega režima javne službe. Kot bolj problematično z vidika nedopustnega oblikovanja monopolov pa izpostavlja še dodatno dejavnost iz prve alineje tretjega odstavka 2. člena ZLD,(4) ki jo izvajajo lekarne in ki naj bi bila klasična tržna dejavnost. 13. Vrhovno sodišče ni sprejelo v obravnavo tega povsem splošnega vprašanja.

14. Najprej zato, ker revident z njim in s tem povezanimi revizijskimi pojasnili širi navedbe, ki so bile podlaga za odločanje sodišča prve stopnje in v okviru katerih je opravilo s tožbo zahtevano materialnopravno presojo izpodbijanega upravnega akta. Ker prvostopenjsko sodišče v tožbi ni bilo soočeno s trditvami o nedopustnih monopolih in konkurenčnih vprašanjih, nanje ni moglo odgovoriti oziroma zavzeti svojih stališč. Glede na to v reviziji ni obrazloženo, zakaj je sodišče prve stopnje vprašanje rešilo nezakonito. Prav to pa je ena od neizpolnjenih zahtev (kot logična posledica, da se v revizijskem postopku presoja zakonitost prvostopenjske sodbe), ki se nanaša na postavitev pomembnega pravnega vprašanja (poleg tega, da mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno). Ker ustrezne trditvene podlage v tožbi ni bilo, je tudi odgovor na vprašanje, ali ne bi moralo Upravno sodišče neposredno uporabiti pravila evropskega prava, očiten in od Vrhovnega sodišča ne zahteva dodatnega opredeljevanja.

15. Tudi sicer je p roblematiziranje ureditve, ki lekarniško dejavnost podreja pravnemu režimu javne službe in strogost tega režima, vprašanje primernosti zakonske ureditve. Poleg tega revident ne konkretizira, zakaj in s katerim pravilom prava EU naj bi bila v nasprotju v tej zadevi relevantna ureditev iz ZLD (konkretno ta, ki verifikacijo lekarne na območju določene občine pogojuje z opravljanjem lekarniške dejavnosti v občini, ki je dopustno občinskemu javnemu zavodu, ostalim pa le na podlagi podeljene koncesije(5) ). Zato Vrhovno sodišče le dodaja, da je v 26. uvodni izjavi Direktive Evropskega parlamenta in sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij navedeno, da bi morale države članice ohraniti pristojnost zlasti glede geografske porazdelitve lekarn in monopola za izdajanje zdravil ter da ta direktiva ne spreminja zakonov in drugih predpisov držav članic, ki podjetjem prepovedujejo opravljanje določenih lekarniških dejavnosti ali določajo pogoje za opravljanje te dejavnosti.(6) Ob tem revident s problematiziranjem monopolov, kolikor jih povezuje z opravljanjem drugih dejavnosti (poleg lekarniške), odpira vprašanja, ki presegajo predmet obravnavanega upravnega spora, zato zanj niso pomembna. Verifikacija lekarne je namreč potrebna in primarno vezana na opravljanje lekarniške dejavnosti(7) (ne pa njej pridruženih dejavnosti, ki jih opravlja javni zavod).

16. Zakonodajalec je namreč zaradi pomena zagotavljanja oskrbe prebivalstva z zdravili zadržal vpliv nad izvajanjem te dejavnosti s tem, ko je kot statusnopravno obliko, v kateri organizacije izvršujejo lekarniško dejavnost, določil občinski javni zavod. V skladu z Zakonom o zavodih (v nadaljevanju ZZ) je zavod organizacija, ki se ustanovi tudi za opravljanje dejavnosti (med drugim zdravstva), če njegov cilj ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena). Tako revident kot javni zavod, ki je oseba javnega prava in je bil ustanovljen prav z namenom izvajanja javne službe (lekarniške dejavnosti), torej ne kot gospodarska družba, za cilj opravljanja svoje dejavnosti ne more postavljati pridobitne dejavnosti. V tem pogledu z obravnavano zadevo ne more biti povezano niti vprašanje uporabe 74. člena Ustave RS (podjetništvo), glede katere se je v povezavi s položajem javnega zavoda že izreklo Ustavno sodišče RS v sklepu Up-92/97 do 98/97 z dne 26. 6. 1997, sklicujoč se na določbe ZZ. Zavzelo je stališče, da se javni zavod ne more sklicevati na ustavno pravico do svobode podjetništva (74. člen Ustave), ne na pravico do enakosti (14. in 22. člen Ustave) z zasebnopravnimi osebami pri opravljanju dejavnosti.

17. Za dovoljenost revizije ni izpolnjen pogoj, da ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1). Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010, X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Revident tega bremena ni izpolnil, saj pogoja, na katerega se sklicuje, ni obrazložil. 18. Ker uveljavljena pogoja za dovoljenost revizije nista izpolnjena, jo je Vrhovno sodišče na podlagi 89. člena ZUS-1 zavrglo.

K II. točki izreka:

19. Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku

154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. (1) V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZLD omenjeno dejavnost opravlja občinski javni zavod in na podlagi koncesije zasebniki.

(2) To je dolžnost občin na podlagi prvega odstavka 5. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej).

(3) Zavodu, ki opravlja lekarniško dejavnost, in lekarnarju se lahko izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne v kraju, v katerem ni lekarne, če je ugotovljena potreba za izdajo zdravil (prvi odstavek 21. člena ZLD).

(4) Preskrba s pomožnimi zdravilnimi sredstvi, ortopedskimi pripomočki, sredstvi za nego in drugimi sredstvi za varovanje zdravja.

(5) V konkretnem primeru bi to pomenilo, da revident kot tretji brez koncesije vstopa na območje Občine Litije.

(6) Čeprav gre za regulacijo pravil o poklicnih kvalifikacijah, po vsebini direktiva ureja tudi prosto opravljanje storitev.

(7) ZLD v drugem odstavku 2. člena določa, da se lekarniška dejavnost opravlja v lekarnah in njihovih podružnicah.