Jedro

Iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, za kakšne storitve gre, oziroma na katere storitve se zaračunana zneska nanašata. Za tarifiranje na podlagi omenjene postavke in s tem za upoštevanje spornih 450 točk iz Tarife za izvajanje storitev Agencije je namreč bistveno dvoje: 1. da je bila sklenjena (in se kot takšna sprejme oziroma „potrdi“) pogodba po 83. bis členu Konvencije in 2. da je na tej podlagi Agencija sprejela obveznost nadzora nad zrakoplovom, ki je vpisan v tuji register. To pa pomeni, da morajo biti iz obrazložitve (in ne iz izreka) sklepa razvidni podatki tako o sklenjenih dogovorih na podlagi Konvencije kot tudi o nadzoru, ki ga je Agencija prevzela v konkretnem primeru, in s tem podatki, ki predstavljajo dejansko podlago za uvrstitev storitve pod navedeno tarifno številko.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Sklep Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije št. 4500-1/2015/129-CAA0104 z dne 23. 3. 2015 se v delu, ki se nanaša na storitev „Potrditev pogodbe po ICAO 83.a členu, če sprejmemo nadzor iz tujega registra -L“ (za znesek 3 387,10 EUR) odpravi in zadeva v tem delu vrne Agenciji v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Javna agencija za civilno letalstvo je kot prvostopni organ z izpodbijanim sklepom odločila, da letna tarifa za veljavnost potrdila v znesku 4 125,58 EUR bremeni tožečo stranko (1. točka izreka) ter da je tožeča stranka dolžna letno tarifo za obdobje od 1. 1. 2015 do 31. 3. 2015 plačati v roku 15 dni od prejema sklepa na račun Javne agencije (2. točka izreka). V 3. točki izreka je navedla, da bo za naslednja obdobja stalnega nadzora veljavnosti certifikata izdan nov sklep o stroških in v 4. točki, da je ta sklep izvršilni naslov.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sledi, da ima tožeča stranka veljavno potrdilo o odobritvi organizacije za vodenje stalne plovnosti (št. SI.MG.029 od dne 29. 7. 2011) ter da je potrjena kot organizacija za vodenje stalne plovnosti zrakoplovov v skladu s predpisi. Nadalje se ugotavlja, da se v času veljavnosti navedenega certifikata v skladu s prvim in šestim odstavkom 179.i člena Zakona o letalstvu (v nadaljevanju ZLet) izvaja stalni nadzor, za katerega je v skladu z drugim odstavkom 166. člena ZLet pristojna Agencija. Naloge Agencije, med drugim naloge certificiranja in stalnega nadzora ter druge naloge povezane z izdajanjem listin in stalnim nadzorom iz pristojnosti Agencije, se financirajo s prihodki iz naslova pristojbin in povračil stroškov, ki se zaračunavajo na podlagi Tarife za izvajanje storitev Agencije (v nadaljevanju Tarifa). Za plačilo po Tarifi so v skladu z 2. točko prvega odstavka 179.m člena ZLet zavezani prosilci in imetniki certifikatov in drugih listin, ki jih izdaja Agencija.

3. V skladu z drugim odstavkom 7. člena Tarife se letna tarifa zaračunava in poračunava za vsako trimesečno obdobje, zato bo, po navedbah v obrazložitvi, za naslednja obdobja stalnega nadzora izdan nov sklep o stroških. Ugotavlja se še, da vrednost točke v letu 2015 znaša 7,00 EUR ter da se za storitve, navedene v tabeli, obračuna letna tarifa v skupni višini 4 125,58 EUR. Iz tabele je razvidno, da se tarifa obračuna za storitve „CAMO – vodenje stalne plovnosti“ na podlagi odstavka 3A in 3B 10. člena Tarife, za „Izdajo potrdila o pregledu plovnosti na podlagi priporočila“ na podlagi odstavka 4B 9. člena Tarife ter za „Potrditev pogodbe po ICAO 83.a členu, če sprejmemo nadzor iz tujega registra - L“ na podlagi tretjega odstavka 17. člena Tarife.

4. Ministrstvo za infrastrukturo je kot drugostopni organ pritožbo tožeče stranke zavrnilo kot neutemeljeno. V svojih razlogih ugotavlja, da tožeča stranka nasprotuje izpodbijanemu sklepu samo v delu, ki se nanaša na potrditev pogodbe po ICAO 83.a členu, to je po 83.a členu Uredbe o ratifikaciji protokolov o spremembah Konvencije o mednarodnem civilnem letalstvu (v nadaljevanju Konvencija), ki določa, da je v primerih, ko država registracije letala v skladu s pogoji iz Konvencije in po dogovoru z drugo državo nanjo v celoti ali delno prenese svoje naloge in obveznosti glede tega letala, država registracije razrešena odgovornosti glede prenesenih nalog in obveznosti. V takšnem primeru Agencija pod določenimi pogoji sprejme nadzor nad pooblaščeno vzdrževalno organizacijo oziroma organizacijo, ki vodi stalno plovnost zrakoplovov, ki so predmet sporazumov.

5. Nadalje navaja, da je Agencija v konkretnem primeru z izpodbijanim sklepom zaračunala stroške stalnega nadzora v zvezi z ICAO 83. bis dogovori, ki velja za vsa letala, v kolikor Agencija sprejme nadzor iz tujega registra, in da ga je izdala na podlagi veljavnih predpisov, ki urejajo zaračunavanje pristojbin in stroškov za storitve Agencije. Tarifa v 17. členu vključuje pregled dokumentacije ter potrditev pogodb in drugih dokumentov ter obsega izvedbo stalnega nadzora tudi v primeru potrditve pogodbe po ICAO 83. a členu, če agencija sprejme nadzor nad zrakoplovom iz tujega registra. Med nadzorne naloge Agencije sodi tudi izvajanje stalnega nadzora na področjih iz pristojnosti Agencije (179.i člen ZLet). Naloge stalnega nadzora in naloge povezane s stalnim nadzorom se financirajo s prihodki od pristojbin in povračil stroškov (tretji odstavek 179.m člena ZLet). Ti se zaračunavajo na podlagi Tarife (četrti odstavek 179.m člena ZLet). Tarife pa oblikujejo na način, kot se oblikujejo takse in dajatve, ki jih obračunava Evropska agencija za varnost v letalstvu. V konkretnem primeru je tarifa povezana z izvajanjem stalnega nadzora nad zrakoplovom iz tujega registra v zvezi z ICAO 83. bis dogovori, in sicer na podlagi 17. člena Tarife. Zato Agencija upravičeno zaračunava storitve v skladu s Tarifo in s tem na podlagi veljavnih predpisov, oziroma po presoji Ministrstva ni razlogov za to, da bi tega ne storila in je zato izpodbijana odločba (pravilno: sklep) pravilna in zakonita.

6. Tožeča stranka se tudi v tožbi ne strinja se z odločitvijo v delu, ki se nanaša na storitev „Potrditev pogodbe po ICAO 83. a členu, če sprejmemo nadzor iz tujega registra – L“. Navaja, da je člen 83. a Konvencije naveden napačno, ker take določbe ni, ter da gre za 83. bis člen Konvencije, dejansko pa za peti in osmi odstavek 24. člena ZLet. Zlasti pa meni, da je Agencija sklep izdala brez ustrezne pravne podlage, ker je bil prevzet nadzor varnosti zrakoplovov, ki so vpisani v francoski register zrakoplovov, to je v register države članice EU, ter da posledično Agencija ob izdaji sklepa ni ravnala v skladu s petim in osmim odstavkom 24. člena ZLet, po katerih se v takšnem primeru, razen običajne takse za registracijo, za prenos zrakoplova ne zaračunava taksa oziroma druge dajatve. Poleg tega Agencija po mnenju tožeče stranke ni pravilno uporabila 16. in 17. člena Tarife. Vprašanje najema in uporabe zrakoplovov brez posadke ureja Uredba Komisije št. 965/2012 z dne 5. 10. 2012 o tehničnih zahtevah in upravnih postopkih za letalske operacije v skladu z Uredbo 216/2008, ki vprašanje najema zrakoplovov ureja v Prilogi II (del ARO) v zahtevi ARO.OPS.110 (pogodbe o najemu) in ki se uporablja tudi v konkretnem primeru. V nobenem primeru torej ne gre za sklepanje pogodbe na podlagi 83. bis člena Konvencije, temveč za odobritev pogodbe o najemu zrakoplova brez posadke v skladu z zahtevami iz Uredbe, po katerih pa Agencija ni ravnala. Te naloge pa so vsebovane v 13. vrstici drugega odstavka 16. člena Tarife in/ali v 1. vrstici tretjega odstavka 17. člena. Iz navedenega pa naj bi bilo po prepričanju tožeče stranke razvidno tudi, da je Tarifa nedoločna in s tem arbitrarna, ker ne določa, na katere regulativne zahteve se katera določba nanaša. Zato tudi ni skladna z zahtevami iz četrtega odstavka 179.m člena ZLet, ki se glede oblikovanja tarife sklicuje na način, ki ga uporablja Evropska agencija za varnost v letalstvu.

7. Dalje tožeča stranka navaja, da Agencija v konkretnem primeru ni imela nobenih posebnih stroškov v zvezi s 83. bis členom Konvencije, ki bi lahko bremenili uporabnike njenih storitev. To izhaja tudi iz Uredbe št. 216/2008, po kateri države članice brez dodatnih tehničnih zahtev ali ocenjevanj priznajo certifikate, izdane v skladu s to Uredbo (prvi odstavek 11. člena). Ker sta Slovenija in Francija državi članici EU, se lahko uporabi določbe ZUP o priznavanju listin drugih držav. Agencija v zvezi s priznavanjem listin drugih držav članic EU nima nobenih stroškov tudi zato, ker se skladnost izpolnjevanja zahtev zagotavlja s skupnimi letalskimi predpisi EU in nadzorom, ki ga izvaja Evropska agencija za varnost v letalstvu in je torej, glede na navedeno, izpodbijani sklep v nasprotju s prvim odstavkom 11. člena navedene Uredbe.

8. Sklepanje mednarodnih pogodb tudi sicer ne more biti predmet Tarife ali upravnih postopkov na zahtevo stranke, oziroma ne sme in ne more finančno bremeniti uporabnikov storitev Agencije. Mednarodno sodelovanje ter druge naloge, ki jih Agencija izvaja za potrebe drugih državnih organov, se v skladu z drugim odstavkom 179.m člena ZLet financirajo iz proračuna. Sklenitev pogodbe na podlagi 83. bis člena Konvencije je enkratno dejanje, ki se uvršča med izvrševanje mednarodnih odnosov in s tem med akte iz petega odstavka 75. člena Zakona o zunanjih zadevah, kar pomeni, da gre v vsakem primeru za nalogo, ki se financira iz proračuna in zato Agencija ne more stranki v postopku zaračunati stroškov sklenitve mednarodne pogodbe.

9. Poleg tega v izreku izpodbijanega sklepa ni navedeno, na katere storitve se sklep nanaša. To tudi ne izhaja iz Tarife, zato bi bilo potrebno, da Agencija v sklepu navede določbe materialnih predpisov in listine, na katere se tarifa nanaša. Najem zrakoplovov je namreč vprašanje spričevala letalskega prevoznika in operativne licence, kot to izhaja iz 13. člena Uredbe 965/2012. 10. Ministrstvo za infrastrukturo v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe. Ob sklicevanju na določbe 83. bis člena Konvencije poudarja, da iz citirane določbe izhaja, da se zlasti v primerih, ko operator ene države podpisnice Konvencije najame zrakoplov, ki je registriran v drugi državi, ti dve državi dogovorita, da se nekatere ali vse obveznosti, kot npr. licenciranje osebja, plovnosti zrakoplova ipd., iz države registracije prenesejo na državo operatorja. Pri tem gre za odnos med državami podpisnicami Konvencije in ne za odnos države EU do tretjih držav. Tožeča stranka je bila v času izdaje izpodbijanega sklepa imetnik spričevala letalskega prevoznika in je imela dovoljenje za opravljanje komercialnih zračnih operacij z določenimi tipi zrakoplovov. Vsi navedeni zrakoplovi so vpisani v francoski register zrakoplovov, istočasno pa so vpisani v spričevalo letalskega prevoznika, ki ga je izdala Agencija. Ker sta tako Slovenija kot Francija podpisnici omenjenega protokola, je bilo v konkretnem primeru sklenjenih pet dogovorov za pet zrakoplovov in z njimi dogovorjeno, da Agencija kot pristojni organ države operatorja sprejme nadzor nad pooblaščeno organizacijo stalne plovnosti navedenih zrakoplovov v skladu z Uredbo Komisije št. 2042/2003. Zato ne drži tožbena navedba, da Agencija nima pravne podlage za izdajo sklepa. Res pa je, da je pri zapisu predpisa prišlo do tehnične pomote in je namesto pravilno 83. bis člen napačno naveden 83. a člen Konvencije.

11. Nadalje tožena stranka poudarja, da pri postopku na podlagi člena 83. bis Konvencije ne gre za prenos iz registra zrakoplovov, ki so v lasti državljanov Skupnosti, oziroma ne gre za vpis v register zrakoplovov Slovenije in da zato ni mogoče iskati povezave v petem oziroma osmem odstavku 24. člena ZLet. Prav tako ni možno iskati povezave v 11. členu Uredbe št. 216/2008, saj ne gre za priznavanje certifikatov, temveč za dogovor, da Agencija pod določenimi pogoji sprejme nadzor na pooblaščeno vzdrževalno organizacijo oziroma organizacijo, ki vodi stalno plovnost zrakoplovov. Sklep se namreč nanaša na plačilo letne tarife, ki pokriva stalni nadzor nad omenjenimi dogovori.

12. Prav tako po mnenju tožene stranke ni mogoče uporabiti določb Uredbe Komisije št. 965/2012 in posledično 13. alinee drugega odstavka 16. člena oziroma 1. alinee tretjega odstavka 17. člena Tarife. Možnost uporabe predpisa sicer res obstaja od 28. 10. 2014, vendar Agencija ne more mimo dejstva, da je bil sporazum s Francijo, ki je prav tako podpisnica Konvencije, sklenjen z namenom prenosa določenih nalog za točno določene zrakoplove tožeče stranke. Zato bi Agencija lahko kot materialni predpis uporabila Uredbo (in posledično druge določbe Tarife) samo, če druga pogodbena stranka (Francija) ne bi vztrajala pri sklenitvi takega sporazuma na podlagi Konvencije, oziroma bi soglašala z uporabo Uredbe kot materialnega predpisa za ureditev razmerja.

13. V zvezi z očitki, po katerih Agencija ne more stranki zaračunati stroškov sklenitve mednarodne pogodbe, pa tožena stranka poudarja, da Agencija ne zaračunava stroškov sklenitve pogodbe, temveč izvajanje nalog, ki jih je dolžna izvesti in jih je prevzela od države registra na podlagi sklenjenega sporazuma, to je nadzor nad pooblaščeno vzdrževalno organizacijo oziroma organizacijo, ki vodi stalno plovnost zrakoplovov in je bil zato sklep izdan na podlagi veljavnih predpisov, ki urejajo zaračunavanje pristojbin in stroškov za storitve Agencije. Naloge odločanja v upravnih zadevah, certificiranja, stalnega nadzora in naloge povezane s stalnim nadzorom se financirajo s prihodki od pristojbin in povračil stroškov, ki se zaračunavajo na podlagi tarife, za vplačilo pa so zavezani prosilci in imetniki certifikatov in drugih listin, ki jih izdaja Agencija. Definicija stalnega nadzora je opredeljena v 6. točki tretjega odstavka 17. člena ZLet in ne pomeni zgolj prisotnosti uradnih oseb pri zavezancu, pač pa tudi številne aktivnosti, izvedene za zavezanca na sedežu Agencije. S stalnim nadzorom so povezani stroški za notranje procese pri upravnem organu in za njegova upravna dejanja. Potrebno pa je upoštevati tudi režijske in druge potrebne stroške, ki s storitvijo niso neposredno povezani.

14. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi dodatno ugovarja zakonitosti sklenjenih sporazumov, saj meni, da se sporazume za izvedbo Konvencije lahko sklepa le na državni ravni in da Agencija ni pooblaščena za zastopanje Slovenije pri sklenitvi takega posla. Če bi sodišče štelo zadevne dogovore za zakonite, pa vztraja, da se takšna storitev (potrditev pogodbe) v skladu z določbami ZLet poravna iz proračuna RS. Razen tega tožena stranka pavšalno navaja, katere storitve izvaja na podlagi sklenjenega sporazuma, ne da bi navedla konkretno, za katere oziroma kakšne storitve gre, oziroma ali ne gre za dvojno zaračunavanje storitev. Tožeča stranka namreč toženi že poravnava storitve vodenja stalne plovnosti ter drugih dejavnosti, kot je razvidno iz sklepa o stroških. Zato je mogoče sklepati, da se po sporni postavki zaračunajo storitve, ki jih zajema drug del Tarife po znatno nižjih cenah.

15. Tožena stranka v pripravljalni vlogi ugovore tožeče stranke v celoti prereka ter vztraja pri svojih stališčih in predlogih. Obenem opozarja, da tožeča stranka trditev, da so dogovori, ki jih je sklenila Agencija na podlagi Konvencije nezakoniti, prvič postavlja v pripravljalni vlogi in da naj zato sodišče njenih trditev v tej zvezi kot prepoznih ne upošteva. Če bi jih upoštevalo, pa vztraja, da pravna podlaga za sklepanje zadevnih dogovorov s strani Agencije obstoji, in da so sklenjeni sporazumi oziroma dogovori zakoniti.

16. Tožba je utemeljena.

17. V konkretnem primeru je sporen sklep o stroških, in sicer v tistem delu, ki se nanaša na storitev „Potrditev pogodbe po ICAO 83. a členu, če sprejmemo nadzor iz tujega registra – L“ iz tretjega odstavka 17. člena Tarife, pri čemer se prva tovrstna postavka nanaša na obdobje od 1. 1. do 28. 1. 2015, za kol. 5,00 in obračuna v znesku 1 185,50 EUR, druga postavka pa se nanaša na obdobje od 29. 1. do 31. 3. 2015 za kol. 4,00 in obračuna v znesku 2 201,60 EUR.

18. Pri tem ni sporno, da gre za postavki, ki imata podlago v tretjem odstavku 17. člena Tarife (drugo), ki se nanaša na pregled dokumentacije ter potrditev pogodb in drugih dokumentov, in ki, v primeru, ko gre za letno tarifo, vključuje izvedbo stalnega nadzora nad certifikatom. Sporen tudi ni izračun omenjenih zneskov kot takšen. Sporna je uporaba omenjene postavke v Tarifi za konkreten primer, tako po vsebini kot po višini, oziroma nasploh njena uvrstitev v Tarifo.

19. Pri tem ima tožeča stranka prav, da določba 83. a člena Konvencije ne obstaja in da se zato v izpodbijanem sklepu in tudi v Tarifi kot storitev nepravilno navaja, da gre za „potrditev po 83. a členu“, namesto pravilno „po 83. bis členu“ Konvencije.

20. Predvsem pa ima prav, ko navaja, da iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, za kakšne storitve gre, oziroma na katere storitve se zaračunana zneska nanašata. Za tarifiranje na podlagi omenjene postavke in s tem za upoštevanje spornih 450 točk iz Tarife je namreč bistveno dvoje: 1. da je bila sklenjena (in se kot takšna sprejme oziroma „potrdi“) pogodba po 83. bis členu Konvencije in 2. da je na tej podlagi Agencija sprejela obveznost nadzora nad zrakoplovom, ki je vpisan v tuji register. To pa pomeni, da morajo biti iz obrazložitve (in ne iz izreka) sklepa razvidni podatki tako o sklenjenih dogovorih na podlagi Konvencije kot tudi o nadzoru, ki ga je Agencija prevzela v konkretnem primeru, in s tem podatki, ki predstavljajo dejansko podlago za uvrstitev storitve pod navedeno tarifno številko. Teh podatkov, ki po določbah 214. člena ZUP (kot ugotovljeno dejansko stanje) pomenijo enega od obveznih sestavnih delov obrazložitve upravnega akta, pa v sklepu ni. V obrazložitvi sklepa je namreč navedena le opredelitev storitve, kakršna izhaja iz 17. člena Tarife, brez dejanskih in pravnih okoliščin, ki narekujejo subsumpcijo konkretnega primera pod navedeno določbo. Nekaj več razlogov, pa še to le v zvezi s Konvencijo kot pravno podlago za sklenitev pogodb in s tem za uvrstitev storitve pod zadevno tarifno številko ter za zaračunavanje storitve na podlagi Tarife nasploh vsebuje obrazložitev drugostopne odločbe, iz katere pa še vedno ni razvidno, za potrditev katerih pogodb gre ter katere naloge in obveznosti se z njimi prenašajo. Pomanjkljivosti sklepa torej tudi pritožbeni organ s svojo odločitvijo ne popravi. Dejansko podlago vsebuje šele odgovor na tožbo, pa še ta ne v celoti in popolnoma, saj iz odgovora na tožbo in iz predloženih upravnih spisov še vedno niso razvidni podatki o vseh sklenjenih pogodbah (za vseh pet letal) in njihovi vsebini in s tem tudi ne o vrsti in obsegu nadzora, ki ima očitno odločilni vpliv na razmeroma visoko število točk po sporni tarifni številki. Upravni spisi ostajajo bistveno pomanjkljivi tudi po njihovi dopolnitvi, ki je bila opravljena na poziv sodišča. Bistveno pomanjkljivi spisi pa sodišču ne omogočajo, da bi ugotovljeno bistveno kršitev pravil postopka saniralo v upravnem sporu. To pa pomeni, da ostajajo razlogi za uvrstitev in za točkovanje spornih storitev po Tarifi in s tem za odmero letne tarife pomanjkljivi oziroma nepopolni do te mere, da pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti. To pa obenem pomeni, da je kršitev pravil postopka zaradi pomanjkljive obrazložitve v konkretnem primeru bistvena, bistvena kršitev pravil postopka pa narekuje odpravo sklepa v delu, ki se izpodbija s tožbo.

21. Iz navedenega razloga je sodišče tožbi ugodilo, sklep v izpodbijanem delu odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in v tem delu zadevo vrnilo organu prve stopnje, da ponovno odloči. Pristojni organ mora v zadevi ponovno odločiti v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo. Pri tem je vezan na stališče sodišča, ki ga je zavzelo v tej sodbi.

22. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

23. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1.