Jedro

Ker iz ZPNačrt izhaja, da je priklop na komunalno (v obravnavani zadevi kanalizacijsko) omrežje vedno pogojen s plačilom komunalnega prispevka, je treba šteti, da je za zakonito odmero komunalnega prispevka odločilen trenutek, ko se zavezanec (lahko) zakonito priklopi na to omrežje. Ta trenutek nastopi tedaj, ko zavezanec za priklop izpolni vse predpisane pogoje in ko je priklop tudi dejansko možen oz. izvršen. Če je ob tem trenutku zavezanec skladno s predpisi dolžan plačati komunalni prispevek, mu ga lahko pristojni organ po uradni dolžnosti odmeri ob nastopu tega dejstva ali v razumnem času po tem.

Če je plačilo komunalnega prispevka naloženo na podlagi naknadno uveljavljenega programa opremljanja zavezancem, ki so že priključeni na komunalno opremo (če torej ne gre za novo priključitev), tak občinski odlok posega na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in zaradi tega lahko neustavno retroaktivno deluje v razmerju do lastnikov objektov.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Škofja Loka št. 351-285/2013 z dne 2. 12. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odpravil svojo odločbo, izdano pod enako opravilno številko, z dne 26. 6. 2013 in tožniku zaradi priključitve objekta ..., na javno kanalizacijsko omrežje naložil plačilo komunalnega prispevka v višini 1011,73 EUR ter določil pogoje plačila tega komunalnega prispevka.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka tožniku dne 26. 6. 2013 po uradni dolžnosti izdala odločbo o odmeri komunalnega prispevka zaradi priključitve prej navedenega objekta na javno kanalizacijsko omrežje, komunalni prispevek pa je bil odmerjen na podlagi Odloka o občinskem lokacijskem načrtu za gradnjo infrastrukturnih objektov v naselju Vincarje (v nadaljevanju OLN) ter Pravilnika za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnik se je zoper to odločbo pravočasno pritožil dne 8. 7. 2015, še pred odločitvijo o njegovi pritožbi pa je pričel veljati Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Škofja Loka (v nadaljevanju Odlok), ki določa, da se v postopkih za odmero komunalnega prispevka za priključitev objektov na kanalizacijsko omrežje, začetih pred uveljavitvijo Odloka, v katerih je bilo vloženo pravno sredstvo, pa o njem do uveljavitve tega Odloka ni bilo pravnomočno odločeno, komunalni prispevek odmeri po določbah Odloka, če je to za zavezanca ugodneje.

3. V nadaljevanju toženka navaja, da je bil postopek odmere začet po uradni dolžnosti, zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo ter našteva okoliščine in podatke, ki jih je upoštevala pri odmeri. Ker je komunalni prispevek, izračunan na podlagi teh podatkov, za tožnika ugodnejši od prispevka, ki mu je bil s prej navedeno odločbo odmerjen na podlagi prej veljavnih predpisov, je toženka prej navedeno odločbo odpravila in odločila po zdaj veljavnem odloku.

4. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnil, iz obrazložitve pa med drugim izhaja, da so vse pritožbene navedbe v zvezi z nezaključenimi postopki iz leta 2013 brezpredmetne, saj je bilo o komunalnem prispevku na podlagi izrecne določbe 21. člena Odloka odločeno na podlagi tega Odloka. Ta določba je bila uporabljena z namenom ravnanja v korist krajanov, saj so odmerne odločbe, izdane na podlagi Odloka, po višini ugodnejše. Odlok je bil namesto spremembe prej veljavnih predpisov sprejet zato, ker je občinsko kanalizacijsko omrežje enovit sistem, ki se zaključuje s čistilno napravo, zato iz njega ni mogoče izdvojiti posameznih manjših območij, kot so npr. ...

5. V nadaljevanju drugostopenjski organ podrobno in obsežno navaja pravno podlago za odmero komunalnega prispevka ter meni, da je prvostopenjski organ to pravno podlago uporabil pravilno. V skladu z zakonom je bila zagotovljena tudi javnost dela občinskih organov in s tem tožnikova obveščenost o gradnji in financiranju kanalizacijskega omrežja. Izpodbijana odločba je bila izdana po skrajšanem ugotovitvenem postopku, ker je bilo mogoče stanje zadeve ugotoviti na podlagi uradnih podatkov, tožnika pa ni bilo treba posebej zaslišati zaradi zavarovanja njegovi pravic oziroma pravnih koristi. Odločba vsebuje vse podatke o dejanski in pravni podlagi za odločitev, tako da jo je mogoče preizkusiti. Ni treba, da bi odločba vsebovala navedbe skupnih stroškov za kanalizacijo oziroma skupnih virov financiranja, saj so bili ti podatki upoštevani v programu opremljanja, enako pa velja tudi za ugotavljanje morebitnih samoprispevkov in načina njihovega upoštevanja pri obračunu. Plačana okoljska dajatev je namenski prejemek proračuna občine, ta prejemek pa je bil upoštevan pri izračunu stroškov financiranja izgradnje kanalizacijskega omrežja, ki so podlaga za odmero komunalnega prispevka.

6. Pritožbene navedbe o neskladnosti Odloka z veljavno zakonodajo glede določanja skupnih in obračunskih stroškov so pavšalne, Odlok pa pomeni zakonito pravno podlago za odmero komunalnega prispevka. Pristojno ministrstvo je v skladu z zakonom izvedlo nadzor nad zakonitostjo Odloka in ni ugotovilo nobenih nepravilnosti. Komunalni prispevek pomeni plačilo dela stroškov gradnje javne komunalne opreme, ki jo zagotavlja občina, zato ni razloga, da bi bil pri odmeri komunalnega prispevka upoštevan tožnikov vložek v gradnjo individualnih komunalnih naprav, konkretno v greznico. Financiranje izgradnje komunalne infrastrukture je lahko po različnih občinah različno, v skladu z zakonom so lahko različne tudi pravne podlage za odmero komunalnega prispevka, zato je drugostopenjski organ štel za neutemeljene tudi vse pritožbene navedbe v zvezi z neenakim položajem občanov različnih občin. Toženka je komunalni prispevek upoštevala kot namenski prihodek izključno za financiranje komunalne opreme, pritožbene navedbe o nenamenski porabi sredstev pa niso bile ne konkretizirane, niti podkrepljene z ustreznimi dokazi.

7. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v obširni tožbi med drugim navaja nepravilnosti, do katerih je prišlo pri odmeri komunalnega prispevka s prvo odločbo, izdano v tej zadevi dne 26. 6. 2013, in se med drugim sklicuje tudi na nezakonitosti pravne podlage za to odmero. Po dveh letih in pol, ko je bil tožnik v negotovosti, je toženka izdala novo odločbo, izdano na pravni podlagi, ki zajema tudi obračunske stroške za vso komunalno infrastrukturo, zgrajeno po letu 2013. Tožnik meni, da bi moral ob pravilni uporabi prej veljavne pravne podlage plačati bistveno nižji komunalni prispevek, kot mu je bil odmerjen z izpodbijano odločbo. Uporaba nove pravne podlage mu zato ni v korist, temveč v škodo, prvotne odločbe pa v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni odpravila zato, ker bi bila pritožba utemeljena, saj pritožbenih razlogov sploh ni presojala, temveč le zato, da bi odločila na podlagi novega odloka. Toženka ni ugotovila vseh dejstev, pomembnih za odločitev, med drugim koliko je bilo plačanih samoprispevkov z namenom izgradnje komunalne infrastrukture, od česar je neposredno odvisna višina odmerjenega komunalnega prispevka.

8. Za nezakonit in protiustaven ima tudi program opremljanja, saj naj bi bili pri njegovi pripravi nepravilno uporabljeni podatki iz registra osnovnih sredstev, napačno upoštevane cenitve vrednosti posameznih osnovnih sredstev, nepravilno upoštevani stroški vzdrževanja, obnavljanja in posodobitev ter nepravilno določeni zunanji viri. Vse to pomeni, da izpodbijana odločba temelji na nezakoniti podlagi, zato bi moralo naslovno sodišče uporabiti načelo exceptio illegalis.

9. Drugostopenjski organ se sklicuje na mnenje ministrstva o zakonitosti pravne podlage, o čemer se tožnik ni mogel izreči v postopku pred izdajo akta, sicer pa tudi ne drži, da bi ministrstvo opravilo nadzor nad zakonitostjo Odloka. Poleg tega je bila na Računsko sodišče RS vložena pobuda za revizijo izračuna komunalnega prispevka za kanalizacijo, kar med drugim pomeni vprašanje pravilno določenih skupnih in obračunskih stroškov in s tem predhodno vprašanje v tej zadevi. Tožnik zato sodišču predlaga, naj postopek prekine do odločitve Računskega sodišča. 10. V nadaljevanju tožnik opozarja še na "ostale nepravilnosti" in sicer, da komunalni prispevek ni bil opredeljen kot namenski del financiranja gradnje komunalne opreme, da niso bila upoštevana že plačana sredstva za opremljanje stavbnih zemljišč z individualno komunalno opremo, da je tožnik v neenakopravnem položaju z zavezanci za plačilo komunalnega prispevka v občinah, ki so sprejele zakonite pravne podlage za odmero in tudi z drugimi občani toženke, ki so do začetka veljave odloka plačevali bistveno nižji komunalni prispevek, in da je lastnikom obstoječih objektov, ki jim je odmerjen komunalni prispevek do zneska 6.000,00 EUR, nezakonito in brez ustrezne odločbe onemogočeno obročno plačilo.

11. Ker je izpodbijana odločba postala dokončna in s tem tudi izvršljiva, je tožnik komunalni prispevek sicer plačal, vendar se z njim iz navedenih razlogov ne strinja, sodišču pa predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi oziroma podrejeno, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo odloči o stvari, tako da toženki naloži plačilo zneska 766,64 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov tega postopka v roku 15 dni od vročitve tožbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

12. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so tožbene navedbe v veliki meri identične pritožbenim, na katere je odgovorila v drugostopenjski odločbi. Tožnik ni za odškodninski zahtevek, ki ga postavlja v tožbi, predložil nikakršnih dokazov, toženka pa vztraja na stališču, da je za tožnika odmera po Odloku ugodnejša od odmere po prej veljavnih predpisih. Ne drži, da pristojno ministrstvo ne bi v skladu z ZLS opravilo nadzora nad zakonitostjo Odloka, glede česar se sklicuje na več dopisov Ministrstva za okolje in prostor. Toženka tudi nasprotuje predlogu za prekinitev upravnega spora zaradi revizije Računskega sodišča, saj zgolj prejem tožnikove pobude ni dokaz, da bo računsko sodišče revizijo tudi dejansko opravilo. Iz vseh teh razlogov sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne in naloži tožniku plačilo stroškov upravnega spora, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

13. Tožba je utemeljena.

14. Po 80. členu ZPNačrt je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo (...), po sedmem odstavku 79. člena ZPnačrt pa v primeru, kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, pristojni organ izda odločbo o tem po uradni dolžnosti. S plačilom komunalnega prispevka je zavezancu zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja (četrti odstavek 79. člena ZPnačrt).

15. V zvezi z odmero oziroma naložitvijo plačila komunalnega prispevka je za pravilno razlago ZPNačrt treba ustrezno povezati določbe 79. in 80. člena tega zakona. Tako je lastnik (obstoječega) objekta lahko zavezanec le v primerih, ki so navedeni v zakonu. Sedmi odstavek 79. člena, ki pooblašča pristojni organ občine za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, pa je treba razlagati tako, da je razlog za izdajo take odločbe (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) lahko podan po vsebini le v primerih, navedenih v 80. členu ZPNačrt (prim. odločbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 4/2014).

16. Ker iz ZPNačrt izhaja, da je priklop na komunalno (v obravnavani zadevi kanalizacijsko) omrežje vedno pogojen s plačilom komunalnega prispevka, je treba šteti, da je za zakonito odmero komunalnega prispevka (tudi v skladu s stališči VS RS odločbah RS X Ips 4/2014, X Ips 93/2013 in X Ips 149/2013) odločilen trenutek, ko se zavezanec (lahko) zakonito priklopi na to omrežje. Ta trenutek nastopi tedaj, ko zavezanec za priklop izpolni vse predpisane pogoje in ko je priklop tudi dejansko možen oz. izvršen. Če je ob tem trenutku zavezanec skladno s predpisi dolžan plačati komunalni prispevek, mu ga lahko pristojni organ po uradni dolžnosti odmeri ob nastopu tega dejstva ali v razumnem času po tem (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

17. Če je torej plačilo komunalnega prispevka naloženo na podlagi naknadno uveljavljenega programa opremljanja zavezancem, ki so že priključeni na komunalno opremo (če torej ne gre za novo priključitev), tak občinski odlok posega na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in zaradi tega lahko neustavno retroaktivno deluje v razmerju do lastnikov objektov (155. člen Ustave RS; prim. odločbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 4/2014).

18. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je bilo za predmetno kanalizacijsko omrežje dne 4. 12. 2012 pridobljeno uporabno dovoljenje, da je bilo to omrežje dne 31. 3. 2013 predano v upravljanje A. d. d. in da je slednja tožniku dne 29. 5. 2013 izdala soglasje za priklop na to omrežje. Najkasneje s tem dnem je torej tožnik dobil možnost, svoj objekt zakonito priklopiti na kanalizacijsko omrežje, najkasneje tedaj pa je po povedanem nastopila tudi njegova obveznost plačila komunalnega prispevka oziroma možnost toženke, da mu ta prispevek odmeri.

19. Odlok je stopil v veljavo šele v letu 2015, tako da se je vse navedeno zgodilo še v času veljavnosti OLN ter Pravilnika oziroma pred uveljavitvijo Odloka. Po povedanem je zato uporaba Odloka za odmero komunalnega prispevka v obravnavani zadevi v nasprotju z ustavno skladno razlago ZPNačrt, kot izhaja iz gornje obrazložitve oz. v njej navedenih odločb Vrhovnega sodišča RS, torej nezakonita. Tega ne more spremeniti drugačna določba Odloka, ki je hierarhično nižji (podzakonski) akt, oziroma je nezakonita tudi taka določba.

20. Po izrecni določbi Ustave RS (125. člen) so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani le na ustavo in zakon. To pomeni, da če sodnik ugotovi, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, mora uporabo takega predpisa zavrniti (tkim. načelo exceptio illegalis). Kot je bilo že obrazloženo, je sodišče v obravnavani zadevi ugotovilo ne le, da je nezakonita uporaba Odloka za odmero komunalnega prispevka za priklop, ki je bil zakonito opravljen pred njegovo uveljavitvijo, temveč tudi, da je nezakonita določba odloka, ki to predpisuje. Zato je v skladu z načelom exceptio illegalis uporabo te določbe odloka zavrnilo. Izpodbijana odločba je bila torej izdana brez pravne podlage v Odloku in v nasprotju z vsebino določb ZPNačrt. 21. Zato je sodišče v skladu s četrto točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Pri tem pripominja, da po prvem odstavku 281. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pravne posledice odprave odločbe pomenijo, da se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz odločbe nastale oziroma se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bila odpravljena odločba izdana (tretji odstavek 64. člena ZUS-1).

22. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa ni imel pooblaščenca, ki bi bil odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 15,00 EUR (3. člen Pravilnika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).