Jedro

Razlogi za ugotovljeno dolgotrajnost postopka, v kateri naj bi bil po tožnikovem prepričanju vzrok za njegovo škodo, niso na strani upravnega organa, pač pa na strani tožnika samega, ki se na pozive organa ni ali pa se je neustrezno odzival. Iz tega razloga ni vzročne zveze med zatrjevano tožnikovo škodo in vodenjem postopka.

Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno le takrat, ko odstopa od običajne metode dela, od službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje v celoti zavrnilo tožbeni zahtevek za plačilo 791.697,19 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od posameznih zneskov ter za pravdne stroške, kar je tožeča stranka terjala od tožene zaradi zatrjevane odškodninske odgovornosti države zaradi nezakonitega dela upravnega organa in dolgotrajnega postopka pri izdaji gradbenega dovoljenja. Odločilo je še o pravdnih stroških in jih v odmerjeni višini 5.358,82 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi naložilo v plačilo tožeči stranki.

Pritožbo vlaga tožeča stranka. Uveljavlja vse pritožbene razloge iz 1. odstavka 338. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Predlaga razveljavitev sodbe in vrnitev zadeve v ponovno sojenje prvemu sodišču. Uvodoma povzema, da je odločitev prvega sodišča v dejanskem in pravnem pogledu napačna. Podani sta absolutni bistveni kršitvi pravil pravdnega postopka iz 14. in 15. točke 2. odstavka 339. člena ZPP, ker je sodba pomanjkljiva, nima razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so ti nejasni in sami s seboj v nasprotju, o odločilnih dejstvih pa je nasprotje med tem, kar se navaja v razlogih sodbe o vsebini listinskih dokazov in samimi listinami. Podana je bistvena kršitev 4. odstavka 324. člena ZPP, ker ni razvidno, na katere dokaze se je sodišče oprlo. Ni obrazloženo, zakaj niso bili izvedeni vsi predlagani dokazi, zlasti dokaz z zaslišanjem tožnika. To je odločilno za pravilno in popolno ugotovitev dejanskega stanja. Izvedeni dokazi niso ocenjeni, ni jasno, kako je sodišče sprejelo dokazno oceno. Zaradi takih pomanjkljivosti je tožniku kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva.

V nadaljevanju podrobneje graja odločitev prvega sodišča, da ni protipravnosti. Ta je podana zaradi dolgotrajnega vodenja postopka. Končni uspeh tožnika in končna odločitev v upravnem postopku nista relevantna. Zmoten je zaključek, da je zavlačeval tožnik. Upravni organ je kršil jasne in nedvomne zakonske določbe (tožnika ni pozval na dopolnitev vloge po 2. odstavku 68. člena tedaj veljavnega Zakona o upravne postopku – ZUP, ni izdal odločbe v predpisanem dvomesečnem roku in s tem tožnika prikrajšal za pravico do pravnega sredstva, ni hotel sprejeti vrnjene dokumentacije, ravnal je v nasprotju s tedanjim 5. členom ZUP). Zato je bilo njegovo ravnanje protipravno. To izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS z dne 22.11.2006 in iz sodbe Upravnega sodišča z dne 10.6.2005. V nasprotju s predpisi je ravnala tudi sanitarna inšpektorica. Njene pripombe so bile neutemeljene (do česar se sodišče sploh ni opredelilo), v zakonskem roku ni izdala poprejšnjega soglasja za gradbeno dovoljenje niti akta, s katerim bi soglasje odrekla. V spisu ni podlage za ugotovitev sodišča o večkratnih pozivih tožene stranke tožniku za vrnitev dokumentacije. Neutemeljeni so očitki o tožnikovi osredotočenosti na pregon sanitarne inšpektorice. Drugega pravnega sredstva ni imel. To ni predstavljalo ovire za upravni postopek. Prav tako ni odločilno, da se je tožnik pritožil na odločbo, ki je bila zanj ugodna. Napačen je zaključek, da je tožnik sam s svojimi ravnanji zavlačeval upravni postopek in da bi upravni organ že 1997 leta izdal odločbo z enako vsebino kot sedaj, ker pripombe inšpektorice niso bile utemeljene. Sodišče ni izvedlo ponujenih dokazov o višini škode. Zato je napačna njegova odločitev, da ni izkazal zatrjevane škode. Ugotovitve v zvezi s premoženjsko škodo so same s seboj v nasprotju. Najprej bi bilo treba ugotoviti, kakšna škoda je nastala, s kakšnim ravnanjem, šele nato vzročno zvezo. Odločitev, da je ni, je materialnopravno napačna. Če bi sanitarna inšpektorica in upravni organ ravnala skladno s predpisi, bi tožnik lahko pravočasno pridobil vso potrebno dokumentacijo oziroma odpravil morebitne pomanjkljivosti projektne dokumentacije. Z nesorazmernim podaljševanjem postopka mu je bilo to onemogočeno. Po 11 letih so se razmere popolnoma spremenile. Nepravilno je odločeno o nepremoženjski škodi. Gre za pravno priznano škodo, saj je navajal, da je trpel telesne in duševne bolečine ter strah. Kršena mu je bila tudi pravica do enakega obravnavanja. Podana je kršitev 285. člena ZPP, ker ga glede obstoja pravno priznane škode sodišče ni pozvalo k dopolnitvi nepopolnih navedb. Zaključek o zastaranju tožbenega zahtevka je nejasen. Razlogov o odločilnih dejstvih ni. O tem, kdaj je tožnik izvedel za škodo in povzročitelja, bi ga moralo sodišče zaslišati. Končno graja še odločitev o stroških. Po 162. členu ZPP državni organ nima pravice do nagrade, ampak le do povračila stroškov. Zaradi tožnikovega slabega premoženjskega stanja bi ga moralo sodišče oprostiti plačila stroškov.

Tožena stranka na vročeno pritožbo ni odgovorila.

Pritožba ni utemeljena.

Pritožbeno sodišče ob uradnem preizkusu odločbe po 2. odstavku 350. člena ZPP ter v okviru uveljavljanih pritožbenih razlogov ugotavlja, da je prvo sodišče v okviru trditvene podlage pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje o pravno relevantnih okoliščinah glede zatrjevane odškodninske odgovornosti države zaradi nepravilnega ravnanja upravnega organa. Po ugotovitvi, da ni podana protipravnost niti vzročna zveza med zatrjevano škodo in očitanimi ravnanji organov, za katere odgovarja tožena stranka, je ob pravilni uporabi materialnega prava zahtevek pravilno zavrnilo. Očitanih procesnih kršitev niti tistih, na katere je treba paziti po uradni dolžnosti, pri tem ni zagrešilo. Svojo odločitev je obrazložilo z dovolj jasnimi razlogi, da jo je mogoče preizkusiti z vidika pravilne uporabe materialnega prava. Zato pritožbeno sodišče pravilno odločitev prvega sodišča sprejema in bo v nadaljevanju odgovorilo le še na bistvene pritožbene navedbe.

Tožnik je tožbeni zahtevek utemeljeval na podlagi odškodninske odgovornosti tožene stranke za škodo, ki naj bi mu jo povzročila zaradi nesorazmerno dolgo trajajočega upravnega postopka, ki se je zaključil po 11 letih z zavrnitvijo njegovega predloga za izdajo gradbenega dovoljenja. Trdil je, da zaradi dolgotrajnega upravnega postopka ni mogel začeti opravljati dejavnosti v svoji družbi (iz naslova izgubljenega dobička je uveljavljal odškodnino v višini 310.250,00 EUR), zanjo iz osebnih sredstev poravnal kredite v višini 6.259,39 EUR in 3.755,63 EUR, utrpel izgubo pri plači v višini 81.432,17 EUR ter nepremoženjsko škodo zaradi bolezni v višini 390.000,00 EUR.

Glede na tako trditveno podlago je prvo sodišče pri odločanju pravilno izhajalo iz 26. člena Ustave RS, po katerem ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Navedeno ustavno določilo je treba uporabiti v povezavi s splošnimi pravili odškodninskega prava. V konkretnem primeru, ko naj bi škodo povzročil upravni organ in sanitarna inšpektorica kot uslužbenka inšpekcijskega organa, takšno splošno pravilo odškodninskega prava predstavlja 172. člen Zakona o obligacijskih razmerjih - ZOR (uporaba na podlagi 1061. člena Obligacijskega zakonika – OZ). Ta ureja odgovornost pravne osebe za škodo, ki jo povzroči njen organ pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svojih funkcij. Ta določba ne predstavlja samostojne pravne podlage za odgovornost države. Njena funkcija je v tem, da ravnanje delavca pravne osebe pripiše pravni osebi.

Da nastane nepogodbeno razmerje odgovornosti za škodo, morajo biti po pravilni ugotovitvi prvega sodišča izpolnjene vse predpostavke civilnega delikta: nedopustno – protipravno dejanje (škodljivo dejstvo), nastanek pravno priznane škode, obstoj vzročne zveze med nedopustnim ravnanjem in škodo ter odgovornost. Pritožbeno sodišče se strinja z ugotovitvijo prvega, da v obravnavanem primeru ni elementa protipravnosti niti vzročne zveze med zatrjevano škodo in zatrjevanim ravnanjem upravnega organa. Ker morajo biti za odškodninsko odgovornost kumulativno izpolnjeni vsi elementi civilnega delikta, je tožbeni zahtevek pravilno zavrnjen že na tej podlagi in se prvemu sodišču ni bilo treba ukvarjati ne z višino škode ne z ugovorom zastaranja. Zato tudi pritožbeno sodišče na pritožbene navedbe v tej smeri ne bo odgovarjalo.

Prvo sodišče je ugotovilo, da je tožnik 1.8.1994 zaprosil upravni organ za izdajo gradbenega dovoljenja. V postopku zaradi s strani sanitarne inšpekcije ugotovljenih pomanjkljivosti v predloženem projektu ni bilo mogoče pridobiti potrebnega predhodnega soglasja sanitarne inšpekcije in posledično ne izdati gradbenega dovoljenja. Tožnik je bil na te pomanjkljivosti opozorjen in s strani upravnega organa pozvan k uskladitvi projektne dokumentacije. V ta namen je tožnik po ugotovitvah prvega sodišča prevzel projekt in pripombe sanitarne inšpekcije pri upravnem organu dne 10.9.1996. Po večkratnih pozivih upravnega organa mu je nepopravljen oziroma neusklajen projekt vrnil šele po sedmih letih (30.7.2003). Sledila je izdaja zavrnilne odločbe z dne 11.9.2004, ki pa je bila zaradi ugotovljenih nepravilnosti pri oceni vrnjene dokumentacije odpravljena (sodba upravnega sodišča RS z dne 10.6.2005). Zadeva je bila vrnjena v ponovni postopek prvemu organu z navodilom za presojo tožnikove vloge v skladu s 36. členom ZGO. V ponovljenem postopku ga je upravni organ 10.12.2007 ponovno pozval k dopolnitvi vloge z opozorilom, da vlogi sicer ne bo mogoče ugoditi. Vendar po ugotovitvah prvega sodišča pritožnik tudi v ponovljenem upravnem postopku vloge ni dopolnil, zaradi česar je bila 19.2.2008 ponovno zavrnjena.

Po teh dejanskih ugotovitvah je ocenilo, da razlogi za tako ugotovljeno dolgotrajnost postopka, v kateri naj bi bil po tožnikovem prepričanju vzrok za njegovo škodo, niso na strani upravnega organa, pač pa na strani tožnika samega, ki se na pozive organa ni ali pa neustrezno odzival. Iz tega razloga ni našlo vzročne zveze med zatrjevano tožnikovo škodo in vodenjem postopka. Pritožbeno sodišče se v celoti strinja s tako dokazno oceno. Oporo ima v pravilno in popolno ocenjenih listinah, ki sta jih predložili obe stranki, ter v priloženem upravnem spisu. To je sodišče dovolj jasno pojasnilo na strani 8 sodbe. Zato so očitki o nejasnih razlogih glede izvedenih dokazov neutemeljeni. Enako velja za pojasnilo sodišča o zavrnitvi ostalih dokazov, tudi za zaslišanje tožnika. Pritožbeno sodišče torej ne najde očitanih procesnih kršitev, prav tako pa nima pomislekov o pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja.

Da je bil tožnik s strani upravnega organa večkrat pozvan k odpravi pomanjkljivosti v projektu, zaradi katerih ni bilo mogoče pridobiti soglasja sanitarne inšpekcije, brez tega pa ne izdati gradbenega dovoljenja, ter o tožnikovem ravnanju v zvezi s tem (prevzemu dokumentacije z namenom dopolnitve vloge, zadrževanju dokumentacije pri sebi, vračilu nedopolnjenega projekta po več kot sedmih letih in po večkratnih pozivih upravnega organa ter o pregonu sanitarne inšpektorice v vmesnem obdobju) se je sodišče zanesljivo prepričalo iz podatkov upravnega spisa in z listinami (primerjaj priloge B9, B11, B12, B13, B14). Iz navedenih listin ter podatkov o ponovnem odločanju o tožnikovi vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja nedvomno izhaja, da tožnik ne v prvem ne v ponovljenem postopku ni dopolnil dokumentacije, s katero bi zadostil pogojem za izdajo gradbenega dovoljenja. Ne more biti dvoma o pravilnosti ugotovitve prvega sodišča, da bi torej upravni organ lahko izdal le zavrnilno odločbo, če bi odločil v skladu z zakonsko predvidenimi roki. Vendar taka odločitev tožencu ne bi bila v korist. Svojih pričakovanj v zvezi s pričetkom dejavnosti ob izdaji zavrnilne odločbe ne bi mogel izpolniti. To pa z drugimi besedami pomeni, da neizdaja upravne odločbe ni vzrok za škodo, za katero tožnik zatrjuje, da mu je nastala, ker naj ne bi mogel pričeti z opravljanjem dejavnosti.

Res so bile pri vodenju postopka ugotovljene določene nepravilnosti (pomanjkljiva ocena dokumentacije oziroma tožnikove vloge ob vrnitvi projekta). Kot je ugotovilo prvo sodišče, pa je bilo to ravnanje sankcionirano z odpravo prve izdane zavrnilne odločbe in z vrnitvijo zadeve v ponovno odločanje prvemu sodišču. Zgolj navedeno dejstvo (odprava odločbe v postopku s pravnimi sredstvi zaradi zmotne uporabe predpisov in kršitve določb postopka) po pravilni ugotovitvi prvega sodišča ne zadošča za oceno o protipravnosti ravnanja upravnega organa. Tudi pritožbeno naziranje, da je bilo ravnanje upravnega organa in sanitarne inšpekcije protipravno že zato, ker svojih ugotovitev o pomanjkljivostih tožnikove vloge nista artikulirala z izdajo ustreznih odločb po tedaj veljavnih določilih ZUP, na katere se opira pritožba, je zmotno. Odpravi morebitnih nepravilnosti v postopku oziroma pri uporabi materialnega prava so namenjena pravna sredstva. Pritožnik se jih je poslužil (šele) po prvi zavrnitvi njegove vloge in z njimi, kot navaja v pritožbi, glede odločbe z dne 28.9.2004 tudi uspel. Ne drži, da je bil zaradi neizdanih upravnih odločb prikrajšan za pravico do pravnega sredstva. V upravnem postopku veljajo posebna pravila za primer molka organa. Zakon nalaga upravnemu organu izdajo odločbe v zakonsko predvidenem roku (en ali dva meseca). Če v tem roku ni izdana in vročena stranki, ima ta pravico do pritožbe, kot bi bil njen zahtevek zavrnjen.

Ne glede na to, da pravila ZUP o izdaji odločbe v zakonskem roku v obravnavanem postopku niso bila upoštevana, ravnanje upravnih organov po pravilni ugotovitvi prvega sodišča ni bilo protipravno. Po usklajenih stališčih sodne prakse je ravnanje nosilcev oblasti protipravno le takrat, ko odstopa od običajne metode dela, od službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. V obravnavanem primeru je treba torej upoštevati značilnosti upravnega postopka in konkretno ravnanje upravnega organa v njem. V upravnem postopku upravni organ odloča o pravici, obveznosti ali javni koristi fizične ali pravne osebe oziroma stranke s področja upravnega prava. Pri tem mora varovati tudi določen javni interes oziroma javne koristi. Za stranko je cilj upravnega postopka nedvomno izdaja pozitivne, zanjo ugodne odločbe. Vendar je ta lahko izdana le tedaj, če je v skladu z javnimi interesi oziroma javno koristjo. Zasebni interesi se morajo v primeru odstopanja od javnih interesov tem podrediti oziroma se z njimi uskladiti.

Po ugotovitvah prvega sodišča, ki jih pritožbeno sodišče sprejema, je bilo v obravnavanem primeru ravnanje upravnega organa zaradi ugotovljenega neskladja med zasebnim (tožnikovim interesom) in javnim interesom (pogoji sanitarne inšpekcije) usmerjeno v opozarjanje tožnika na pomanjkljivosti v njegovi vlogi in pozivanju k dopolnitvi, vse z namenom, da bi bila v postopku za tožnika izdana ugodna – pozitivna odločba. Enako velja za ravnanje sanitarne inšpekcije. Za tako ravnanje je imel upravni organ podlago v zakonu, pritožnik pa niti ne trdi, da bi svoja pooblastila zlorabil. To pa pomeni, da ne upravnemu organu ne sanitarni inšpekciji ni mogoče očitati, da sta pri izvajanju svojih zakonsko predvidenih pooblastil ravnala protipravno. Pritožbeno sodišče se zato strinja s prvim pri ugotovitvi, da je bil obravnavani postopek voden v skladu s predpisi in v okviru pooblastil, ki sta jih imela upravni in inšpekcijski organ.

Tako se izkaže, da je zavrnitev zahtevka v zvezi z ravnanjem upravnega organa oziroma vodenjem postopka za izdajo tožnikovega gradbenega dovoljenja pravilna. Dejansko stanje o vzročni zvezi med zatrjevano škodo in očitanim ravnanjem upravnega organa ter o tem, da to niti ni bilo protipravno, je ugotovljeno pravilno in popolno. Sodba o tem vsebuje dovolj jasne in popolne razloge, da v njej ni očitanih absolutnih bistvenih kršitev iz 14. in 15. točke 2. odstavka 339. člena ZPP. Ker nista izpolnjeni že dve od vseh potrebnih predpostavk civilnega delikta, je zahtevek za plačilo odškodnine zaradi ravnanja upravnega organa utemeljeno zavrnjen že na tej podlagi.

Pritožba izpodbija še stroškovno odločitev in meni, da tožena stranka nima pravice do nagrade. Sklicuje se na 162. člen ZPP ter 16. člen Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra).

Odločitev prvega sodišča je pravilna. Pritožnik prezre, da državno pravobranilstvo v obravnavanem postopku ni nastopalo kot stranka, ampak kot njen zakoniti zastopnik (7. člen ZDPra). V takih primerih se določba 162. člena ZDPra ne uporablja. Na podlagi 1. odstavka 16. člena ZDPra, ki ga je prvo sodišče uporabilo pravilno, je državno pravobranilstvo upravičeno do povrnitve stroškov postopka, ki se obračunavajo po tarifi o odvetniških storitvah.

Tožnik meni še, da bi moral biti oproščen plačila pravdnih stroškov, ker je slabega premoženjskega stanja. Tudi v tem delu je njegovo naziranje zmotno. Med materialnopravnimi določili, po katerih sodišče odloča o tem, katera stranka v končni posledici nosi stroške postopka (154. do 162. člen ZPP) namreč ni pravila o oprostitvi stroškov za stranko, ki bi bila slabega premoženjskega stanja. Tej so namenjena posebna določila Zakona o brezplačni pravni pomoči, ki je, sodeč po podatkih spisa, tožniku tudi odobrena. Vendar pa to dejstvo na odločitev o pravdnih stroških ne vpliva. Odločitev prvega sodišča, oprta na določila o uspehu v pravdi (154. člen ZPP) in na načelo potrebnosti stroškov (155. člen ZPP) je torej pravilna in vanjo ni bilo treba posegati.

Ker pritožbeni razlogi niso podani, višje sodišče pa tudi ob uradnem preizkusu sodbe skladno z 2. odstavkom 350. člena ZPP v njej ne najde kršitev in pomanjkljivosti, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo o glavni stvari in posledično v stroškovnem delu zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).