U-I-300/95

14.10.1998

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Silva Tratarja iz Kopra na seji dne 14. oktobra 1998

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 72. člena Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnik izpodbija drugi odstavek 72. člena Zakona o delavcih v državnih organih (v nadaljevanju: ZDDO) v delu, ki določa, da predstojnik oziroma drug pristojni organ (po prejemu delavčevega ugovora) preizkusita svojo odločitev in jo lahko spremenita. Po pobudnikovem mnenju bi o ugovoru vedno moral odločati organ, ki ni sodeloval pri sprejemu odločitve na prvi stopnji. V dopolnitvi pobude z dne 18.11.1997 pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče v izpodbijani določbi razveljavi besedo "svojo". Meni, da ni v skladu z načelom enakega varstva pravic, da je za delavce, zaposlene v državnih organih, ureditev drugačna kot pa za vse druge delavce, za katere naj bi bilo uveljavljeno načelo, da tisti, ki je sodeloval pri izdaji odločbe na prvi stopnji, ne more sodelovati tudi na drugi stopnji.

2.Ministrstvo za notranje zadeve v pojasnilih z dne 4.2.1997 navaja, da sta z izpodbijano določbo zagotovljeni tako pravica do pravnega sredstva po 25. členu Ustave kot pravica do sodnega varstva po 23. členu Ustave. Za delavce, zaposlene v državnih organih, se neposredno uporablja vrsta določb Zakona o delovnih razmerjih, ker ne terjajo specifične ureditve za državne organe. Zato ZDDO ureja le tiste posebnosti, ki izvirajo iz narave nalog državnih organov in postavljajo delavce v teh organih v drugačen položaj od delavcev v drugih dejavnostih ali pri drugih delodajalcih. Med takšne posebnosti sodi tudi pravica predstojnika, da odloča o posameznih pravicah delavca. Na podlagi ugovora ima predstojnik ali drug pristojni organ možnost svojo odločitev preizkusiti in jo tudi spremeniti, če ugotovi, da ni bila pravilna, drugače pa ugovor zavrne. Vse to je v prid ekonomičnosti in racionalnosti postopka, pri čemer pravici do pravnega sredstva in sodnega varstva nista ne onemogočeni ne omejeni.

B.

3.Delovna razmerja delavcev v državnih organih po 1. členu obravnavanega zakona urejajo Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89 in 42/90 - v nadaljevanju: ZTPDR), Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92, 71/93, 19/94 in 38/94 - v nadaljevanju: ZDR) in ZDDO (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91 in 4/93). Razmerje med temi predpisi je določeno tako, da se kot temeljna uporablja splošna ureditev delovnih razmerij, kolikor pa ta nima ustreznih določb, se uporabi ZDDO.

4.ZTPDR v poglavju o varstvu pravic delavcev določa, da ima pri uveljavljanju pravic iz delovnega razmerja delavec pravico zahtevati varstvo pri organih v organizaciji, pri pristojnem sodišču, pri inšpekcijskih organih in drugih v prvem odstavku 79. člena navedenih organih. Delavec ima pravico pristojnim organom v organizaciji oziroma delodajalcu vložiti zahteve za uveljavljanje svojih pravic iz delovnega razmerja ter pravico do ugovora zoper sklepe, ki jih ti organi sprejemajo o njegovih pravicah, obveznostih in odgovornostih. Ugovor vloži delavec pri organu, ki ga določa splošni akt oziroma kolektivna pogodba (prvi in drugi odstavek 80. člena). V 104. členu ZDR pa je med drugim določeno, da imata pri uveljavljanju pravic delavec in sindikalni poverjenik pravico biti navzoča, ko se obravnava delavčeva zahteva oziroma ugovor, ter se izjaviti o dejstvih, pomembnih za odločanje. Izpodbijani drugi odstavek 72. člena ZDDO zlasti v primerjavi z navedenim 80. členom ZTPDR sam določa organ, pri katerem se vloži ugovor, in to tako, da je le-ta isti, kot je odločal prvič. Ureditev po ZDDO torej ne izključuje dvofaznosti postopka, izključuje pa devolutivnost ugovora.

Pobudnik izpodbija le slednje, ker naj bi to povzročalo nedopusten poseg v načelo (in pravico) do enakosti pred zakonom in v pravico do (učinkovitega) pravnega sredstva.

5.Načelo enakosti pred zakonom, ki ga zagotavlja določba drugega odstavka 14. člena Ustave, pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tako s strani zakonodajalca kot s strani upravne in sodne oblasti. Zavezuje jih, da enaka oziroma podobna razmerja urejajo (obravnavajo) enako, različna pa različno. Ustavno sodišče pri oceni skladnosti zakonodajne rešitve z ustavnim načelom enakosti pred zakonom presoja, ali je zakonodajalčevo razlikovanje oziroma nerazlikovanje pravnih razmerij utemeljeno. Ugotavlja torej, ali ni zakonodajalčevo ravnanje morda arbitrarno.

6.V predlogu za izdajo ZDDO (Poročevalec št. 3/90) je predlagatelj med drugim navedel, da so dotedanji predpisi enako obravnavali delavce, katerih delo pomeni izvrševanje funkcij državnega organa, in delavce, ki opravljajo spremljajoča dela.

Prav pri prvi navedeni kategoriji pa naj bi bilo potrebno zagotoviti ustrezen status in posvečati večjo skrb spremljanju njihovega razvoja. Urejanje pravic, dolžnosti in odgovornosti delavcev v državnih organih na vsebinsko enakih osnovah kot delavcev v drugih dejavnostih ter njihova organiziranost v delovnih skupnostih je povzročala dvojnost njihovega položaja.

7.Delovna skupnost v državnih organih ni bila nikoli, tako kot v delovnih organizacijah, oblika, v kateri bi se delavci organizirali za opravljanje del, ki predstavljajo njihovo lastno dejavnost, saj so dela, ki jih opravljajo, s predpisi določene naloge državnega organa. V državnih organih gre za izpolnitev programa, za katerega zagotavlja sredstva država, zato določbe o samoupravljanju v državnih organih niso mogle zaživeti. Za izvedbo programa dela državnega organa odgovarja predstojnik, ki mora imeti odločilen vpliv na porabo sredstev ob ustrezni kontroli. Prav tako je imel predstojnik premalo vpliva na osebne dohodke delavcev, njihovo napredovanje oziroma kadrovsko izbiro, kar je bistven pogoj za uspešno uresničevanje nalog državnega organa. Predlagani zakon naj bi ob splošni ureditvi delovnih razmerij uredil le specifičnosti, ki jih je potrebno zaradi položaja državnih organov drugače urediti, in konkretiziral tiste določbe zakona o delovnih razmerjih, ki jih je potrebno konkretizirati v kolektivni pogodbi oziroma splošnem aktu. O pravicah, obveznostih in odgovornostih delavcev naj bi odločal predstojnik organa.

8.Dopustnost posega v pravico do enakosti pred zakonom se presoja po tako imenovanem testu arbitrarnosti (in ne po strožjem testu sorazmernosti, kjer je treba med drugim izkazati tudi nujnost posega zaradi varstva pravic drugih). Zato za dopustnost takšnega posega zadošča že kakršenkoli nearbitraren, torej razumen in stvarno utemeljen razlog. V postopku sprejemanja ZDDO prikazana potreba po posebni ureditvi obravnavanega vprašanja kaže, da se zakonodajalec za izpodbijano ureditev ni odločil brez takšnega razumnega in stvarno utemeljenega razloga. V primerjavi s splošno ureditvijo drugačna ureditev odločanja o ugovoru delavca po izpodbijani določbi ZDDO glede na navedeno ni v neskladju s 14. členom Ustave.

9.Izpodbijana ureditev tudi ni v neskladju s 25. členom Ustave. Navedeni člen, ki zagotavlja pravico do pravnega sredstva, določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Navedeni člen torej ureja razmerje med posameznikom in državnimi organi ter drugimi nosilci javnih pooblastil pri izvrševanju teh pooblastil. Za tak primer odločanja bi na področju delovnih razmerij lahko šlo, če bi imelo delovno razmerje javnopravno naravo. Delovna razmerja delavcev v državnih organih, kot že navedeno, urejajo v prvem členu ZDDO navedeni zakoni v načelu na enak način kot delovna razmerja drugih delavcev. Zato iz te ureditve izhaja, da so delovna razmerja delavcev v državnih organih še vedno opredeljena kot pretežno zasebnopravna razmerja (razen višjih upravnih delavcev po noveli ZDDO-F iz leta 1997), zaradi česar obravnavana ureditev ni v nasprotju s 25. členom Ustave. Na to med drugim kaže tudi tretji odstavek 72. člena ZDDO, ki delavcu zoper odločitve delodajalca daje sodno varstvo v delovnem, ne v upravnem sporu.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodnici ter sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje sta dala sodnika Jerovšek in Krivic.

P r e d s e d n i k :

dr. Lovro Šturm

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška

Za sprejeto odločitev sem glasoval zgolj iz razloga, ker gre za prehodni režim do sprejema zakona o uslužbenskih razmerjih, sicer pa menim, da je obstoječa ureditev v nasprotju z več ustavnimi načeli. Napaka te odločbe je v obrazložitvi prav v tem, da poudarja, da se delovna razmerja delavcev v državnih organih urejajo v načelu na enak način kot delovna razmerja drugih delavcev. Delovna razmerja delavcev v državnih organih namreč ne morejo biti pretežno zasebnopravna razmerja, pač pa ravno nasprotno javnopravna, kadar gre za delavce, ki izvajajo upravne funkcije države. Zato je tudi nesprejemljivi tisti del obrazložitve, ki utemeljuje, da obravnavana ureditev, ki jo pobudnik izpodbija ni v nasprotju s 25. členom Ustave, ker da so delovna razmerja delavcev v državnih organih še vedno opredeljena kot pretežno zasebnopravna razmerja. V tej dikciji je problematičen poudarek "še vedno opredeljena kot zasebnopravna razmerja." Vprašanje je kako dolgo je lahko obstoječa, inertna stara ureditev še vedno v nasprotju z Ustavo. Da zato očitno gre, kaže dejstvo, da v državni upravi, v kateri mora vsakemu biti dostopno ob enakih pogojih vsako delovno mesto in mora biti vsak, ob enakih pogojih enako tretiran, je odločanje kateregakoli organa, zoper katerega odločitev ni pritožbe, tudi glede delovnih razmerij neustavno in v nasprotju s 25. členom. Postopek odločanja o teh razmerjih bi moral biti upravni postopek, ker država drugega postopnika nima. Zoper to odločitev pa mora biti dopustna pritožba. Sedanja ureditev ne dosega minimalnih demokratičnih standardov, ki izhajajo iz nove Ustave. Ker pa bi takojšnja razveljavitev omenjenega 72. člena morda povzročila večje težave do uveljavitve nove ureditve uslužbenskih razmerjih, sem glasoval za odločitev, ki pa mora biti nujno spremenjena.

dr. Tone Jerovšek

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica

Ključni stavek, ki mi je omogočil kljub poprejšnjim pomislekom glasovati za to odločbo, je stavek v 8. točki obrazložitve, ki se glasi: "Zato iz te ureditve izhaja, da so delovna razmerja delavcev v državnih organih še vedno opredeljena kot pretežno zasebnopravna razmerja (razen višjih upravnih delavcev po noveli ZDDO-F iz leta 1997), zaradi česar obravnavana ureditev ni v nasprotju s 25. členom Ustave."

Ob tem samo dodajam, da (vsaj jaz) tisti "še vedno" razumem kot kritično opazko v tem smislu, da sedem let po sprejemu nove ustavne ureditve ni več normalno in sprejemljivo, da zakonodaja delovna razmerja v državnih organih še vedno tretira kot pretežno zasebnopravna razmerja, enako kot razmerja med delavci in zasebnimi delodajalci (če na tem mestu zanemarimo to, da imajo seveda vsa delovna razmerja tudi nekatere javnopravne elemente). Mislim, da je skrajni čas, da se zakonsko jasneje uredi status državnih uradnikov, da se tudi njihovo "delovno razmerje" celovito transformira v službeno, javnopravno razmerje in da se čim jasneje razmejijo statusi uradnika, delavca in morda še nameščenca. Govoriti v času vključevanja v Evropsko unijo še vedno o državnih uradnikih kot o "delavcih" postaja že skrajno anahronistično.

Matevž Krivic