20. 5. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Matjaža Šalovnja, Vojnik, na seji 20. maj 2021

sklenilo:

Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in tretjega odstavka 29. člena Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20, 5/21, 12/21, 15/21 - ZDUOP, 38/21, 43/21 in 49/21) in za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 10. ter 11. člena Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 55/21, 60/21, 63/21, 65/21, 68/21 in 73/21) se zavržeta.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik je vložil dve pobudi. V prvi pobudi je izpodbijal 10. in 11. člen Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (v nadaljevanju Odlok). V drugi pobudi je izpodbijal 29. člen Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUPOPDVE) ter 10. in 11. člen Odloka v vsebini, ki je bila uveljavljena z Odlokom o spremembah in dopolnitvi Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 63/21). Pobudnik v obeh pobudah zoper Odlok zatrjuje, da sta izpodbijani določbi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena, 32. in 33. členom Ustave. Meni, da izpodbijani določbi neposredno posegata v učinkovito izvrševanje lastninske pravice. Ureditev, ki določa napotitev osebe, ki prihaja iz držav ali administrativnih enot držav, za katere obstaja visoko tveganje za okužbo z virusom SARS-CoV-2 (v nadaljevanju rdeči seznam), v karanteno na domu ali predložitev negativnega rezultata testa na virus SARS-CoV-2 z metodo verižne reakcije s polimerazo (v nadaljevanju PCR test), naj bi pobudniku onemogočala uporabo in vzdrževanje nepremičnine v Republiki Hrvaški. Pobudnik meni, da pogoji, pod katerimi lahko določene osebe, ki prihajajo iz držav na rdečem seznamu, izjemoma vstopijo v Sloveniji brez napotitve v karanteno na domu, brez razumnega razloga različno obravnavajo osebe v enakem položaju. Ureditev, ki naj bi vstop v Republiko Slovenijo pogojevala z napotitvijo v karanteno ali s predložitvijo PCR testa, naj bi nesorazmerno posegala v svobodo gibanja in pravico do zasebne lastnine. Pobudnik meni, da izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb, ker je lastnik nepremičnine v Republiki Hrvaški.

2.Člen 29. ZIUPOPDVE naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena, 32. in 33. členom Ustave ter 8. in 14. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) ter 1. členom Prvega protokola k EKČP. Meni, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v učinkovito izvrševanje lastninske pravice. Ureditev, ki določa napotitev osebe, ki prihaja iz države na rdečem seznamu, v karanteno na domu ali predložitev negativnega rezultata PCR testa, naj bi pobudniku onemogočala uporabo in vzdrževanje nepremičnine v Republiki Hrvaški. Pobudnik meni, da pogoji, pod katerimi lahko določene osebe, ki prihajajo iz držav na rdečem seznamu, izjemoma vstopijo v Sloveniji brez napotitve v karanteno na domu, brez razumnega razloga različno obravnavajo osebe v enakem položaju. Ureditev, ki naj bi vstop v Republiko Slovenijo, pogojevala z napotitvijo v karanteno ali s predložitvijo PCR testa, naj bi nesorazmerno posegala v svobodo gibanja in pravico do zasebne lastnine. Člen 29 ZIUPOPDVE naj bi bil tudi v neskladju s 15. in 23. členom Ustave ter 15. členom EKČP, ker določa, da Policija ustno napoti posameznika v karanteno na domu. Zoper navedeno napotitev, ki naj bi pomenila oblastno odločanje, naj ne bi bilo zagotovljeno pravno sredstvo. Pobudnik meni, da izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, ker je lastnik nepremičnine v Republiki Hrvaški.

B.

3.Pobudnik zatrjuje, da vlaga pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zoper 29. člen ZIUPOPDVE, vendar iz njegovih navedb izhaja, da nasprotuje prvemu in tretjemu odstavku 29. člena ZIUPOPDVE, ki urejata okoliščine, v katerih je posameznik lahko napoten v karanteno na domu, in opredelitev karantene na domu. Zato je Ustavno sodišče opravilo presojo v tem obsegu.

4.Po vložitvi prve pobude sta bila 10. in 11. člen Odloka spremenjena z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 60/21), zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 47. člena Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) pobudnika pozvalo, naj sporoči, ali še vztraja pri pobudi oziroma izkaže okoliščine, iz katerih bo razvidno, katere posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti niso bile odpravljene. Pobudnik je 21. 4. 2021 dopolnil pobudo in odgovoril na poziv Ustavnega sodišča. Iz njegovih navedb izhaja, da je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 10. in 11. člena Odloka razširil tudi na spremembe in dopolnitve. Člena 10. in 11. Odloka sta bila po vložitvi prve pobude in njene dopolnitve spremenjena z Odlokom o spremembah in dopolnitvi Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 63/21). Po vložitvi druge pobude pa sta bila spremenjena z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 65/21), Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 68/21) in Odlokom o spremembah in dopolnitvi Odloka o določitvi pogojev vstopa v Republiko Slovenijo zaradi zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 Uradni list RS, št. 73/21 – v nadaljevanju Odlok 73/21). Vendar uveljavljene spremembe v bistvenem niso vplivale na vsebino določb, ki jim nasprotuje pobudnik, zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudnik izpodbija 10. in 11. člen Odloka v vsebini, ki velja po uveljavitvi Odloka 73/21.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

6.Izpodbijane določbe ne urejajo izhoda iz Republike Slovenije, zato neposredno ne vplivajo na možnost pobudnika, da izstopi iz države in uporablja ter vzdržuje nepremičnino, ki se nahaja v državi iz rdečega seznama. Izpodbijane določbe pa urejajo pogoje za vstop v Republiko Slovenijo in so zato upoštevne ob vrnitvi v državo. V prvem odstavku 29. člena ZIUPOPDVE[1] so opredeljene okoliščine, v katerih se lahko posameznik napoti v karanteno na domu. Med drugim se posameznik napoti v karanteno tudi zaradi prihoda iz območja z visokim tveganjem za okužbo iz 12. člena ZZUOOP. V tretjem odstavku 29. člena ZIUPOPDVE je določeno, da je karantena na domu ukrep, s katerim Policija z ustnim navodilom napoti osebo iz 12. člena ZZUOOP v samoosamitev na naslovu bivanja z omejitvijo stikov z osebami, ki ne živijo v istem gospodinjstvu. Policija osebo seznani z navodilom, ki ga pripravi Nacionalni inštitut za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ), glede namena in načina izvajanja karantene na domu. V skladu s prvim odstavkom 12. člena ZZUOOP lahko Vlada na podlagi epidemiološke ocene NIJZ določi države, za katere obstaja visoko tveganje za okužbo z virusom SARS-CoV-2, t. i. rdeči seznam.

7.Postopka napotitve posameznikov v karanteno na domu zaradi prihoda iz držav, ki so na rdečem sezamu, ne ureja 29. člen ZIUPOPDVE, temveč 12. člen ZZUOOP. V skladu s tretjim odstavkom 12. člena ZZUOOP osebo, ki prihaja iz držav iz rdečega seznama in ne predloži negativnega izvida testa na prisotnost virusa SARS-Co-V-2, ki ni starejši od 48 ur ali ni starejši od roka, ki ga določi Vlada s podzakonskim aktom,[2] oziroma ne predloži drugega dokazila, ki ga določi Vlada s podzakonskim aktom, Policija z ustnim navodilom napoti v karanteno na domu.[3] Osebi se izroči pisno navodilo NIJZ glede namena in načina izvajanja karantene na domu in potrdilo o napotitvi v karanteno na domu. V Odloku so na podlagi 1. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20 – v nadaljevanju ZNB) in 12. člena ZZUOOP določeni podrobnejši pogoji za vstop v državo. Peti odstavek 10. člena Odloka določa, da je oseba, ki pride iz države iz rdečega seznama, praviloma napotena v karanteno na domu, razen če izpolnjuje pogoje taksativno naštetih izjem (peti in šesti odstavek 10. člena in 11. člen Odloka).

8.Ustavno sodišče je že v sklepih št. U-I-375/20 z dne 1. 9. 2020 in št. U-I-454/20 z dne 16. 12. 2020 odločilo, da takrat izpodbijani akti,[4] ki so urejali enako vprašanje kot izpodbijani Odlok (pogoji za vstop v državo in pogoji, pod katerimi lahko določene osebe, ki prihajajo iz držav na rdečem seznamu, izjemoma vstopijo v Sloveniji brez napotitve v karanteno na domu), ne učinkujejo neposredno, ker se je v zvezi z napotitvijo v karanteno izdala upravna odločba, zoper katero je bil dopusten upravni spor.

9.Pri presoji je treba upoštevati, da se pravni položaj pobudnika ne spremeni že z uveljavitvijo Odloka, temveč šele z napotitvijo v karanteno z ustnim navodilom Policije. Policija z ustnim navodilom o napotitvi v karanteno posamezniku naloži obveznosti (prepoved gibanja izven naslova, na katerem je določena karantena, in prepoved stikov z osebami, ki ne živijo na istem naslovu), ki se tudi takoj izvrši. Napotitev v karanteno z ustnim navodilom Policije ima neposredne učinke na pravni položaj posameznika. Policija je organ v sestavi ministrstva,[5] zato na podlagi prvega odstavka 14. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16 in 36/21 – ZDU-1) opravlja upravne naloge. Ustava v tretjem odstavku 120. člena posebej zagotavlja sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil. V primerih, kadar ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo, je na podlagi 157. člena Ustave sodno varstvo zoper dokončne posamične akte, s katerimi državni organi, odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij ter o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu.

10.Glede na navedeno prvi in tretji odstavek 29. člena ZIUPOPDVE ter 10. in 11. člen Odloka ne učinkujejo neposredno. V takih primerih se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepih Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82) in št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v citiranih sklepih, pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in tretjega odstavka 29. člena ZIUPOPDVE in ustavnosti ter zakonitosti 10. in 11. člena Odloka. Zato je Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrglo.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Z 29. členom ZIUPOPDVE se odstopa od 10. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – v nadaljevanju ZZUOOP).

[2]Na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 15/21 in 55/21 – ZDUOP) lahko rok za predložitev negativnega izvida testa na prisotnost virusa SARS-CoV-2 določi Vlada s podzakonskim aktom.

[3]Karantena na domu je ukrep, s katerim policija z ustnim navodilom napoti osebo iz 12. člena ZZUOOP v samoosamitev na naslovu bivanja z omejitvijo stikov z osebami, ki ne živijo v istem gospodinjstvu (tretji odstavek 29. člena ZIUPOPDVE).

[4]Pobudniki so izpodbijali Odlok o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 112/20 in 115/20) in Odlok o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 153/20, 159/20 in 163/20).

[5]Glej prvi odstavek 2. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19 in 200/20 – ZODPol).