11. 11. 2009

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in v postopku odločanja o ustavni pritožbi samostojnega podjetnika Marka Vraza, s. p., Ljubljana, ki ga zastopa Mirko Bandelj, odvetnik v Ljubljani, na seji 11. novembra 2009

odločilo:

1.Četrti odstavek 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) je v neskladju z Ustavo v delu, ki se nanaša na stroške postopka, če sodišče postopek ustavi po tretjem ali četrtem odstavku 39. člena istega zakona.

2.Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3.Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka sodišče odloči o stroških postopka v upravnem sporu po prvem odstavku 25. člena Zakona o upravnem sporu, če sodišče postopek ustavi, ker je organ izdal upravni akt, s katerim je bilo dokončno odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, tožnik pa pri tožbi ne vztraja, po tretjem odstavku istega člena pa, če sodišče postopek ustavi, ker je organ izdal akt, a z njim še ni bilo dokončno odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika.

4.Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 145/2008 z dne 10. 4. 2008 in sklep Upravnega sodišča št. U 1274/2007 z dne 5. 2. 2008 se v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka, razveljavita in se v tem delu zadeva vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

Obrazložitev

A.

1.Pritožnik z ustavno pritožbo izpodbija sklep Vrhovnega sodišča. Z njim je bila zavrnjena pritožba zoper sklep Upravnega sodišča o zavrnitvi zahteve pritožnika za povrnitev stroškov postopka (2. točka sklepa Upravnega sodišča), ki ga je Upravno sodišče s 1. točko izreka istega sklepa ustavilo. Navaja, da mu je bila zahteva za povrnitev stroškov v postopku zavrnjena kljub uspehu, doseženem na podlagi vložene tožbe. Pritožnik je tožbo v upravnem sporu vložil zaradi molka pritožbenega upravnega organa, umaknil pa jo je, ker je ta organ med sodnim postopkom izdal odločbo, s katero je ugodil pritožbi, odločbo upravnega organa prve stopnje odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v nov postopek. Po mnenju pritožnika bi sodišči morali na podlagi prvega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) primerno uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – ur. p. b. in 45/08 – v nadaljevanju ZPP), saj naj ZUS-1 ne bi urejal vprašanja stroškov postopka v primerih, kot je pritožnikov. V zvezi s tem se sklicuje tudi na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 45/06 in OdlUS XV, 26) in št. U-I-53/00 z dne 12. 6. 2003 (Uradni list RS, št. 63/03 in OdlUS XII, 66).

2.Pritožnik trdi, da je po izpodbijani odločitvi v neenakem položaju v primerjavi s tistimi, ki uveljavljajo svoje pravice v pravdnem postopku. Zato naj bi bila odločitev sodišč v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Stroški naj bi mu nastali izključno zaradi nepravilnega delovanja državnega organa, zato naj bi bili odločitvi sodišč tudi v neskladju z 2. in s 26. členom Ustave. Meni, da obveznost plačevanja stroškov postopka pomeni poseg v pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave. To naj bi pomenilo, da je dostopnost do sodišča odvisna od ekonomskih zmožnosti stranke. Po mnenju pritožnika na odločitev, ali bo uporabil sodno varstvo, ne sme vplivati okoliščina, da bo moral, ne glede na uspeh v postopku, sam plačati stroške odvetnika.

3.Ker izpodbijana odločitev sodišč temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške, če sodišče postopek ustavi, pritožnik hkrati z ustavno pritožbo vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti navedene določbe. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s prvim odstavkom 23. člena in s 26. členom Ustave iz enakih razlogov, ki jih je navedel v utemeljitvi ustavne pritožbe.

4.Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-1547/08 in U-I-147/08 z dne 16. 4. 2009 na podlagi tretjega odstavka 55.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) sprejelo ustavno pritožbo v obravnavo in na podlagi tretjega odstavka 26. člena ZUstS sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. V skladu s 56. členom ZUstS sta bila sklep in ustavna pritožba vročena Vrhovnemu sodišču in Ministrstvu za gospodarstvo. Sklep o sprejemu pobude pa je bil v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZUstS poslan v odgovor Državnemu zboru.

5.Ministrstvo za gospodarstvo (v nadaljevanju MG) meni, da je ustavna pritožba neutemeljena in da ureditve plačila stroškov po ZPP ni mogoče uporabiti v primerih, kot je obravnavani, saj naj bi šlo za različne vrste spora. Načela uspeha naj ne bi bilo mogoče uporabiti vedno, kadar bi šlo za ustavitev postopka v upravnem sporu, ki je bil začet s tožbo zaradi molka organa. Trdi, da bi bila pritožnikova tožba zavrnjena, če bi sodišče o njej odločalo meritorno. Opozarja na posledice neutemeljenih ali prezgodnjih tožb zaradi molka organa in na to, da prekoračitev instrukcijskega roka sama po sebi ni protipravno ravnanje organa, ki privede do odškodninske odgovornosti po 26. členu Ustave. Poleg tega po mnenju MG pritožnik glede kršitve pravice iz 26. člena Ustave ni izčrpal pravnih sredstev. Sicer pa naj bi bil tudi upravni postopek že končan z zavrženjem vloge, ker se je med postopkom spremenila zakonska ureditev tako, da predhodna upravna odločba ni več pogoj za opravljanje dejavnosti.

6.Pritožnik meni, da so navedbe MG bodisi nesprejemljive bodisi neupoštevne, in opozarja na Direktivo 2006/123/ES z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006), po kateri se šteje, da je bilo dovoljenje dodeljeno, če v določenem roku prosilci niso dobili odgovora.

7.Državni zbor v odgovoru na pobudo opozarja, da je treba razlikovati, ali gre za odločanje o stroških v sporu polne jurisdikcije, v katerem sodišče v celoti odloči o sporni pravici ali pravni koristi, ali pa gre za odločanje o stroških spora o zakonitosti upravnega akta. V sporu polne jurisdikcije sodišče o stroških postopka odloča po določbah ZPP, tj. glede na uspeh v postopku. Pri odločanju o stroških spora o zakonitosti upravnega akta pa naj bi bilo treba upoštevati, da z ugoditvijo tožbi, tj. z odpravo upravne odločbe ter vrnitvijo zadeve upravnemu organu v novo odločanje, o vsebini pravic in obveznosti stranke še ni odločeno, in da zato uspeha v postopku še ni mogoče ugotavljati. Zato ZUS-1 s tretjim odstavkom 25. člena določa posebna pravila o pavšalnem znesku povračila stroškov glede na opravljena procesna dejanja in glede na način obravnavanja zadeve v upravnem sporu. Izpodbijani četrti odstavek 25. člena ZUS-1 naj bi bil v večini primerov v korist tožnika, saj mu ni treba plačati sodnih stroškov tožene stranke, če je njegova tožba zavrnjena ali zavržena. V primeru ustavitve postopka upravnega spora zaradi molka upravnega organa naj bi bilo treba upoštevati, da o vsebini tožnikovih pravic še ni bilo odločeno, ta vsebina pa naj bi bila bistvena za presojo uspeha v celoti (tako upravnega postopka kot upravnega spora). Zato naj tudi ne bi bilo mogoče primerjati umika tožbe v pravdnem postopku z umikom tožbe v upravnem sporu in s tem utemeljevati neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Izpodbijani ureditvi naj tudi ne bi bilo mogoče očitati neskladja z 2. in s 26. členom Ustave, saj drugi odstavek 25. člena ZUS-1 določa, da stranka v upravnem sporu vselej trpi stroške, ki jih je povzročila po svoji krivdi, in stroške, ki so nastali po naključju, ki se je njej primerilo. Po mnenju Državnega zbora izpodbijana ureditev ni v neskladju s 23. členom Ustave, ker določbe 25. člena ZUS-1 v skladu z Ustavo zagotavljajo razporeditev bremena stroškov med tožnika in toženo stranko v upravnem sporu.

8.Tudi Vlada v svojem mnenju opozarja na različnost pravdnega postopka in upravnega spora. V zvezi s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave se sklicuje na institut oprostitve plačila sodnih taks in drugih stroškov postopka, ki je namenjen zagotavljanju pravice do sodnega varstva. Izpodbijana ureditev naj ne bi bila v neskladju z 2. in s 26. členom Ustave, ker je zaradi morebitne škode, povzročene z ravnanjem državnega organa, mogoče uveljavljati odškodninski zahtevek. Ker pobudnik ni vložil odškodninske tožbe v zvezi z neupravičeno nastalimi stroški v upravnem sporu, Vlada meni, da pobudnik ni izčrpal vseh pravnih sredstev, ki jih je imel na voljo.

9.Pobudnik meni, da Državni zbor s sklicevanjem na drugi odstavek 25. člena ZUS-1 v odgovoru na pobudo pritrjuje pobudnikovi pravici do povračila stroškov postopka. Ne strinja pa se s stališčem, po katerem v primerih, kot je njegov, ne gre za spor polne jurisdikcije. Tudi mnenje Vlade naj bi bilo nesprejemljivo, ker naj bi spregledala, da je šlo v njegovem primeru za spor polne jurisdikcije, ki je primerljiv s pravdnim postopkom. Neupoštevno naj bi bilo njeno sklicevanje na možnosti brezplačne pravne pomoči. Z vidika smiselnosti, racionalnosti in ekonomičnosti postopkov pa naj bi bilo nesprejemljivo tudi stališče Vlade o potrebnosti posebne odškodninske tožbe za povračilo stroškov postopka.

B. – I.

10.Pobudnik izpodbija četrti odstavek 25. člena ZUS-1, ki se glasi: "Če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka." Po vsebini pobudnik navedeni določbi očita neskladje z Ustavo v delu, ki se nanaša na stroške postopka v primeru ustavitve postopka. Tudi pravni interes izkazuje za izpodbijanje četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 v navedenem delu. Hkrati namreč vlaga ustavno pritožbo zoper odločitvi Upravnega in Vrhovnega sodišča, ki temeljita na izpodbijani določbi, po kateri naj ne bi bil upravičen do povračila stroškov postopka kljub zatrjevanemu uspehu, doseženem na podlagi vložene in nato umaknjene tožbe. Na podlagi druge alineje prvega odstavka 55.a člena ZUstS ustavna pritožba praviloma ni dovoljena, če se z njo izpodbija le odločitev o stroških postopka. O takšni ustavni pritožbi lahko Ustavno sodišče izjemoma odloča le, če gre za odločitev o pomembnem ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve (tretji odstavek 55.a člena ZUstS). Ustavno sodišče je ocenilo, da gre pri tej ustavni pritožbi za tak izjemen primer, ker je odločitev o ustavni pritožbi odvisna od tega, ali je zakonska določba, ki jo pobudnik izpodbija in na kateri temelji sodna odločitev, v skladu z Ustavo.

11.Pobudnik izpodbija četrti odstavek 25. člena ZUS-1, ki se glasi: "Če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka." Po vsebini pobudnik navedeni določbi očita neskladje z Ustavo v delu, ki se nanaša na stroške postopka v primeru ustavitve postopka. Tudi pravni interes izkazuje za izpodbijanje četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 v navedenem delu. Hkrati namreč vlaga ustavno pritožbo zoper odločitvi Upravnega in Vrhovnega sodišča, ki temeljita na izpodbijani določbi, po kateri naj ne bi bil upravičen do povračila stroškov postopka kljub zatrjevanemu uspehu, doseženem na podlagi vložene in nato umaknjene tožbe. Na podlagi druge alineje prvega odstavka 55.a člena ZUstS ustavna pritožba praviloma ni dovoljena, če se z njo izpodbija le odločitev o stroških postopka. O takšni ustavni pritožbi lahko Ustavno sodišče izjemoma odloča le, če gre za odločitev o pomembnem ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve (tretji odstavek 55.a člena ZUstS). Ustavno sodišče je ocenilo, da gre pri tej ustavni pritožbi za tak izjemen primer, ker je odločitev o ustavni pritožbi odvisna od tega, ali je zakonska določba, ki jo pobudnik izpodbija in na kateri temelji sodna odločitev, v skladu z Ustavo.

12.Pobudnik izpodbija četrti odstavek 25. člena ZUS-1, ki se glasi: "Če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka." Po vsebini pobudnik navedeni določbi očita neskladje z Ustavo v delu, ki se nanaša na stroške postopka v primeru ustavitve postopka. Tudi pravni interes izkazuje za izpodbijanje četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 v navedenem delu. Hkrati namreč vlaga ustavno pritožbo zoper odločitvi Upravnega in Vrhovnega sodišča, ki temeljita na izpodbijani določbi, po kateri naj ne bi bil upravičen do povračila stroškov postopka kljub zatrjevanemu uspehu, doseženem na podlagi vložene in nato umaknjene tožbe. Na podlagi druge alineje prvega odstavka 55.a člena ZUstS ustavna pritožba praviloma ni dovoljena, če se z njo izpodbija le odločitev o stroških postopka. O takšni ustavni pritožbi lahko Ustavno sodišče izjemoma odloča le, če gre za odločitev o pomembnem ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve (tretji odstavek 55.a člena ZUstS). Ustavno sodišče je ocenilo, da gre pri tej ustavni pritožbi za tak izjemen primer, ker je odločitev o ustavni pritožbi odvisna od tega, ali je zakonska določba, ki jo pobudnik izpodbija in na kateri temelji sodna odločitev, v skladu z Ustavo.

13.Pobudnik izpodbija četrti odstavek 25. člena ZUS-1, ki se glasi: "Če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka." Po vsebini pobudnik navedeni določbi očita neskladje z Ustavo v delu, ki se nanaša na stroške postopka v primeru ustavitve postopka. Tudi pravni interes izkazuje za izpodbijanje četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 v navedenem delu. Hkrati namreč vlaga ustavno pritožbo zoper odločitvi Upravnega in Vrhovnega sodišča, ki temeljita na izpodbijani določbi, po kateri naj ne bi bil upravičen do povračila stroškov postopka kljub zatrjevanemu uspehu, doseženem na podlagi vložene in nato umaknjene tožbe. Na podlagi druge alineje prvega odstavka 55.a člena ZUstS ustavna pritožba praviloma ni dovoljena, če se z njo izpodbija le odločitev o stroških postopka. O takšni ustavni pritožbi lahko Ustavno sodišče izjemoma odloča le, če gre za odločitev o pomembnem ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve (tretji odstavek 55.a člena ZUstS). Ustavno sodišče je ocenilo, da gre pri tej ustavni pritožbi za tak izjemen primer, ker je odločitev o ustavni pritožbi odvisna od tega, ali je zakonska določba, ki jo pobudnik izpodbija in na kateri temelji sodna odločitev, v skladu z Ustavo.

14.Izpodbijana določba se nanaša na vse primere ustavitve postopka. Eden od razlogov za ustavitev postopka je umik tožbe (drugi odstavek 34. člena ZUS-1). Razlogi, ki tožnika vodijo k umiku tožbe, pa so lahko različni. Če stranka umakne tožbo, ker si je premislila (spremenila mnenje o nezakonitosti odločitve upravnega organa), ji je izpodbijana ureditev v korist, saj toženi stranki ni dolžna povrniti stroškov. Tudi po prvem odstavku 158. člena ZPP mora tožeča stranka, ki umakne tožbo, povrniti stroške nasprotni stranki, razen če jo je umaknila takoj, ko je tožena stranka izpolnila zahtevek. Po ZPP mora torej tožeča stranka praviloma povrniti stroške toženi stranki, če tožbo umakne. Razlog, zaradi katerega je tožnik tožbo umaknil, pa je pomemben le, če gre za umik tožbe takoj po toženčevi izpolnitvi zahtevka. To pomeni, da je ureditev po ZUS-1 glede stroškov v primeru ustavitve postopka na podlagi drugega odstavka 34. člena ZUS-1 za tožnika ugodnejša, kot to velja za tožnika v pravdnem postopku, saj tožnik v upravnem sporu v takem primeru trpi le svoje stroške. Vendar se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v presojo ustavne skladnosti izpodbijane ureditve v takih primerih. Glede na pobudnikov pravni interes je treba primerjati položaj strank v primerih iz 39. člena ZUS-1 s položajem strank v pravdnem postopku, ki so upravičene do povrnitve stroškov postopka.

14.Po tretjem odstavku 39. člena ZUS-1 sodišče postopek ustavi, če upravni organ med postopkom izda drug upravni akt, s katerim spremeni ali odpravi izpodbijani upravni akt, ali če v primeru molka pozneje izda upravni akt, tožnik pa po pozivu sodišča ne izjavi, da vztraja pri tožbi. Tožnik lahko vztraja pri vloženi tožbi ali jo celo razširja na spremenjeni oziroma nov upravni akt (drugi odstavek 39. člena ZUS-1). Po četrtem odstavku 39. člena ZUS-1 sodišče brez pozivanja postopek ustavi v primeru, ko je bil po vložitvi tožbe izdan upravni akt, zoper katerega je dovoljena pritožba. V pritožnikovem oziroma pobudnikovem primeru je Upravno sodišče postopek ustavilo, ker je pritožbeni upravni organ odločil o njegovi pritožbi zoper akt upravnega organa prve stopnje. O upravnopravnem razmerju sicer še ni dokončno odločeno, vendar ne gre več za molk organa iz drugega odstavka 28. člena ZUS-1. V enakem položaju je lahko tožnik v upravnem sporu, kadar upravni organ spremeni ali odpravi izpodbijani upravni akt. Tako v primerih upravnega spora zaradi molka organa kot v primerih kasnejše spremembe ali odprave upravnega akta so mogoče ustavitve postopka po tretjem ali po četrtem odstavku 39. člena ZUS-1. Zato je Ustavno sodišče izpodbijani četrti odstavek 25. člena ZUS-1 presojalo z vidika ustavitev postopkov upravnega spora v vseh primerih iz tretjega in četrtega odstavka 39. člena ZUS-1 in ne le z vidika ustavitve upravnega spora, začetega zaradi molka upravnega organa.

15.Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-68/04 sprejelo stališče, po katerem je (z vidika zahtevka za povrnitev stroškov upravnega spora kot stranskega zahtevka) sodba, izdana v upravnem sporu, za tožnika vedno končna odločitev, ne glede na to, ali gre za spor polne jurisdikcije ali za spor o zakonitosti upravnega akta. Enako velja tudi v primeru sklepa o ustavitvi postopka upravnega spora. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (tako tudi v odločbi št. U-I-68/04). Po drugi strani pa načelo enakosti pred zakonom zakonodajalca zavezuje tudi k takšni normativni različnosti, ki ustreza normativni različnosti dejanskih stanj, ki jih ureja. Ustavno sodišče pri oceni skladnosti zakonodajne rešitve z ustavnim načelom enakosti pred zakonom presoja, ali je zakonodajalčevo enako oziroma različno obravnavanje pravnih razmerij tudi objektivno utemeljeno, torej, ali ni njegovo ravnanje morda arbitrarno.

16.Izpodbijana ureditev za vse primere ustavitve postopka upravnega spora določa enako, tj. da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Posebnih kriterijev za odločanje o stroških upravnega spora v primerih iz 39. člena ZUS-1 ne določa. Prav tako jih ne določa za postopek zaradi molka upravnega organa. V primeru upravičene tožbe zaradi molka organa izda sodišče sodbo na podlagi 69. člena ZUS-1. Pod pogoji iz petega odstavka 65. člena ZUS-1 sámo odloči o stvari ali pa naloži pristojnemu organu, kakšen upravni akt naj izda. V prvem primeru gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, v drugem primeru pa gre za položaj, ki je podoben položaju, ko upravno sodišče tožbi ugodi v sporu o zakonitosti upravnega akta. Vendar v pobudnikovem primeru sodba ni bila izdana, saj je pobudnik v skladu z 39. členom ZUS-1 tožbo zaradi molka organa umaknil, ker je med sodnim postopkom MG odločilo o njegovi pritožbi.

17.Tega položaja in drugih položajev po 39. členu ZUS-1 pravdni postopek ne pozna. Po vsebini pa je mogoče te položaje primerjati s položajem v pravdi, ko toženec izpolni tožbeni zahtevek, tožnik pa tožbo umakne. Pravna podlaga za povrnitev stroškov tožeči stranki v pravdnem postopku je 154. člen ZPP, ki kot temeljni kriterij za odločanje o stroških določa kriterij uspeha strank v pravdi. Po stališču sodne prakse Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. III Ips 98/98 z dne 8. 10. 1998, objavljen na spletni strani Vrhovnega sodišča <www.sodisce.si/znanje/sodna_praksa/vrhovno_sodisce_rs>. in literature N. Betetto v: L. Ude in A. Galič (ur.), Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Založba Uradni list Republike Slovenije, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 46. pomeni izpolnitev tožbenega zahtevka po vložitvi tožbe po vsebini njegovo pripoznavo. Pripoznava pa je enostranska brezpogojna izjava toženca nasproti sodišču, da je tožbeni zahtevek utemeljen. A. Galič v: L. Ude in A. Galič (ur.), Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 3. knjiga, Založba Uradni list Republike Slovenije, GV Založba, Ljubljana, 2009, str. 77. Kljub temu mora tožnik tožencu povrniti pravdne stroške, če toženec ni dal povoda za tožbo (157. člen ZPP). Pri primerjavi položajev ustavitev postopkov upravnega spora iz 39. člena ZUS-1 in pravdnega postopka je treba upoštevati posebnosti procesnih situacij po ustavitvi postopka upravnega spora.

18.Za odločanje o stroških pravdnega postopka je odločilno načelo končnega uspeha, ne pa uspešnost posameznih pravdnih dejanj (razen, če gre za t. i. separatne stroške). N. Betetto v: L. Ude in A. Galič (ur.), Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, str. 29. Temu položaju primerljivi so položaji ustavitve upravnega spora v primerih, ko upravni organ med postopkom spremeni izpodbijani upravni akt tako, da je o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika dokončno odločeno v njegovo korist, pri tem pa niso kršene pravice koga drugega. V vseh drugih primerih spremenjena ali nova odločba upravnega organa ne pomeni končne odločitve o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Zato uspeha končne odločitve v upravnem sporu ni mogoče primerjati s končnim uspehom v pravdnem postopku.

19.Drugače kot pri ureditvi stroškov po ZUS, je zakonodajalec glede ureditve stroškov po ZUS-1 opozoril prav na to razlikovanje in z njim utemeljil ureditev stroškov postopka v primeru, če sodišče tožbi ugodi (tretji odstavek 25. člena ZUS-1), in v primeru, če tožbi ne ugodi (neizpodbijani del četrtega odstavka 25. člena ZUS-1). Kljub temu je v vseh primerih ustavitve postopka določil kriterij, ki ga je sicer določil za zavrnitev oziroma za zavrženje tožbe. Državni zbor sicer meni, da je za primere, kot je pobudnikov, treba uporabiti drugi odstavek 25. člena ZUS-1, če je do tožbe prišlo po krivdi upravnega organa. Vendar po stališču sodne prakse krivde iz drugega odstavka 25. člena ZUS-1 ni mogoče utemeljevati z razlogi za umik tožbe.

20.Različni kriteriji za povrnitev stroškov postopka so določeni že znotraj upravnega spora. Razumen razlog za različno ureditev povračila stroškov v primerih ustavitev postopkov iz 39. člena ZUS-1 v primerjavi s primerom ustavitve pravdnega postopka po izpolnitvi zahtevka je tako enak razlogu za različno ureditev povračila stroškov v primeru odločanja o sporu polne jurisdikcije in v primeru spora o zakonitosti upravnega akta. V sporu polne jurisdikcije namreč sodišče odloča o stroških postopka po določbah ZPP (prvi odstavek 25. člena ZUS-1), o stroških spora o zakonitosti upravnega akta, če tožbi ugodi, po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, če tožbo zavrne ali zavrže, pa po četrtem odstavku istega člena. Zakonodajalec pa pri ustavitvi postopka iz razlogov po 39. členu ZUS-1 ni upošteval primerov, ko je tožnik po ustavitvi postopka v položaju, ki je primerljiv s položaji iz prvega in iz tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Iz zakonodajnega gradiva razlog za takšno enako obravnavo različnih položajev v primerih ustavitve postopka po 39. členu ZUS-1 ni razviden. Nasprotno, razlogi, ki jih navaja Državni zbor v odgovoru na pobudo, utemeljujejo razlog za različno ureditev stroškov v upravnem sporu. Ti argumenti kot tudi argumenti Vlade pa po vsebini utemeljujejo prav različnost položajev, v katerih so stranke upravnega spora glede na vprašanje, ali so s končno odločitvijo uspele ali ne in ali je s končanjem upravnega spora o njihovi pravici, obveznosti ali pravni koristi že odločeno ali ne.

21.Po navedenem ni razumnega razloga za enako ureditev stroškov ustavljenega upravnega spora v primerih iz 39. člena ZUS-1 ne glede na različen dejanski in pravni položaj strank po ustavitvi postopka. Hkrati to pomeni, da ni razumnega razloga za različno urejanje primerljivih položajev v primerih ustavitev postopkov, ki so v bistvenem enaki položajem iz prvega in tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Zato je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ker je ugotovilo neskladje z navedeno ustavno določbo, Ustavno sodišče očitkov pobudnika o neskladju z drugimi določbami Ustave ni presojalo.

22.Iz presoje izpodbijane določbe je razvidno, da četrti odstavek 25. člena ZUS-1 ni v neskladju z Ustavo v vseh primerih ustavitev postopka. Zato je Ustavno sodišče njeno neustavnost le ugotovilo, ni pa je moglo razveljaviti (1. točka izreka). Hkrati je zakonodajalcu naložilo, da mora ugotovljeno neustavnost odpraviti v roku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu (2. točka izreka) in določilo način izvršitve odločbe do odprave neustavnosti (3. točka izreka). Tako je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da sodišče odloči o stroških postopka v upravnem sporu po prvem odstavku 25. člena ZUS-1, če sodišče postopek ustavi, ker je organ izdal upravni akt, s katerim je bilo dokončno odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, tožnik pa pri tožbi ne vztraja, po tretjem odstavku istega člena pa, če sodišče postopek ustavi, ker je organ izdal akt, a z njim še ni bilo dokončno odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika.

B. – II.

23.Ker izpodbijana odločitev sodišč temelji na določbi Zakona, za katero je Ustavno sodišče presodilo, da ni v skladu z drugim odstavkom 14. člena Ustave, je Ustavno sodišče ugodilo tudi ustavni pritožbi in razveljavilo sklep Vrhovnega sodišča in sklep Upravnega sodišča v delu, ki se nanaša na odločitev o stroških. Zadevo je v tem delu vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje (4. točka izreka).

24.Ker je Ustavno sodišče izpodbijana sklepa razveljavilo že zaradi kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave, se v zatrjevane kršitve prvega odstavka 23. člena in 26. člena Ustave ni spuščalo.

C.

25.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Točke 1, 2 in 4 izreka te odločbe je sprejelo soglasno, točko 3 pa z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Pogačar, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.

Jože Tratnik

Predsednik

Odklonilno ločeno mnenje sodnice Jasne Pogačar k 3. točki izreka odločbe št. U-I-147/08 in Up-1547/08

1.Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti presojalo ustavnost četrtega odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)[1] v delu, ki se nanaša na stroške postopka, če sodišče postopek ustavi po tretjem ali četrtem odstavku 39. člena ZUS-1.[2] Ugotovilo je, da gre za neskladje z Ustavo, če trpi stroške postopka tožeča stranka, ki je umaknila tožbo, ko je tožena stranka med upravnim sporom izdala drug upravni akt, s katerim je spremenila ali odpravila s tožbo izpodbijani upravni akt ali v primeru molka izdala upravni akt. S tem delom odločitve, ki temelji na stališču, da je po vsebini mogoče položaje iz 39. člena ZUS-1 primerjati s položajem v pravdi, ko toženec izpolni tožbeni zahtevek, tožnik pa tožbo umakne, se strinjam. Strinjam se tudi z določitvijo roka za odpravo protiustavnosti in z delno razveljavitvijo sodnih sklepov, ki ju pritožnik izpodbija z ustavno pritožbo. Ne strinjam pa se z določitvijo načina izvršitve.

2.V odklonilnem ločenem mnenju bom pojasnila razmišljanja, ki so me vodila k temu, da sem glasovala proti 3. točki izreka.

3.Pritožnik zatrjuje, da naj bi mu stroški postopka nastali zaradi nepravilnega delovanja upravnega organa druge stopnje oziroma po krivdi tega organa. Zatrjuje pravno neenakost, ker v upravnem sporu, kljub primerni uporabi Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), tožeča stranka, ki umakne tožbo zaradi molka, ker ta ne traja več, ni upravičena do povrnitve stroškov postopka, čeprav je njen položaj primerljiv s položajem tožnika, ki v pravdi umakne tožbo zaradi priznanja tožbenega zahtevka.

4.Drugi odstavek 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče pooblašča, da, kadar je to potrebno, določi, kateri organ mora izvršiti odločbo in na kakšen način. Pravna narava odločitve, ki jo sprejme Ustavno sodišče na tej podlagi, je drugačna od pravne narave odločitve, ki zadeva ustavnosodno presojo predpisa. Zakonodajalca ustavnosodna razlaga Ustavnega sodišča obvezuje in je odločbo Ustavnega sodišča dolžan izvršiti, sicer krši določbo 2. člena (načela pravne države) in tretjega odstavka 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti); z odločitvijo o načinu izvršitve pa Ustavno sodišče praviloma ne opravlja presoje na podlagi pooblastila iz 160. in 161. člena Ustave, zato lahko zakonodajalec način izvršitve, določen na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, spremeni z zakonom (odločba št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999, Uradni list RS, št. 80/99 in OdlUS VIII, 209). Pri uporabi možnosti Ustavnega sodišča, da določi način izvršitve, je treba biti previden in to možnost uporabljati restriktivno, ker gre za normiranje, to pa predstavlja stalno nevarnost, da Ustavno sodišče prekorači svojo pristojnost.[3] Dodala pa bi, da drugačna pravna narava odločitve o načinu izvršitve narekuje tudi drugačno odločanje in utemeljevanje odločitve. Čeprav odločitev o načinu izvršitve velja le do odprave protiustavnosti, je treba v okviru vrednotenja, ki velja za zakonsko urejanje družbenih razmerij, v vsakem primeru pretehtati, ali in kakšen način izvršitve je potreben. Kreiranje določb materialnopravne narave, ki uvajajo nove pravice in dolžnosti pravnih subjektov, zahteva previdnost, ker je v naravi zakonodajnega urejanja, da zakonodajalec v mejah svojih pristojnosti določa kriterije, po katerih bo pravne položaje med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice: tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne dejavnosti (odločba št. U–I-219/03 z dne 1. 12. 2005, Uradni list RS, št. 118/05 in OdlUS XIV, 88). Odločitev o načinu izvršitve mora torej zakonodajalcu omogočiti, da uresniči dopustne cilje in v okviru zakonodajne dejavnosti odloči, kako bo normiral določeno materijo.

5.Glede na značilnosti upravnega spora vsebuje ZUS-1 pravila o stroških upravnega spora, ki so drugačna od tistih, ki jih vsebuje ZPP. Po ZUS-1 se o stroških postopka odloča glede na vrsto sprejete sodne odločitve in vrsto upravnega spora:

- če je v upravnem sporu sprejeta meritorna sodba, s katero je tožbi ugodeno, je stroškovni upravičenec tožeča stranka: v sporu polne jurisdikcije (ko sodišče odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi) se ji stroški postopka povrnejo po določbah ZPP, v sporu o zakonitosti s tožbo izpodbijanega akta pa v pavšalnem znesku, ki ga določa pravilnik;[4] - če je v upravnem sporu sprejeta meritorna sodba, s katero je tožba zavrnjena, ali procesna odločitev, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.

V ZUS-1 je vzpostavljeno tudi načelo krivde: stranka vselej trpi stroške, ki jih je povzročila po svoji krivdi, in stroške, ki so nastali po naključju, ki se je njej primerilo.

6.Vrsta upravnega spora je po ureditvi v ZUS-1 merilo, od katerega je odvisen obseg stroškov, ki se povrnejo tožeči stranki, če je tožbi ugodeno. Po določbah ZPP se ji povrnejo potrebni stroški (155. člen), po določbah pravilnika pa se ji stroški povrnejo v pavšalnem znesku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja. Zakonodajalec je obrazložil, da narekuje razlikovanje med sporom polne jurisdikcije in sporom o zakonitosti izpodbijanega akta specifična procesna situacija, saj uspeh s tožbo v upravnem sporu še ne pomeni materialno pravnomočne odločitve glede razmerja med strankama, zato ni primerno prisoditi tožeči stranki stroškov na enak način kot v pravdi, nepravično pa bi bilo tudi, če bi moral tožnik nositi vse stroške, ki jih je z nezakonito odločbo povzročil organ, ki je odločbo izdal.

7.V primeru molka organa ne gre za nezakonito odločbo, pač pa za kršitev dolžnosti izdaje in vročitve akta. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) določa rok za izdajo in vročitev odločbe prve stopnje (222. člen) in rok za izdajo in vročitev odločbe druge stopnje (256. člen). Rok za odločbo ne teče v času, ko je po določbah ZUP postopek prekinjen ali obstajajo kakšne druge okoliščine, ki opravičujejo ravnanje organa. Če pa opravičljivih razlogov ni, nastopi molk organa s pravno fikcijo, da je bil stranki zahtevek s potekom roka za odločbo zavrnjen. Čeprav je cilj določitve roka za odločbo v omejitvi zlorabe oblasti, škoduje molk organa predvsem stranki. Rok za odločitev je namreč instrukcijski in njegova prekoračitev v ZUP ni sankcionirana. Izenačitev molka organa z negativno odločitvijo sili stranko k vložitvi pritožbe ali tožbe v upravnem sporu, saj je to edino sredstvo, ki ji ga za zavarovanje svojih pravnih interesov omogoča zakon. Dokler odločanje o njenem zahtevku ni končano, ostaja v pravni negotovosti in morebiti tudi v prikrajšanju; vlaganje novih pravnih sredstev dodatno obremenjuje delo upravnih organov in sodišč; stranki, ki nosi breme molka organa, jemlje čas in tudi denar; s potekom časa lahko odločanje o zadevi samo po sebi postane celo brezpredmetno.

8.Odločitev o določitvi načina izvršitve temelji na stališču, da je pri izvršitvi odločitve o ugotovitvi neskladja četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 z Ustavo (1. točka izreka) treba izhajati iz položaja tožeče stranke v postopku odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Da se stroški postopka v primerih iz 39. člena ZUS-1 povrnejo ob upoštevanju merila, ki ga ZUS-1 določa za primere, ko se upravni spor konča z meritorno odločitvijo. Razširitev uporabe tega merila na primere iz 39. člena ZUS-1 je tudi po mojem mnenju dopustno v strogo formalnem smislu. Sprašujem pa se, ali je takšen način izvršitve tudi edino dopusten. Prav to namreč izhaja iz vsebine odločitve o določitvi načina izvršitve in stališč, s katerimi je Ustavno sodišče obrazložilo odločitev o ugotovitvi protiustavnosti. Na stališčih, da ni razumnega razloga za enako ureditev stroškov postopka v primerih iz 39. člena ZUS-1 ne glede na različen dejanski in pravni položaj strank po ustavitvi postopka in da ni razumnega razloga za različno urejanje primerljivih položajev v primerih ustavitev postopkov, ki so v bistvenem enaki položajem iz prvega in tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, namreč sloni presoja, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ta stališča zakonodajalcu sporočajo, da je povrnitev stroškov postopka upravnega spora v primerih iz 39. člena ZUS-1 mogoče urediti samo na način, ki ga je določilo Ustavno sodišče. Takšno sporočilo predpostavlja, da drugačno oziroma takšno normiranje, ki bi v ZUS-1 vgradilo nova pravila za odločanje o stroških postopka zaradi razširitve kroga stroškovnih upravičencev, ni mogoče že po naravi stvari.

9.Upravni spor je sodni postopek, ki ga ureja ZUS-1. Dejstvo, da ZUS-1 ne ureja vseh vprašanj, pač pa se sklicuje na primerno uporabo določb ZPP, ne pomeni, da bi se morale vse zakonske rešitve naslanjati na rešitve v ZPP ali izvirati iz njih. Določbe ZPP se uporabljajo subsidiarno, torej samo glede vprašanj, ki jih ZUS-1 ne ureja, in poleg tega tudi le primerno, to je z razlago, ki upošteva naravo upravnega spora in načelne razlike med upravnim sporom in pravdnim postopkom. Splošno načelo pravne enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave zavezuje zakonodajalca, da bistveno enake položaje ureja enako in različne različno, dopušča pa tudi različno obravnavanje, če za razlikovanje obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Ali bi bilo glede na vsebino instituta molka organa in naravo upravnega spora, v katerem je odločanje v sporu polne jurisdikcije možnost in ne obveznost, dopustno oblikovati novo pravilo in priznati tožeči stranki, ki umakne tožbo zaradi molka, največjo mogočo korist ter stroške v obsegu potrebnih stroškov (155. člen ZPP)? Za primer, ko bi bilo vztrajanje pri tožbi nesmiselno, saj molk organa ne traja več, med upravnim sporom izdani upravni akt pa vsebuje odločitev, ki jo je stranka zahtevala in je v njeno korist. Ali bi bilo dopustno v upravnem sporu uveljaviti poseben primer povračila stroškov po načelu krivde, podobno, kot je to urejeno v 158. členu ZPP? Izjema od pravila, ki po tej določbi ZPP k povrnitvi stroškov zavezuje tožečo stranko, je namreč umik tožbe takoj po izpolnitvi tožbenega zahtevka: če toženec med pravdo izpolni zahtevek, ga s tem smiselno prizna in mora zato plačati pravdne stroške, če le ne gre za izjemen primer, ko ni dal povoda za tožbo.

10.Pritožnik je tožbo zaradi molka upravnega organa druge stopnje umaknil, ker je ta organ med upravnim sporom izdal odločbo, s katero je ugodil pritožnikovi pritožbi, odločbo upravnega organa prve stopnje odpravil in zadevo vrnil v nov postopek. Z odpravo odločbe prve stopnje, ki je bila za pritožnika neugodna (in je pritožnik s pritožbo v upravnem postopku uspel), se je odločanje o pritožnikovi zahtevi za izdajo odločbe o izpolnjevanju pogojev za opravljanje gostinske dejavnosti vrnilo na začetek, to je v fazo ugotovitvenega postopka na prvi stopnji. Način izvršitve, določen v 3. točki izreka, je za pritožnika sicer ugodnejši kot zakonska ureditev, ki sploh ne dopušča povrnitve stroškov postopka. Ni pa po mojem mnenju to največja mogoča korist, ki bi jo glede na naravo odločanja v upravnem postopku in upravnem sporu bilo dopustno določiti glede na pritožnikova zatrjevanja o primerljivosti njegovega položaja s položajem tožnika v pravdi, ki umakne tožbo zaradi priznanja tožbenega zahtevka.

Jasna Pogačar

Sodnica

Opombe

Četrti odstavek 25. člena ZUS-1:

»Če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.«

39. člen ZUS-1:

»(1) Če organ med sodnim postopkom izda drug upravni akt, s katerim spremeni ali odpravi izpodbijani upravni akt ali če v primeru molka pozneje izda upravni akt, mora to sporočiti sodišču, pri katerem je sprožen spor.

Glej F. Testen, Tehnike ustavnosodnega odločanja, v: M. Pavčnik in A. Mavčič (ur.), Ustavno sodstvo, Cankarjeva založba, Ljubljana 2000, str. 240.

Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06).

Poročevalec DZ, št. 60/06, str. 85.

Zaradi molka organa je upravni spor dopusten:

- če organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o pritožbi in je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (drugi odstavek 28. člena ZUS-1);

- če organ prve stopnje ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v postopku bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen, če je bil postopek ustavljen (tretji odstavek 28. člena ZUS-1).

N. Betetto v: L. Ude in A. Galič (ur.), Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in GV Založba, Ljubljana 2006, str. 46.