Jedro

Sodišče tožbene ugovore, ki se nanašajo na nepravilno ocenitev 2. recenzenta pri kriteriju „Družbeno-ekonomska oziroma kulturna relevantnost raziskovalnih rezultatov raziskovalca oziroma skupine raziskovalcev“ zavrača kot neutemeljene. Ocenjevanje je namreč v izključni pristojnosti recenzenta oziroma OST (v delu, ki temelji na sedmem odstavku 68. člena Pravilnika o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti). Gre za strokovno opravilo, v katerega sodišče v skladu z uveljavljeno sodno prakso ne sme posegati in zato ti ugovori ne morejo biti premet presoje v upravnem sporu.

Sestavni del skupne ocene je tudi (sporna) ocena obeh recenzentov. Sodišče ugotavlja, da je v spornem primeru tožena stranka skupno oceno v tem delu oblikovala na podlagi upoštevanja ocene drugega recenzenta, ki je program X1-0104 ocenil z 11,5 točkami (na podlagi najslabše ocene recenzenta). Upoštevanje te ocene (in ne povprečja ocen obeh recenzentov ali ocene prvega recenzenta) je tožena stranka utemeljila tudi z lastnim vpogledom v SICRIS bazo. Po presoji sodišča navedenemu načinu ocenjevanja načeloma ni mogoče očitati kršitve pravil, saj le-ta takšno postopanje, torej upoštevanje povprečja ocen recenzentov, najboljšo ali najslabšo oceno recenzentov, dovoljujejo.

Izrek

Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 631-12/2014/67 z dne 29. 12. 2014, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo o zavrnitvi prijave za izvajanje financiranja javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov, zavrnila prijavo A. d.o.o., št. 6316-5/2014-104, za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov, šifra X1-0104. 2. Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju Agencija), je v Uradnem listu RS, št. 21/2014 in na spletni strani, dne 28. 3. 2014, objavila Javni razpis za podelitev koncesije za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov. Hkrati je bil na podlagi Pravilnika o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik o postopkih), objavljen tudi Javni poziv za predložitev raziskovalnih programov za naslednje obdobje financiranja in poročil o rezultatih raziskovalnih programov za obdobje 2009-2014 (v nadaljevanju javni poziv) ter javno objavljeno tudi podaljšanje roka za oddajo prijav in spremembe obsega znakov na obrazcu prijavna vloga ter objavljeni popravki javnega razpisa in javnega poziva.

3. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnila, da je ocenjevanje prejetih prijav potekalo skladno s Pravilnikom o postopkih in Metodologijo ocenjevanja prijav, št. 6319-2/2013-8 z dne 17. 3. 2014. Skladno s to metodologijo sta vse prijave ocenjevala dva tuja recenzenta, po petih kriterijih ocenjevanja, posamezni kriterij pa je bil ovrednoten s točkami od 0 do 5, maksimalno število točk za posamezno prijavo je znašalo 25 točk. Občasno strokovno telo za ocenjevanja raziskovalnih programov (OST) je v postopku določitve skupne ocene za posamezni raziskovalni program pregledal prijavno gradivo, kvantitativne podatke o dosedanjem delu programske skupine, kvantitativne podatke o dosedanjem delu programskih skupin na istem področju, katerih financiranje se ne bo zaključilo 31. 12. 2014 ter ocenjevalna obrazca tujih recenzentov. Pri pregledu ocenjevalnih obrazcev tujih recenzentov so člani OST presojali, ali so opisne ocene oziroma komentarji recenzentov skladni s številčnimi ocenami ter postavljenimi merili, določenimi z metodologijo.

4. Prijavo A. d.o.o. (raziskovalni program X1-0104) je recenzent št. 1 ocenil z 20,5 točkami, recenzent št. 2 pa z 11,5 točkami. OST je na seji 26. 11. 2014 pripravil predlog prednostnega seznama prijav raziskovalnih programov in glede na doseženo število točk v ocenjevalnem postopku in predlagano skupno oceno upošteval enotno lestvico, ki velja za vse vede. V skupni oceni je upošteval oceno 2. recenzenta, 11,5 točk. Pojasnil je, da se recenzenta v svojih ocenah bistveno razlikujeta in navedel, da ocene 1. recenzenta ni upošteval zaradi šibke utemeljitve in nizkih kriterijev. Predlagal je, da se raziskovalni program, zato ker je vrednost predlagane ocene 11,5 točk prenizka, ne sprejme v financiranje.

5. Znanstveni svet Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSA) je s strani OST predlagani prednostni red obravnaval 1. 12. 2014 in 20. 12. 2014 ter ga v celoti potrdil. Potrdil je tudi predlog OST z dne 26. 11. 2014, o zavrnitvi dveh prijav novih raziskovalnih programov, ki v postopku ocenjevanja nista dosegli praga točk, to je 14,01 točke, za uvrstitev v financiranje, od teh tudi zavrnitev prijave raziskovalnega programa z naslovom „X.“

6. Tožnik v tožbi odločitvi oporeka in navaja, da temelji na upoštevanju ocene 2. recenzenta, ki je predlagani raziskovalni program ocenil z 11,5 točkami. Ta ocena se bistveno razlikuje od ocene 1. recenzenta. Po mnenju tožnika je odločitev nezakonita. Poudarja, da bi moral biti predlagani raziskovalni program v primeru upoštevanja bodisi višje, bodisi povprečne ocene, sprejet v financiranje. Tožnik je 20. 1. 2015 na toženo stranko naslovil poziv, naj pojasni načina točkovanja, vendar do dneva vložitve tožbe odgovora ni prejel. Meni, da je bil postopek netransparenten in opozarja na neenakopravno obravnavo v postopku izbire programov ter problem anonimiziranih ocen.

7. V nadaljevanju tožbe ugovarja oceni 2. recenzenta pri drugem kriteriju in opozarja, da je OST za obrazložitev svojega predloga ZSA uporabil nedefinirane, nemerljive in težko razumljive kriterije, ki kažejo na nestransparentnost vodenja postopka in odločanja (npr. impresivni dosežki). Prav tako ocenjevalni list 2. recezenta kaže na napake pri dodelitvi numeričnih ocen, ker večkrat niso skladne z opisno obrazložitvijo za isti kriterij (npr. kriterij 5). Opisne ocene drugih kriterijev kažejo ponekod na površno branje prijave s strani 2. recenzenta, zaradi česar so vprašljive tudi ocene za ostale kriterije. Pri vrednotenju relevantnosti in potencialnih vplivov izvedbe programa (kriterij 4) je tožnik poudaril, da v Sloveniji ni nobene raziskovalne skupine, ki bi se ciljno ukvarjala z biomonitoringom in bioindikacijo in bi predlagani program pomembno prispeval k ohranitvi zdravega in neonesnaženega okolja, kar je zahteva mednarodnih in nacionalnih dokumentov in pomembna nacionalna usmeritev.

8. Tožnik sodišču predlaga spremembo izpodbijane odločbe oziroma podredno, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne toženi stranki v postopek ponovnega odločanja. Priglaša tudi stroške, v višini plačane sodne takse.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka utemeljenost tožbenega zahtevka in vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe. Dodatno pojasnjuje pravne podlage za izdajo izpodbijane odločbe in navaja, da odločba izpolnjuje vse sestavine iz prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in da jo je mogoče preizkusiti. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je opredeljen postopek ocenjevanja prijav in navedena tudi pravna podlaga za ocenjevanje, prav tako so navedene ocene oziroma dodeljene točke vsakega od obeh recenzentov. Pojasnjen je tudi predlog OST, ki ga je posredoval STA. Tožena stranka se sklicuje na sodno prakso (sodba Upravnega sodišča RS U 2571/2008-24 in U 2611/2008-7). V zvezi z zahtevo za razkritje podatkov iz 1. točke tožbe tožena stranka meni, da niso bistveni za odločitev o zakonitosti postopka in da gre za podatke, ki izvirajo iz spisne dokumentacije.

10. Postopek ocenjevanja prijav je bil voden skladno z določbo 38. člena Zakona o razvojni in raziskovalni dejavnosti dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD) in podzakonskimi predpisi in da ne Pravilnik o postopkih, ne metodologija, ne predpisujeta postopka, ki bi zavezoval Agencijo in OST k postopanju v primerih večjega odstopanja med ocenama recenzentov. OST se je v primeru večjega odstopanja med ocenama recenzentov odločal za eno ali drugo oceno ali predlagal upoštevanje povprečne ocene. V nadaljevanju pojasnjuje tudi postopek sprejema odločitve o prednostnem seznamu. Prijavitelj je bil 12. 2. 2015 obveščen, da je OST, ki ga je na sejah 5. 5. 2014 in 9. 6. 2014 imenoval ZSA, sestavljalo 18 članov, poimenski seznam predsednika, namestnice predsednika in članov OST pa je bil že v času javnega razpisa objavljen na spletni strani Agencije, ocenjevalna lista recenzentov, pa je bila 29. 1. 2015 poslana na elektronski naslov tožnika. Tožena stranka odločno zavrača navedbe o neenakopravnem obravnavanju prijaviteljev. Prav tako zavrača očitke o neodzivnosti. Zavrača tudi vsebinske očitke, ki se nanašajo na način izračuna ocene in neupoštevanje drugih dejstev. Pojasnjuje tudi, da zbranih 20,5 točk, ki predstavljajo seštevek ocen 1. recenzenta, še ne pomeni avtomatičnega izbora prijave v financiranje, ker je pri oblikovanju predloga treba upoštevati tudi omejena sredstva javnega razpisa. Sklicuje se na sodno prakso (sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 317/2010-24 z dne 3. 10. 2011), po katerem je ocenjevanje prijave na javnem razpisu strokovno opravilo, v katerega tožena stranka ne sme posegati in je tudi sodna kontrola zadržana, ker ne gre za pravno, ampak strokovno vprašanje, zato sodišču predlaga, da tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrne.

11. Tožba je utemeljena.

12. V sporni zadevi sodišče uvodoma povzema stališče uveljavljene upravne sodne prakse, da je postopek odločanja v javnopravnih stvareh, ki nimajo narave upravne zadeve, kamor sodi tudi odločanje na podlagi Javnega razpisa za podelitev koncesije za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti v obliki raziskovalnih programov (v nadaljevanju javni razpis), poseben postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo smiselno, v primeru, da področje ni v celoti ali deloma urejeno s posebnim postopkom (4. člen ZUP).

13. V obravnavani zadevi odločitev temelji na določbah ZRRD, Pravilnika o koncesiji za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti, Pravilnika o postopkih in Metodologijo ocenjevanja prijav, št. 6319-2/2013-8 z dne 17. 3. 2014. Ker je v zadevi sporno vprašanje pravilnosti postopka ocenjevanja, sodišče opozarja na posamezne določbe Pravilnika o postopkih, ki v poglavju G. „Posebnosti posameznih razpisov in pozivov“, v določbi 67. člena določa način vodenja postopka. Določa postopek imenovanja strokovnega telesa in v četrtem odstavku tudi, da vsako prijavo raziskovalnega programa ocenita najmanj tuja recenzenta. V določbi 68. člena so navedeni elementi ocenjevanja raziskovalnih programov in v sedmem odstavku tega člena določen postopek oblikovanja skupne ocene.

14. Sodišče tožbene ugovore, ki se nanašajo na nepravilno ocenitev 2. recenzenta pri 2. kriteriju „Družbeno-ekonomska oziroma kulturna relevantnost raziskovalnih rezultatov raziskovalca oziroma skupine raziskovalcev“ zavrača kot neutemeljene. Ocenjevanje je namreč v izključni pristojnosti recenzenta oziroma OST (v delu, ki temelji na sedmem odstavku 68. člena Pravilnika o postopkih). Gre za strokovno opravilo, v katerega sodišče v skladu z uveljavljeno sodno prakso (kot v zadevi I U 317/2010) ne sme posegati in zato ti ugovori ne morejo biti premet presoje v upravnem sporu. Sodna kontrola je zato v takih primerih zadržana. Prav tako se sodišče iz enakega razloga ne more opredeliti do tožbenega očitka, ki se nanaša na napake ocenjevalnega lista 2. recenzenta, ker po navedbah tožeče stranke numerične ocene večkrat niso skladne z opisno obrazložitvijo in ugovori, ki se nanašajo na utemeljevanje ocene pri 3. in 4. kriteriju. Iz spisu priloženega ocenjevalnega lista 2. recenzenta namreč izhaja opisna obrazložitev vseh kriterijev in numerična ocena, ki temelji na opisni oceni, tako kot to zahtevajo prej navedena postopkovna pravila in kriteriji.

15. V zadevah, kot je sporna, je torej presoja zakonitosti odločitve glede samega ocenjevanja, kot strokovno tehničnega opravila, zadržana, kar pa ne velja za sodno kontrolo zakonitosti izpodbijane odločitve, ki se nanaša na upoštevanje načela enakega obravnavanja vseh, ki sodelujejo na javnem razpisu. To kontrolo sodišče opravi preko presoje spoštovanja postopka izbora ter pravil, ki veljajo za postopek.

16. Tožnik v tožbenem ugovoru, ki se nanaša na neenakopravno obravnavanje prijaviteljev zastavlja vprašanje, ki se nanaša na pravilno uporabo določbe sedmega odstavka 68. člena Pravilnika o postopkih. Gre za določbo, ki določa, da skupno oceno za posamezni raziskovalni program določi strokovno telo za ocenjevanje raziskovalnih programov in da je skupna ocena povprečje ocen recenzentov, najboljša ali najslabša ocena recenzentov. Pri določitvi skupne ocene lahko strokovno telo za ocenjevanje raziskovalnih programov upošteva tudi kvantitativne podatke iz drugega odstavka 67. člena Pravilnika in na tej podlagi raziskovalne programe razdeli na vrhunske, zelo kakovostne, kakovostne, manj kakovostne in nekakovostne programe. Od te razvrstitve je odvisno obdobje financiranja.

17. Sestavni del skupne ocene je torej tudi (sporna) ocena obeh recenzentov. Sodišče ugotavlja, da je v spornem primeru tožena stranka skupno oceno v tem delu oblikovala na podlagi upoštevanja ocene drugega recenzenta, ki je program X1-0104 ocenil z 11,5 točkami (na podlagi najslabše ocene recenzenta). Upoštevanje te ocene (in ne povprečja ocen obeh recenzentov, ali ocene prvega recenzenta) je tožena stranka utemeljila tudi z lastnim vpogledom v SICRIS bazo. Po presoji sodišča navedenemu načinu ocenjevanja načeloma ni mogoče očitati kršitve pravil, saj le ta (sedmi odstavek 68. člena Pravilnika o postopkih) takšno postopanje, torej upoštevanje povprečja ocen recenzentov, najboljšo ali najslabšo oceno recenzentov dovoljujejo. Sodišče zato soglaša s stališčem tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je oblikovanje skupne ocene, ki jo za posamezni raziskovalni program določi strokovno telo za ocenjevanje raziskovalnih programov, skladno s postopkovno določbo.

18. Vendar sodišče v sporni zadevi s vpogledom v predložene listine upravnega spisa ugotavlja, da je tožena stranka skupne ocene na podlagi sedmega odstavka 68. člena Pravilnika o postopkih, oblikovala v pretežni meri na podlagi povprečne ocene obeh recenzentov. Takšna ugotovitev pomeni, da je tožena stranka v vsakem posameznem primeru upoštevala drugačno oceno tujih recenzentov, torej ni vsem prijaviteljem zagotavljala pravice do sodelovanja pod enakimi pogoji. Po presoji sodišča je s tem posegla v načelo enakega obravnavanja udeležencev javnega razpisa. Določbo sedmega odstavka 68. člena Pravilnika o postopkih, ki določa „da je skupna ocena, ki jo za posamezni raziskovalni program določi strokovno telo za ocenjevanje raziskovalnih programov, povprečje ocen recenzentov, najboljša ali najslabša ocena recenzentov“, je namreč po presoji sodišča treba razlagati v smislu enakega obravnavanja meril oziroma pogojev za vse udeležence razpisa. Iz tega razloga sodišče ne soglaša z razlago tožene stranke, da se je zato, ker ne Pravilnik o postopkih, ne metodologija, ne predpisujeta postopka, ki bi zavezoval agencijo in/ali OST k postopanju v primerih večjega odstopanja med ocenama tujih recenzentov pri odločitvi, katero od ocen bo predlagal kot skupno oceno, avtonomen.

19. Ker navedeno ravnanje tožene stranke v izpodbijani odločbi pomeni, da so bila kršena pravila postopka, s katerimi se zagotavlja enakost obravnavanja prijaviteljev, je sodišče izpodbijano odločbo, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in vrnilo toženi stranki v ponovni postopek na podlagi tretjega odstavka istega člena.

20. Tožnik je ob vložitvi tožbe zahteval povračilo stroškov tega spora v višini plačane sodne takse. Ker se sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR, skladno s točko 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah vrača po uradni dolžnosti, sodišče o tožnikovi zahtevi za povrnitev zneska sodne takse ni bilo dolžno odločiti.