Jedro

Ocena državnotožilske službe sama po sebi ne pomeni odločitve o pravici ali pravni koristi tožnice, pač pa gre le za strokovno oceno in se z njo še ne posega v kakšno pravico, saj je ocena državnotožilske službe šele podlaga za to, da se na podlagi te ocene odloči o predlogu za napredovanje. Ocena državnotožilske službe torej nima značaja upravnega akta, zoper katerega bi bil po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 dopusten upravni spor. Upravni spor bi bil dopusten, če bi z istim aktom tožena stranka hkrati odločila tudi o predlogu za napredovanje, saj bi šele s takim aktom bilo odločeno o pravici oziroma pravni koristi tožeče stranke.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka izdelala oceno državnotožilske službe za čas od 6. 11. 2011 do 5. 11 2014, s katero je ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za napredovanje. V obrazložitvi sklepa navaja, da so dne 5. 11. 2014 potekla tri leta od napredovanja na mesto višje državne tožilke, zaradi česar je bila izdelana predmetna ocena. Poročilo o pregledu njenega dela je sestavila vrhovna državna tožilka A.A., pri čemer je pregled zaključila z oceno, da je obseg strokovnega dela tožnice, ki opravlja funkcijo vodje Okrožnega državnega tožilstva v B., kar zaradi velikosti in obsega problematike zahteva njeno popolno angažiranost samo na področju vodenja, tako majhen, da ne omogoča podaje ocene njenega strokovnega dela na podlagi sprejetih Meril za kakovost dela državnih tožilcev za oceno državno tožilske službe (v nadaljevanju Merila). Ista vrhovna državna tožilka je izdelala tudi oceno državnotožilske službe z vidika sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta. To poročilo je zaključila z ugotovitvijo, da tožnica ne dosega ustrezne stopnje uspešnosti in ne izpolnjuje pogojev za napredovanje. Zoper navedeno poročilo je tožnica podala ugovor, o katerem je odločal vrhovni državni tožilec svetnik C.C. in ga zavrnil. Generalni državni tožilec je toženi stranki prav tako predlagal, da za tožnico sprejme oceno, s katero se ugotovi, da ustreza državnotožilski službi, ne izpolnjuje pa pogojev za napredovanje.

2. Tožena stranka je v postopku izdelave ocene državno tožilske službe preučila ugotovitve navedenih poročil, ugovor tožnice, odločitev o ugovoru tožnice in oceno, podano s strani generalnega državnega tožilca. Tožena stranka ugotavlja, da je bistvo dela vodje državnega tožilstva vodenje le tega, strokovno delo pa je v obdobju mandata vodje državnega tožilstva manjšega pomena, po obsegu glede na velikost državnega tožilstva lahko zgolj obrobno in torej ne glede na oceno nikakor ne more pretehtati nad pomanjkljivim in neustreznim vodenjem. Tožena stranka navaja, da je bilo ugotovljeno, da je imelo pomanjkljivo spremljanje in nadzor nad pravočasnostjo odločanja tožnice kot vodje državnega tožilstva za posledico velik obseg zadev, v katerih je bil prekoračen pričakovani čas rešitve, kar je pomembno vplivalo na uspešnost dela celotnega državnega tožilstva. V pregledovanem obdobju državni tožilci tožnici niso podali niti enega poročila o razlogih, zaradi katerih zadeve niso rešili v pričakovanem času, kar kaže, da ustrezna poročila od njih niso bila zahtevana, čeprav bi bilo to za opravljanje nadzora nujno. Taka opustitev ima lahko resne posledice tudi v disciplinski odgovornosti tako vodje kot posameznih državnih tožilcev, ki pa je brez ustreznega nadzora sploh ni mogoče uveljavljati. Število zadev, v katerih je bil pričakovani rok reševanja prekoračen, izhaja iz računalniškega prikaza, ki je bil podlaga za opravljanje pregleda. Skrb za pravilno vodenje evidenc je med temeljnimi vodstvenimi zadolžitvami in enako velja tudi za ukrepanje, če pride do nepravilnosti. Računalniško izkazani zaostanki so bili odpravljeni z ustreznim knjiženjem šele v letu 2015. Teh zaostankov pa računalniški izpisi ne bi izkazovali, če bi bil tekoče opravljen nadzor podatkov in ažurno odrejena odprava morebitnih napak v knjiženju. Zaradi opustitev in pomanjkljivosti opravljenega nadzora tožnica ni zadostila indikatorju „sposobnosti opravljanja, planiranja, organiziranja, motiviranja in delegiranja nalog“ kriterija „sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta“ iz 1. člena Meril. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka pojasnjuje oceno tožnice po posameznih kriterijev iz 1. člena Meril. Izvršitev dela vodstvenih nalog tožena stranka šteje za temeljni in nenadomestljiv pogoj za napredovanje državnega tožilca, ki je vodja državnega tožilstva. Nezadostna ocena na tem področju ne omogoča take skupne ocene, ki bi lahko utemeljila napredovanje. Tak pristop je tožena stranka uporabila tudi pri izdelavi ocene za druge vodje državnih tožilstev, ki je potekala hkrati z izdelavo ocene za tožnico.

3. Tožnica v tožbi opozarja na to, da je tožena stranka pri ocenjevanju uporabila merila, ki so se začela uporabljati šele z dnem 1. 1. 2016, to je šele po pregledovanem obdobju, tožena stranka pa bi morala upoštevati prej veljavna merila, za obdobje od 6. 11. 2011 do 10. 12. 2012 pa tudi ta ne, saj so se tudi prejšnja merila začela uporabljati šele dne 10. 12. 2012. Sicer pa iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, katera merila je tožena stranka sploh uporabila pri izdelavi ocene za tožečo stranko. Po mnenju tožnice tožena stranka ocene ne bi smela opreti na ugotovitve pregledovalca v okviru pregleda o zadevah državno tožilske uprave, saj je bila podlaga za takšno pregledovanje uvedena šele z veljavnostjo sedanjih meril. Tožeča stranka oporeka tudi temu, da so se pri pregledovanju uporabljala Navodila za strokovni pregled državnih tožilcev, ki opravljajo naloge vodstvenega mesta, pri čemer so bila navodila sprejeta šele dne 30. 12. 2015. Za sprejem teh navodil sploh ni ustrezne pravne podlage. Navedeno navodilo nima podlage v Zakonu o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1) in je sporno to, ker naj bi veljala določila navedenega navodila za pregled dela državnih tožilcev za nazaj. Razen tega tožnica lahko napreduje le kot višja državna tožilka, ne more pa napredovati kot vodja tožilstva. Poleg tega je bila tožnica kot neuspešno ocenjena le v enem kriteriju in sicer v sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta in to upoštevaje podatke, ki jih navaja tožena stranka le v času parih mesecev v letu 2014, pri čemer se je zanemarilo dejstvo, da je bilo ocenjevano obdobje treh let. Navedeni kriterij je sestavljenih iz več indikatorjev, pri čemer je bila tožnica le v zvezi z enim indikatorjem ocenjena kot neuspešna. Tožena stranka se ni določno opredelila do posameznih podindikatorjev. Ni obrazložila, v čem je bilo neuspešno delegiranje nalog, motiviranje, organiziranje. Ni mogoče razbrati, kakšen pomen imajo pri skupni oceni ostali indikatorji. Nadalje tožnica navaja, da je ves čas kadrovske podhranjenosti tožilstva predlagala nove zaposlitve, vendar soglasja zanje ni dobila. Poleg tega se tožena stranka sklicuje na računalniške izpiske na dan 31. 12. 2014, ta datum pa ne sodi v pregledovano obdobje. Ti podatki so tudi vsebinsko nepravilni, saj računalniški izpisi prikazujejo spise, ki so bili rešeni, a napačno poknjiženi. Ker so imela zaostanke tudi druga državna tožilstva, bi morala primerjava nedvomno zajeti tudi primerljivo tožilstvo, ki je imelo v enakem obdobju enake kadrovske probleme in podobno fluktuacijo kadrov kot Okrožno državno tožilstvo v B. Gre za specifično državno tožilstvo, saj gre za ... državno tožilstvo z izrazito kadrovsko fluktuacijo. Tožnica se tudi ne strinja s tem, da je bil v zadevi Ktm ... ugotovljen prekoračen 120 dnevni rok. Ocene kot celote sploh ni mogoče preizkusiti, saj je celotna obrazložitev skoncentrirana zgolj na kriterij sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta. Celotna obrazložitev ocene se nanaša zgolj na leto 2014 in še to na posamezne mesece. Sicer pa je bila tožnica dne 5. 9. 2014 ponovno imenovana za vodjo Okrožnega državnega tožilstva v B., pri čemer je tožena stranka njeno sposobnost opravljanja vodstvenega mesta do tedaj ocenila kot zelo dobro. Tožnica se ne strinja s tem, da se jo je ocenjevalo zgolj kot vodjo državnega tožilstva. Netočne so tudi navedbe, da tožena stranka ni prejela predloga za napredovanje tožnice. Predlog je bil toženi stranki posredovan in bi tako tožnico v primeru, da bi bili zaključki tožene stranke zanjo ugodnejši, nedvomno lahko napredovala. V izpodbijanem sklepu je izostala tudi ocena vseh kriterijev skupaj kot celote, ki mora biti uravnotežena in mora biti iz nje razvidna argumentacija, zakaj neizpolnjevanje določenega kriterija oziroma celo samo posameznega podindikatorja v nekem kriteriju glede na sicer uspešno izpolnjevanje vseh kriterijev povzroči za posledico neizpolnjevanje pogojev za napredovanje. Tožnica predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da so prejšnja merila v primeru izdelave ocene državnotožilske službe za državne tožilce na vodstvenih mestih kot enega izmed kriterijev določala sposobnost opravljanja nalog vodstvenega mesta, pri čemer je drugi odstavek 1. člena določal, da se preostalih osem kriterijev upošteva sorazmerno z obsegom opravljanja državnotožilske funkcije. Zdajšnja merila pa prav tako v primeru izdelave ocene državnotožilske službe za državne tožilce na vodstvenih mestih kot enega izmed kriterijev določajo sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta. Kriterij sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta je v obeh aktih vsebinsko enak in v ničemer ne spreminja položaja tožnice. Uporaba novih meril ni mogla vplivati na zakonitost izpodbijane odločitve. Glede Navodil za strokovni pregled državnih tožilcev pa tožena stranka pojasnjuje, da gre za zgolj za obrazložitveni akt, ki v ničemer ne spreminja tako imenovanih pravil igre, pač pa zgolj in samo obrazlaga z namenom poenotenja pristopa pregledovalcev. Zmotno je tudi stališče tožnice, da bi moral biti namen izpodbijane ocene državnotožilske službe ocenjevanje, ali tožnica izpolnjuje pogoj kot državna tožilka in ne kot vodja, saj vsak državni tožilec z nastopom državnotožilske službe pridobi pravico do napredovanja v skladu z veljavnimi predpisi, pri čemer vodje niso nikakršna izjema. Nedvomno pa je pri presojanju izpolnjevanja kriterijev zaradi specifike dela vodij le te potrebno presojati predvsem skozi prizmo sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta. Ne drži, da tožena stranka ni ustrezno ovrednotila izpolnjevanja ostalih kriterijev, indikatorjev in podindikatorjev. Nesprejemljivo je tudi navajanje tožnice, da se pri izpodbijani oceni upošteva podatke, ki ne sodijo v pregledovano obdobje. Res je sicer, da se podatki nanašajo na 31. 12. 2014, vendar pa je to presečni datum, pri čemer je nesporno, da manj kot dvomesečni odmiki iz triletnega obdobja ne zmanjšuje relevantnosti podatkov. Sicer pa ta podatek nikakor ni bil edini, na katerega se opira obrazložitev izpodbijane ocene. Tožena stranka tudi nasprotuje temu, da ocena ni v zadostni meri obrazložena. Irelevantna je tudi navedba, da so imela v kritičnem obdobju vsa državna tožilstva zaostanke, tožena stranka pa se tudi ne strinja s tem, da ne držijo navedbe o prekoračenem roku za odločanje o zadevi Ktm ... Izdelava ocene državnotožilske službe je strokovno opravilo, kjer lahko tožena stranka posameznemu kriteriju oziroma segmentu dela daje različen pomen. Gre za polje proste presoje. Tožena stranka tudi meni, da predloga za napredovanje ni podala upravičena predlagateljica, saj lahko predlog za napredovanje skladno s petim odstavkom 37. člena ZDT-1 poda bodisi sam državni tožilec bodisi pristojni vodja državnega tožilstva. V konkretnem primeru sta torej upravičena predlagatelja tožnica sama in generalni državni tožilec. Nihče od njiju pa ni podal predloga za napredovanje tožnice. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne, pri čemer naj vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

5. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi vztraja pri tem, da je tožena stranka uporabila predpise, ki niso veljali v ocenjevalnem obdobju. Vztraja pri tem, da se za konkretno obdobje ne sme upoštevati podatkov, ki ne sodijo v pregledovano obdobje. Zgolj podatki enega dneva lahko bistveno spremenijo analize in končne rezultate le teh. Pri ugotavljanju sposobnosti vodenja je treba upoštevati tudi specifične lastnosti konkretnega okrožnega državnega tožilstva. Tožnica ponovno tudi nasprotuje temu, da je bil prekoračen 120 dnevni rok za odločitev v zadevi Ktm ... Tožnica opozarja tudi na to, da je tožena stranka sprva trdila, da predloga za napredovanje sploh ni sprejela, sedaj pa trdi, da ga ni sprejela, ker ga ni podala upravičena oseba. Če je imela tožena stranka kakšen pomislek glede potrebnega predlagatelja, bi na to morala opozoriti tožečo stranko, česar pa ni storila. Če ni predloga za napredovanje, se postavlja vprašanje, zakaj se je postopek sploh izvajal. K točki I izreka:

6. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo z zakonom ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

8. V obravnavanem primeru primeru tožnica s tožbo izpodbija oceno državnotožilske službe, s katero je tožena stranka ugotovila, da ne izpolnjuje pogojev za napredovanje. Sladno s smiselno uporabo prvega odstavka 31. člena Zakona o sodniški službi se za državne tožilce izdela oceno državnotožilske službe vsaka tri leta. Kot je navedeno v obrazložitvi sklepa, so dne 5. 11. 2014 potekla tri leta od napredovanja na mesto višje državne tožilke in zaradi tega razloga je bila tudi izdelana predmetna ocena.

9. Ocena državnotožilske službe sama po sebi ne pomeni odločitve o pravici ali pravni koristi tožnice, pač pa gre le za strokovno oceno in se z njo še ne posega v kakšno pravico, saj je ocena državnotožilske službe šele podlaga za to, da se na podlagi te ocene odloči o predlogu za napredovanje. Tožena stranka namreč v izpodbijanem sklepu ni odločila o predlogu za napredovanje, temveč je zgolj izdelala oceno državnotožilske službe. V zvezi s predlogom za napredovanje v obrazložitvi akta navaja, da takega predloga s strani same tožnice ni prejela in v zvezi s tem tudi navaja, da glede na to, da ga ni prejela, ne bi mogla napredovati, četudi bi bila ocena zanjo ugodnejša. Sama ocena državnotožilske službe torej po mnenju sodišča nima značaja upravnega akta, zoper katerega bi bil po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 dopusten upravni spor. Upravni spor bi bil dopusten, če bi z istim aktom tožena stranka hkrati odločila tudi o predlogu za napredovanje, saj bi šele s takim aktom bilo odločeno o pravici oziroma pravni koristi tožeče stranke. Šele akt, s katerim se odloči o predlogu za napredovanje pomeni odločanje o pravici ali pravni koristi. Tako stališče je tudi v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso, ko gre pri izdelavi ocene sodniške službe, saj gre za dejavnost strokovne narave (na primer sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1532/2015, sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 97/2011). Res je, da gre v citiranih dveh primerih za oceno sodniške službe, vendar je situacija, četudi ni ista, povsem primerljiva z obravnavano zadevo, ko gre za oceno državnotožilske službe. Sodbi Upravnega sodišča RS, na kateri se tožnica sklicuje v tožbi, nista primerljivi s to zadevo. Pri sodbi št. II U 36/2014 je šlo za to, da se je z oceno ugotovilo, da tožnik ne ustreza tožilski službi. V obrazložitvi te sodbe je sodišče izrecno navedlo, zakaj gre za akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. S tem v zvezi je namreč pojasnilo, da taka ocena pomeni zanj po samem zakonu prenehanje funkcije. Pojasnilo je tudi, zakaj je v tej zadevi odločilo drugače kot v zadevi št. I U 723/2011, ko je sodišče tožbo zoper negativno oceno državnotožilske službe zavrglo. S tem v zvezi je pojasnilo, da je po prej veljavni ureditvi funkcija prenehala šele po drugi negativni oceni. V obravnavani zadevi pa ne gre za prenehanja državnotožilske službe, ampak gre za oceno, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za napredovanje, s tem da iz upravnega spisa ni razvidno, ali je bilo o predlogu za napredovanje že odločeno. Tudi zadeva št. III U 19/2015 je drugačna od obravnavane zadeve. V navedeni zadevi se je izpodbijal sklep, s katerim ni bila zgolj izdelana ocena državnotožilske službe, ampak je bil hkrati tudi zavrnjen predlog za redno napredovanje v plačnem razredu. V obravnavani zadevi pa gre zgolj za oceno in ne za odločitev o predlogu za napredovanje.

10. Ker gre torej pri izpodbijanem aktu zgolj za oceno in ne še za odločitev o tožničini pravici ali pravni koristi, to je o pravici do napredovanja, tak akt ne more biti predmet upravnega spora. Šele v primeru, ko je vložena tožba zoper akt, s katerim bi se odločilo o pravici do napredovanja, bi bila možna tudi presoja morebitnih nepravilnosti v zvezi s sprejetjem ocene državnotožilske službe. S tem v zvezi pa sodišče ugotavlja, da je predlog za napredovanje v plačnem razredu za tožnico bil vložen, saj ga je tožnica predložila k tožbi, nahaja pa se tudi v upravnem spisu, iz katerega pa ne izhajajo podatki, ali je bilo o tem predlogu že odločeno. V kolikor še ni bilo odločeno, bo morala tožena stranka s posebnim aktom o njem odločiti in bo zoper tak akt, torej zoper akt, s katerim se odloča o predlogu za napredovanje, imela tožnica posebno sodno varstvo. Pri tem sodišče še ugotavlja, da predloga za napredovanja res ni vložila tožnica, pač pa namestnica vodje. Peti odstavek 37. člena ZDT-1 sicer res določa, da o napredovanju državnih tožilcev odloča Državnotožilski svet na predlog državnega tožilca ali pristojnega vodje državnega tožilstva, kot navaja tožena stranka v obrazložitvi sklepa, vendar pa sodišče ugotavlja, da drugi odstavek 124. člena ZDT-1 določa, da namestnik vodje državnega tožilstva opravlja funkcije in naloge iz pristojnosti vodje državnega tožilstva, če je ta odsoten ali zadržan, v drugih primerih pa na podlagi in okviru pooblastila, ki ga za obravnavanje posameznih zadev državno tožilske uprave lahko izda vodja okrožnega državnega tožilstva.

11. Iz zgoraj navedenih razlogov izpodbijani akt nima značilnosti akta, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu ne glede na to, da napotuje na pravno varstvo v upravnem sporu. Ker torej izpodbijani sklep ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do navedb strank v postopku (razen glede vložitve predloga za napredovanje) v tožbi ni posebej opredeljevalo.

K točki II izreka:

12. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka.