Jedro

Zgolj dejstvo, da obstaja vodovod, vendar le primarni, kar med strankama ni sporno, samo zase ne zadostuje, saj bi moralo biti ugotovljeno, da se tožnikovi objekti lahko nanj direktno priključijo in da torej gradnja sekundarnega vodovoda, na katerega bi se priključile hiše, ta pa naprej na primarni vodovod, ni potrebna.

Za odmero pa ni relevantno, ali se tožnikova parcela lahko priključi na javno pot (cesto). Bistveno je, da ima zavezanec iz tega obračunskega območja dostop do javne ceste, ki se nahaja v istem obračunskem območju in da jo torej lahko uporablja, čeprav do nje dostopa prek zemljišč, ki niso npr. v njegovi lasti.

Objava županovega sklepa o indeksiranju stroškov je pomembna z vidika seznanitve naslovnikov, ki se jim bo odmerjal komunalni prispevek, o tem, kolikšni stroški bodo upoštevani pri izračunu. Če tega sklepa ni, pa bi moral organ pred izdajo odločbe stranko seznaniti tudi z indeksom, ki bo uporabljen (okoliščina, ki vpliva na odmero), in ji dati možnost, da se do njega opredeli.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Občine Vrhnika št. 354-121/2013 (6-07) z dne 24. 12. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila komunalni prispevek v višini 509.035,84 EUR v zvezi z novogradnjo vrstnih stanovanjskih hiš na ..., na tam naštetih zemljiščih v k.o. ... (1. točka izreka). Odmerjeni komunalni prispevek je dolžan plačati v roku 15 dni od prejema odločbe na tam navedeni račun (2. točka), v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (3. točka). Prvostopenjski organ je še navedel, da stroški priključkov na komunalne naprave in dovozno pot niso predmet te odločbe, investitor pa mora za priključitev pridobiti soglasje upravljavca komunalne naprave oziroma infrastrukture (4. točka), in ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali (5. točka).

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je bil komunalni prispevek odmerjen za vodovodno in cestno omrežje.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da izpodbijana prvostopenjska odločba ni obrazložena in da zgolj sklicevanje na predpis ne zadostuje.

Kršen je bil 6. člen Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč ter podlagah in merilih za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo na območju Občine Vrhnika (v nadaljevanju Odlok), saj županov sklep o indeksiranju ni bil ne sprejet niti objavljen, neobjavljenih indeksov pa ni dopustno uporabiti. Ne strinja s stališčem drugostopenjskega organa, da je sklep župana le informativne narave. Tudi sicer indeks cen, ki ga izračunava združenje za gradbeništvo v okviru Gospodarske zbornice Slovenije (GZS) odraža rast stroškov in ne cen, zato je njegova uporaba glede na vsebino komunalnega prispevka neprimerna. Stroški obstoječe komunalne opremljenosti se namreč ne spreminjajo.

V izračunu je bila nepravilno upoštevana celotna površina zemljišča. Ker k posameznim objektom niso določene parcele (gradbene parcele), bi bilo treba upoštevati površino v izmeri 1,5 kratnika stavbišča iz 5. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka. Komunalni prispevek za vodovod ne bi smel biti odmerjen, saj je zgrajen le primarni vodovod, nanj pa priključitev ni zagotovljena in bo moral vodno omrežje zgraditi sam. Poleg tega se v tem naselju ne more priključiti na občinsko cesto.

Odlok je nezakonit v 3. členu, ker za lokalne ceste ter za vodovodno omrežje določa eno obračunsko območje, ki obsega celotno občino. Ker je naselje ... razdeljeno na približno 15 morfoloških enot, bi morala občina tudi v postopku odmere komunalnega prispevka upoštevati vsako enoto kot samostojno enoto. V njegovem območju urejanja ..., ki je samostojna enota, ni ne lokalnih cest ne sekundarnega vodnega omrežja. Odlok je nezakonit tudi zato, ker občina še ni sprejela občinskega prostorskega načrta (OPN), niti občinskega podrobnega prostorskega načrta (OPPN). Do sprejema slednjega glede na 74. člen in tretji odstavek 75. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) komunalnega prispevka ni mogoče obračunavati.

Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, odloči, da se mu odmeri komunalni prispevek v višini 0 EUR, toženki pa naloži, naj z njim sklene pogodbo o komunalnem opremljanju. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo argumentirano zavrača tožbene očitke in predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožniku pa naloži povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožba je utemeljena.

Sodišče se strinja, da izpodbijana odločba ni obrazložena do te mere, da bi omogočala preizkus pravilnosti izračunanega komunalnega prispevka. V obrazložitvi je sicer navedena enačba iz 16. člena Odloka, po kateri se izračuna komunalni prispevek za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme, ne pa vse vrednosti, ki jih je v konkretnem primeru upoštevala pri izračunu. Sestavni del omenjene enačbe so tudi obračunski stroški na enoto parcele (Cpi) oziroma na neto tlorisno površino objekta (Cti), razmerje med deležem parcele (Dp) in deležem neto tlorisne površine objekta (Dt). Ti elementi v obrazložitvi niso konkretizirani na način, da bi bila navedena višina stroškov in razmerje, ki so bili uporabljeni pri izračunu, niti se toženka ni sklicevala na konkretne določbe Odloka, v katerih so ti določeni (tudi sicer v obrazložitvi ne omenja nobene določbe tega predpisa). Zato je neutemeljeno zatrjevanje toženke, da so količniki določeni z Odlokom in da jih zato v obrazložitvi ni treba navesti, saj da gre le za uporabo materialnega prava. Prav preizkusa te uporabe obrazložitev ne omogoča, kar pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Po tretjem odstavku 79. člena ZPNačrt se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. Po prvem odstavku 76. člena je obračunsko območje posamezne vrste komunalne opreme območje, na katerem se zagotavlja priključevanje na to vrsto komunalne opreme oziroma območje njene uporabe. Po drugem odstavku istega člena se obračunska območja določijo za obstoječo komunalno opremo in za vso predvideno novo komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto.

Iz navedenih določb je razvidno, da je edini kriterij za določitev obračunskega območja okoliščina, da je na tem območju zavezancem zagotovljeno priključevanje na konkretno vrsto komunalne opreme oziroma območje njene uporabe. Ker drugi pogoji niso določeni, ni ovire, da bi se za določeno vrsto komunalne opreme, ki je namenjena uporabi vseh zavezancev, določilo eno samo obračunsko območje. Tako tudi Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč v drugem odstavku 10. člena predvideva, da se za komunalno opremo s statusom grajenega javnega dobra praviloma določi eno obračunsko območje za posamezno komunalno opremo na celotnem območju občine. Taki objekti so občinske ceste, javna parkirišča in druge javne površine (3. točka prvega odstavka 71. člena ZPNačrt).

Zato je neutemeljeno tožbeno stališče, da je 3. člen Odloka nezakonit, ker za komunalno opremo, za katero je bil odmerjen sporni komunalni prispevek (poleg cest še za primarni vodovod), določa le eno obračunsko območje, ki pokriva celotno občino. S tem v zvezi se tožnik neutemeljeno sklicuje še na določbo 73. člena ZPNačrt, po katerem občina v OPN določi vrste komunalne opreme, ki jih je treba zgraditi po posameznih enotah urejanja. Ta določba se nanaša na še nezgrajeno komunalno opremo, v tej zadevi uporabljeni Odlok pa obravnava le obstoječo. V skladu s četrtim odstavkom 79. člena ZPNačrt je zavezancu s plačilom komunalnega prispevka zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja. Opremljenost parcele je zato eno od meril, ki se upošteva pri odmeri komunalnega prispevka (7. člen Odloka). Upošteva pa se tako, da se ugotovi, na katere vrste komunalne opreme lahko zavezanec priključi svoj objekt oziroma ali mu je omogočena uporaba določene vrste komunalne opreme (10. člen).

Iz omenjenih določb izhaja, da bi morala biti tožniku s plačilom komunalnega prispevka v konkretnem zagotovljena priključitev objektov na javni vodovod, to je z izgradnjo priključka posamezne stanovanjske stavbe omogočena uporaba pitne vode iz javnega vodovoda. Ali je ta pogoj za odmero v obravnavnem primeru izpolnjen, pa organ ni ugotavljal. Zgolj dejstvo, da obstaja vodovod, vendar le primarni, kar med strankama ni sporno, samo zase ne zadostuje, saj bi moralo biti ugotovljeno, da se tožnikovi objekti lahko nanj direktno priključijo in da torej gradnja sekundarnega vodovoda, na katerega bi se priključile hiše, ta pa naprej na primarni vodovod, ni potrebna. Dejansko stanje v tem delu ni bilo popolno ugotovljeno (2. točka prvega odstavka 237. člena ZUP).

Sodišče se strinja s tožnikom tudi v tem, da je toženka pri obračunu komunalnega prispevka nepravilno upoštevala celotno površino zemljišč, namenjenih za gradnjo.

Po 24. točki prvega odstavka 2. člena ZPNačrt je stavbno zemljišče zemljiška parcela oziroma več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih je zgrajen objekt, oziroma zemljiška parcela, ki je z občinskim prostorskim načrtom namenjena za graditev objektov. Enako določa Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka v 2. členu, po katerem je parcela zemljiška parcela ali njen del, na kateri je možno zgraditi objekt ali je objekt že zgrajen (prvi odstavek), oz. se za parcelo po tem pravilniku šteje tudi gradbena parcela iz veljavnih prostorskih aktov (drugi odstavek). Glede na navedeno se kot površina stavbnega zemljišča v skladu z drugim odstavkom 5. člena istega pravilnika pri izračunu komunalnega prispevka upošteva velikost parcele, če parcela objekta ni določena, pa stavbišče, pomnoženo s faktorjem 1,5. Določba torej govori o t. i. parceli objekta, ki jo sestavlja površina, na kateri stoji objekt in določena površina ob njem. Enako (da gre za parcelo objekta in ne za zemljiškoknjižno parcelo, čeprav je ta v prostorskem aktu v celoti opredeljena kot stavbno zemljišče), pa izhaja tudi iz 8. člena Odloka, ki v tretjem odstavku izrecno govori o parceli objekta, ki se, če njena površina ni določena v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, niti v prostorskem izvedbenem aktu, opredeli tako, da se velikost stavbišča (fundus) pomnoži s faktorjem 1,5. Iz navedenih opredelitev je razvidno, da so pojmi stavbno zemljišče, zemljiška parcela in gradbena parcela iz Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka primerljivi pojmi. Po določbi 5. odstavka 127. člena ZGO-1B (Uradni list RS, št. 126/07) je namreč gradbena parcela zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oz. na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo oz. je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu. To pomeni, da gradbeno parcelo tvori del zemljišča, na katerem stoji objekt (to je stavbišče), in del zemljišča, na katerem so površine, ki služijo temu objektu. Le tako površino in ne površine celotne zemljiškoknjižne parcele je treba upoštevati pri izračunu komunalnega prispevka.

V zvezi s Pravilnikom o merilih za odmero komunalnega prispevka sodišče dodaja, da ne gre za predpis iz enajstega odstavka 79. člena ZPNačrt, kot to zmotno meni toženka. Po tej določbi občina, ki v šestih mesecih po uveljavitvi OPN ne sprejme programa opremljanja, vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, odmerja komunalni prispevek na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister, pristojen za prostor, konkretno s Pravilnikom o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (Uradni list RS, št. 95/07). Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka, ki je bil sicer objavljen v istem Uradnem listu RS, pa je predpis iz drugega odstavka 82. člena ZPNačrt. Z njim je minister podrobneje predpisal merila iz prvega odstavka tega člena, poleg njih pa lahko občina predpiše še podrobnejša merila za odmero komunalnega prispevka (tretji odstavek istega člena). Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka kot taka podrobnejša merila v 7. členu navaja faktorje dejavnosti in razmerje med deležem parcele in deležem neto tlorisne površine objekta.

Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč v prvem odstavku 16. člena predpisuje, da se obračunski stroški opremljanja kvadratnega metra parcele in kvadratnega metra neto tlorisne površine pri odmeri komunalnega prispevka indeksirajo ob uporabi povprečnega letnega indeksa cen za posamezno leto, ki ga objavlja združenje za gradbeništvo v okviru GZS pod „gradbena dela – ostala nizka gradnja“ (enako drugi odstavek 6. člena Odloka). V tretjem odstavku istega člena Odloka je še določeno, da sklep o indeksiranju stroškov sprejme župan.

V obravnavani zadevi ni sporno, da župan tega sklepa ni sprejel, niti da indeksi združenja za gradbeništvo niso objavljeni ne v Uradnem listu RS ne na spletni strani GZS oziroma omenjenega združenja. S tega vidika je objava županovega sklepa o indeksiranju stroškov pomembna z vidika seznanitve naslovnikov, ki se jim bo odmerjal komunalni prispevek, o tem, kolikšni stroški bodo upoštevani pri izračunu. Če tega sklepa ni, pa bi moral organ pred izdajo odločbe stranko seznaniti tudi z indeksom, ki bo uporabljen (okoliščina, ki vpliva na odmero), in ji dati možnost, da se do njega opredeli.

Kar zahteva samo indeksiranje stroškov, pa sodišče nima pomislekov v njegovo dopustnost. Kot pravilno navaja toženka v odgovoru na tožbo, se s tem izenačujejo pogoji plačevanja med zavezanci ne glede na to, kdaj je komu odmerjen komunalni prispevek za isto komunalno opremo. Z vidika upravičenosti občine, da ji vsak zavezanec povrne del stroškov gradnje komunalne opreme, s čimer se zagotavlja stalen vir sredstev za gradnjo nove komunalne opreme (84. člen ZPNačrt), pa indeksiranje zagotavlja ohranjanje realne vrednost prispevka.

Iz že omenjenega prvega odstavka 76. člena ZPNačrt izhaja, da se v obračunsko območje uvrsti tako komunalna oprema, ki se lahko uporablja le tako, da se objekt priključi nanjo (npr. vodovod, kanalizacija), kot tudi komunalna oprema, ki jo lahko zavezanec uporablja brez izvedbe priključkov (npr. javne površine, občinske ceste). Stavbno zemljišče je torej opremljeno s tisto vrsto komunalne opreme, na katero je mogoče izvesti priključke objekta, in s tisto, ki jo je mogoče uporabljati v obračunskem območju, v katerem se nahaja tudi zemljišče zavezanca.

Ker ceste po naravi stvari niso vrsta komunalne opreme, za uporabo katere bi bilo treba izvesti priključek za odjem, za odmero ni relevantno, ali se tožnikova parcela lahko priključi na javno pot (cesto). Bistveno je, da ima zavezanec iz tega obračunskega območja dostop do javne ceste, ki se nahaja v istem obračunskem območju in da jo torej lahko uporablja, čeprav do nje dostopa prek zemljišč, ki niso npr. v njegovi lasti (enako v sodbi I U 1447/2009 z dne 4. 2. 2010).

Glede na navedeno je neutemeljeno tožbeno stališče, da v zadevi ni mogoče odmeriti komunalnega prispevka za uporabo občinskih javnih cest in poti, ker da teh v območju urejanja z oznako ..., v katerem je načrtovana gradnja stanovanjskih hiš, ni.

Nobenega vpliva na odmero komunalnega prispevka nima niti v tožbi zatrjevano dejstvo, da toženka na tem območju še ni sprejela OPPN. Ker se Odlok nanaša na že obstoječo komunalno opremo, se zahteva iz drugega odstavka 74. člena ZPNačrt, da se program opremljanja pripravi na podlagi OPN ali OPPN, lahko nanaša le na komunalno opremo, ki še ni zgrajena. Navedeno izhaja tudi iz prvega odstavka 75. člena, ki določa, da se s programom opremljanja za območja, na katerih se s prostorskim aktom predvideva gradnja nove komunalne opreme, podrobneje določi komunalna oprema, ki jo je treba zgraditi, roke za gradnjo po posameznih enotah urejanja prostora ter določijo podlage za odmero komunalnega prispevka, medtem ko se po tretjem odstavku istega člena za obstoječo komunalno opremo s programom opremljanja določijo le podlage za odmero.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (2., 3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). Sodišče toženki ne more naložiti sklenitve pogodbe o opremljanju, saj je to predmet dogovora med investitorjem in občino, kar izhaja tudi iz prvega in drugega odstavka 78. člena ZPNačrt (da se lahko dogovorita; da občina lahko sklene …).

V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ v skladu s prvim odstavkom 15. členom Odloka najprej ugotoviti, na katere vrste obstoječe komunalne opreme bo lahko zavezanec priključil načrtovane objekte oziroma uporaba katere komunalne opreme mu bo omogočena, nato pa preveriti, ali se zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme, ter mu dati možnost, da se o ugotovljenih okoliščinah, pomembnih za odločbo, izjavi, v odločbi pa navesti vse elemente, uporabljene pri izračunu.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v upravnem sporu zastopal odvetnik, se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, kot je v obravnavnem primeru, navedeni znesek poviša še za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).