Jedro

Odlok o kategorizaciji občinskih cest v Občini Krško v delu, v katerem kategorizira kot javno pot tudi predmetne nepremičnine, posega v tožničino lastnino. Ustavno sodišče je v tovrstnih zadevah po opravljenem tehtanju javne koristi in posega v lastninsko pravico več let dajalo prednost javni koristi in posledično izdajalo ugotovitvene odločbe, s katerimi je ugotovilo neustavnost odlokov in določalo način izvršitve, po katerem bi morale občine ugotovljeno neustavnost odpraviti tako, da bi v določenem roku z lastniki zemljišč sklenile pravni posel ali izpeljale postopek razlastitve. Ker občine odločb niso spoštovale, je prakso spremenilo tako, da je odloke pričelo razveljavljati. Glede na jasno prakso Ustavnega sodišča glede tega vprašanja sodišče zaključuje, da je tudi konkretni Odlok neustaven.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Geodetska uprava Republike Slovenije, Območna geodetska uprava Sevnica, Geodetska pisarna Krško (v nadaljevanju prvostopenjski organ), je z izpodbijanim sklepom zavrgla zahtevo Občine ... (v nadaljevanju prizadeta stranka) za evidentiranje parcelacije parcel 215/1 in 379 v k.o. .... V obrazložitvi navaja, da je 13. 9. 2016 že izdala odločbo, zoper katero se je tožnica pritožila, Ministrstvo za okolje in prostor (drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 31. 3. 2017 pritožbi ugodilo in odločbo prvostopenjskega organa v delu, ki se nanaša na ukinitev parcel št. 215/1 in 379 in evidentiranje novih parcel št. 215/3, 215/4, 379/1 in 379/2, vse k.o. ..., odpravilo in v tem obsegu vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek in odločanje.

2. V ponovnem postopku je prvostopenjski organ presodil, da prizadeta stranka, kot upravljalka javne poti (JP 691611), na podlagi Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Občini Krško (v nadaljevanju Odlok), ni upravičena oseba za vložitev takšne zahteve. Sklicuje se na 13. in 14. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), po katerih je lahko upravičena oseba za vložitev zahteve za uvedbo upravnega postopka evidentiranje parcelacije po postopku spreminjanja mej za določitev meje javne ceste tudi upravljalec ceste. Prizadeta stranka svoj status upravljalca javne ceste utemeljuje z Odlokom, ki je po mnenju prvostopenjskega organa, upoštevajoč številne sodbe Ustavnega sodišča RS v delu, v katerem se nanaša na kategorizacijo javne ceste, ki teče po zasebnem zemljišču, neustaven. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oz. v postopku razlastitve. Sklicuje se še na peti odstavek 48. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN), ki določa, da če se parcelacija izvaja zaradi razlastitve, uvedbo upravnega postopka evidentiranja parcelacije zahteva razlastitveni upravičenec, pri čemer status razlastitvenega upravičenca nastane z uvedbo postopka razlastitve. Če takšen postopek ni uveden, občina oz. država ne more biti predlagatelj postopka urejanja mej in parcelacije. Ker v obravnavanem primeru postopek razlastitve ni bil uveden, prizadeta stranka ne more biti predlagatelj uvedbe predmetnega upravnega postopka evidentiranja parcelacije. Ker je Odlok neustaven v delu, v katerem se nanaša na javno pot, ki poteka po parcelah št. 215/1 in 379, ki sta v tožničini zasebni lasti, prizadeta stranka tudi na podlagi 14. člena ZCes ne more biti predlagatelj postopka. Prvostopenjski organ je zato na podlagi 1. točke tretjega odstavka 51. člena ZEN zahtevo zavrgel. 3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo in potrdil odločitev in razloge, ki izhajajo iz izpodbijanega sklepa.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim poudarja, da bi morala biti glede na stališče toženke nična celotna odločba prvostopenjskega organa z dne 13. 9. 2016. Res je, da se ostali lastniki nepremičnin, na katere se je navedena odločba nanašala, niso pritožili, vendar zgolj okoliščina, da je tožnica vložila pritožbo zoper prvo izdano odločbo in z njo celo uspela, ne more biti upravičen razlog, da sedaj toženka noče izvesti enakega postopka glede njenih nepremičnin, kot jih je izvedla z vsemi drugimi lastniki. Upravičen je zato zaključek, da je prvostopenjski organ zavrgel zahtevo prizadete stranke, da bi prikril nezakonitost in vsebinsko nepravilnost elaborata parcelacije. Napačno in brez pravne podlage je stališče prizadete stranke, da mora tožnica sama angažirati in plačati geodetskega izvajalca, če se z elaboratom prizadete stranke ne strinja. Prizadeta stranka je že pripravila elaborat in začela upravni postopek, zato ga mora dokončati, kajti z morebitno opustitvijo tega postopka tožnici neposredno in na škodljiv način posega v pravne interese. Prizadeta stranka je nedvomno posegla v tožničine nepremičnine, zato mora poseg tudi pravno urediti. Zato pa so primarno potrebne strokovne in pravilne geodetske odmere in temu odgovarjajoča sprememba stanja v katastrskem operatu. Šele na tej podlagi je možna lastninska in odškodninska ureditev razmerja med prizadeto stranko kot investitorko in upravljalko ceste in tožnico. Dodaja še, da Odlok ni izpodbit, toženka pa za izpodbijanje ni aktivno legitimirana, temveč ga mora v skladu z načelom zakonitosti upoštevati kot vir prava. Predlaga, naj sodišče po izvedbi predlaganih dokazov izpodbijano odločbo in odločbo drugostopenjskega organa odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov tega sodnega postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila.

6. Tožba ni utemeljena.

7. Sodišče uvodoma navaja, da je v obravnavanem primeru s sodbo I U 1724/2017 z dne 22. 1. 2019 že odločalo o zakonitosti sklepa, s katerim je drugostopenjski organ zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrgel tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep. Sodišče je navedeni sklep drugostopenjskega organa kot nezakonit odpravilo, ker je presodilo, da je tožničin pravni interes s tem, ko ji je bil izpodbijani sklep prvostopenjskega organa vročen, izkazan. Glede na navedeno stališče sodišča je drugostopenjski organ je v ponovljenem postopku vsebinsko odločal o tožničini pritožbi, sodišče pa je sledilo svojemu prejšnjemu stališču, da je tožničin pravni interes izkazan s tem, ko ji je bil izpodbijani sklep vročen.

8. Po oceni sodišča je relevantno dejansko stanje med strankami postopka nesporno, tj. da je prizadeta stranka zahtevala evidentiranje parcelacije parcel št. 215/1 in 379, obe k.o. ..., ki sta v tožničini lasti, in da pred tem pred pristojnim organom ni vložila zahteve za razlastitev.

9. Sporno je, ali je pravilna odločitev toženke, da prizadeta stranka ni upravičena zahtevati evidentiranja parcelacije in meje ceste v zemljiškem katastru.

10. Prizadeta stranka je vložila zahtevo za uvedbo postopka evidentiranja parcelacije na podlagi Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Sodišče pritrjuje toženki, da prizadeta stranka ob navedenem dejanskem stanju, ki ni sporno, niti po ZCes-1, niti po kakšnem drugem zakonu ni upravičena zahtevati evidentiranja parcelacije in meje ceste v zemljiškem katastru.

11. Po prvem odstavku 48. člena ZEN se nove parcele, nastale s parcelacijo, in njihove meje evidentirajo v zemljiškem katastru [...] na zahtevo lastnika oziroma druge osebe, ki ima po zakonu pravico zahtevati parcelacijo. Po prvem odstavku 28. člena ZEN se postopek evidentiranja urejene meje uvede na zahtevo lastnika parcele, tretji odstavek tega člena pa določa, da se lahko uvede tudi na zahtevo državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih subjektov, če tako določa zakon.

12. Po petem odstavku 13. člena ZCes-1 se postopki urejanja in spreminjanja meje za določitev meje ceste in postopki za določitev meje ceste ter evidentiranje sprememb v zemljiškem katastru izvedejo na podlagi zahteve upravljavca ceste ali lastnika parcele, v primeru gradnje nove ceste pa na zahtevo pravne ali fizične osebe, ki je investitor po zakonu, ki ureja graditev objektov. Sodišče se je zato moralo opredeliti do vprašanja, ali je ZCes-1 lahko podlaga za to, da lahko upravljavec cest zahteva evidentiranje sprememb v zemljiškem katastru glede parcel, ki niso njegova last, ampak last drugih oseb, ne da bi pred tem začel postopek za njihovo razlastitev.

13. Sodišče pritrjuje toženki, da Odlok v delu, v katerem kategorizira kot javno pot tudi predmetne nepremičnine, posega v tožničino lastnino. Ustavno sodišče je v tovrstnih zadevah po opravljenem tehtanju javne koristi in posega v lastninsko pravico več let dajalo prednost javni koristi in posledično izdajalo ugotovitvene odločbe, s katerimi je ugotovilo neustavnost odlokov in določalo način izvršitve, po katerem bi morale občine ugotovljeno neustavnost odpraviti tako, da bi v določenem roku z lastniki zemljišč sklenile pravni posel ali izpeljale postopek razlastitve.1 Ker občine odločb niso spoštovale, je prakso spremenilo tako, da je odloke pričelo razveljavljati.2 Glede na jasno prakso Ustavnega sodišča glede tega vprašanja sodišče zaključuje, da je tudi konkretni Odlok neustaven.

14. Po 125. členu Ustave so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Vezanost sodnika na Ustavo najprej zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo. Pri iskanju ustavno skladne razlage upoštevnih zakonskih določb se lahko sodišče opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Med več mogočimi razlagami pa mora nato pri odločanju uporabiti tisto, ki je skladna z Ustavo.3

15. V skladu s tem načelom je sodišče tudi razlagalo prej citirane določbe ZEN in ZCes-1. Enako kot na primer v zadevah II U 344/2014 z dne 25. 2. 2015 in I U 1397/2016, je štelo, da sta 13. in 14. člen ZCes-1 lahko namenjena določitvi in označitvi meje ceste na zahtevo upravljavca ceste le v primeru, ko je ta v lasti upravljavca ceste, vendar meja ni določena oziroma označena.

16. Zato se sodišče strinja s toženko, da bi bila prizadeta stranka lahko upravičeni predlagatelj postopka evidentiranja sprememb v katastru le na podlagi petega odstavka 48. člena ZEN, to je, če bi pred tem sprožila postopek razlastitve. To bi lahko storila na dva načina, in sicer po rednem postopku razlastitve, urejenem v Zakonu o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) ali, če so za to izpolnjeni predpisani pogoji, po posebnem postopku razlastitve, urejenem v še vedno veljavnih prehodnih določbah 19. b člena Zakona o javnih cestah. V teku postopka razlastitve lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca z odločbo dovoli izvedbo postopka ureditve mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, ki so predvidene za razlastitev (prvi odstavek 201. člena ZUreP-2). Šele z uvedbo tega postopka bi lahko kot razlastitveni upravičenec izvajal parcelacijo, in sicer na podlagi petega odstavka 48. člena ZEN.

17. Glede navedb tožnice, da je pridobitev strokovnih in pravilnih geodetskih izmer dolžnost prizadete stranke, ki je poseg v tujo lastnino izvršila, sodišče dodaja, da četrti odstavek 199. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) določa, da lahko zahtevo za razlastitev poda tudi razlastitveni zavezanec, ki ima zaradi že zgrajenih objektov, ki so lahko predmet razlastitve, lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremičnini omejeno. Zahteva vsebuje zgolj seznam nepremičnin, opis dejanskega stanja, izvleček iz ustreznega prostorskega akta in poziv k ureditvi zemljiškoknjižnega stanja. Ustrezno cenitev nepremičnin in morebiten načrt ter izvedbo parcelacije pa mora (na lastne stroške) izvesti razlastitveni upravičenec. Navedeno v obravnavnem primeru pomeni, da lahko tožnica na podlagi navedene določbe prizadeto stranko pozove na ureditev zemljiškoknjižnega stanja. Če po citirani določbi v 30 dneh od poziva do ureditve zemljiškoknjižnega stanja (s sklenitvijo pogodbe) ne pride, lahko tožnica pred pristojnim organom vloži zahtevo za razlastitev, ki ji mora priložiti seznam nepremičnin, opis dejanskega stanja, izvleček iz ustreznega prostorskega akta in poziv k ureditvi zemljiškoknjižnega stanja. Pristojni organ pa mora prizadeti stranki s sklepom naložiti, da predloži ustrezno cenitev nepremičnin ter načrt za izvedbo parcelacije. Iz navedene določbe izhaja, da bo morala tudi v primeru, če bo razlastitev predmetnih nepremičnin predlagala tožnica, stroške cenitve nepremičnin in izdelave načrta za izvedbo parcelacije kriti prizadeta stranka. Tožnica zato zaradi vložene pritožbe zoper odločbo z dne 13. 9. 2016 ne bo v slabšem položaju, kot so lastniki parcel, ki pritožbe niso vložili.

18. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

19. V obravnavni zadevi za odločitev sodišča ni bilo treba izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), poleg tega je v upravnem sporu med strankami sporna le še pravna presoja dejstev, ki med strankami niso sporna. Sodišče je zato v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 npr. odločbe U-I-129/03 z dne 17. 2. 2005, U-I-335/05 z dne 10. 10. 2007 2 npr. odločbe U-I-75/11 z dne 6. 7. 2011, U-I-26/12 z dne 13. 6. 2013, U-I-21712 z dne 6. 6. 2013 3 U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014