Jedro

V obravnavanem primeru je med strankama sporno ali je tožena stranka tožnici utemeljeno in zakonito odvzela koncesijo za obdobje 6 mesecev od vročitve izpodbijane odločbe za opravljanje veterinarskih dejavnosti. V konkretnem primeru gre za dejavnost javne veterinarske službe in za dolžnost tožnice, da kot vestna in skrbna koncesionarka izvaja zdravljenje z zaposlenimi veterinarji, doktorji veterinarske medicine, navedenimi v predmetni koncesijski pogodbi, da zagotavlja sledljivost veterinarskih zdravil, da vodi vse predpisane evidence, da izvede vse potrebne postopke pred izdajo veterinarskega recepta, da zagotavlja 24-urno neprekinjeno delovanje veterinarske dejavnosti, da imetnikom živali ni prepuščeno, da sami postavljajo diagnoze in opravljajo zdravljenje živali. Gre za občutljivo dejavnost, ki zahteva od koncesionarja hitro ukrepanje v primeru pojava posameznih bolezni živali, zahteva pa tudi zagotavljanje predpisanih bio-varstvenih ukrepov in ukrepov varovanja okolja. Zaradi navedenega je potrebna visoka strokovna usposobljenost veterinarjev in veterinarskih pomočnikov z licenco za samostojno opravljanje veterinarske dejavnosti. Iz ugotovljenega dejanskega stanja pa nesporno izhaja, da pogodbeno koncesionirane veterinarske dejavnosti niso izvajali zgolj veterinarji, navedeni v pogodbi.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Veterinarska uprava RS (v nadaljevanju prvostopenjski organ) tožnici odvzela koncesijo za opravljanje veterinarskih dejavnosti in sicer zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali, ki se financira iz proračunskih sredstev RS na velikih prašičerejskih obratih (farmah) ter na govedorejskih obratih (farmah), ki so v lasti A. d.d. (točka 1.a izreka) in za opravljanje veterinarskih dejavnosti javne veterinarske službe, ki se ne financirajo iz proračuna RS in sicer: označevanje živali in vodenje registra goveda v skladu s predpisi; izvajanje ukrepov za preprečevanje, odkrivanja, zdravljenja in zatiranja živalskih bolezni ter poškodb in kirurški posegi na živalih; osnovna terenska in laboratorijska diagnostika za odkrivanje kužnih bolezni živali; skrb za zdravje plemenskih živali in zdravstvena sposobnost za razmnoževanje, izvajanje ukrepov za preprečevanje in odpravljanje jalovosti in osemenjevanja domačih živali (točka 1.b izreka). Tožnici se odvzame koncesija za izvajanje veterinarske dejavnosti za dobo 6 mesecev od vročitve te odločbe, posebni stroški niso nastali, pritožba ne zadrži izvršitve (točke 2., 3. in 4. izreka). Tožnica se je kot koncesionar s koncesijsko pogodbo zavezala, da bo dejavnost opravljala z veterinarji, zaposlenimi pri tožnici, vestno ter v skladu z etiko in veljavnimi predpisi. Koncesionirano dejavnost lahko v imenu in za račun koncesionarja opravljajo le veterinarji, navedeni v koncesijski pogodbi in sicer B.B., C.C. in D.D. Pri tožnici je bilo opravljeno več inšpekcijskih pregledov in ugotovljene številne nepravilnosti, razvidne od strani 2 do 7 obrazložitve izpodbijane odločbe. Veterinarska pomočnika in veterinarji, zaposleni pri tožnici, so nestrokovno in malomarno ravnali z zdravili. Ta se dobavljajo in shranjujejo v neverificiranih prostorih na farmah, nepooblaščenim osebam je dopuščen prost dostop do zdravil in rokovanje z njimi, ne zagotavlja se predpisane sledljivosti zdravil, kar lahko negativno vpliva na zdravje ljudi in živali in s tem posredno ogroža zdravje ljudi in živali. S pisnimi in ustnimi navodili za zdravljenje živali, izdanim imetnikom živali in osebam, zaposlenim pri njih se krši zakonodaja ter tako prelaga dejavnost javne veterinarske službe na imetnika živali. Kršijo se določbe Zakona o veterinarskih merilih skladnosti (v nadaljevanju ZVMS), Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1), Pravilnika o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati veterinarske organizacije in postopku njihove verifikacije (v nadaljevanju Pravilnik o pogojih) in Pravilnika o sledljivosti prometa in uporabe ter shranjevanja veterinarskih zdravil (v nadaljevanju Pravilnik o zdravilih). Prvostopenjski organ navaja vsebino in kršitve določb 51., 52. in 63. člena ZVet-1, 36. člena ZVMS in 15. člena Pravilnika o zdravilih. Na podlagi 3. člena Pravilnika o prenehanju koncesije za opravljanje javne veterinarske službe (Pravilnik o prenehanju koncesije) se koncesija lahko odvzame, če so pri koncesionarju podane naslednje nepravilnosti: pri delu ne upošteva predpisov pogodbe ali dovoljenj; koncesionar ali pri njem zaposlen veterinar ravna nestrokovno ali malomarno, dejanja ali opustitve pa negativno vplivajo oz. bi lahko negativno vplivale na zdravljenje ljudi in živali oz. ne vodi predpisanih evidenc ali ne pošilja predpisanih poročil oz. jih pošilja neredno. Glede na navedene ugotovitve inšpekcije in glede na težo očitanih kršitev je prvostopenjski organ tožniku odvzel koncesijo. V skladu s prvim odstavkom 4. člena Pravilnika o prenehanju koncesije se koncesija v primeru ugotovljenih kršitev začasno odvzame za obdobje od enega meseca do enega leta. Glede na stopnjo kršitev je prvostopenjski organ tožnici odvzel koncesijo za obdobje šestih mesecev, kar je sorazmerno glede na težo, obseg in dolgotrajnost kršitev. V času prepovedi lahko prvostopenjski organ prenese koncesijo na drugega koncesionarja brez javnega razpisa zaradi nemotenega zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in koncesijo začasno dodeli veterinarskim organizacijam, ki so pridobile koncesijo prvostopenjskega organa za izvajanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju občin oz. upravnih enot, kjer se nahajajo prašičerejske oz. govedorejske farme, ki so v lasti farm A. d.d. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil in navedel, da ima tožnica sklenjeni dve koncesijski pogodbi in sicer z dne 18. 5. 2011 in 28. 7. 2011. Pri koncesionarju morajo dejavnost iz pogodbe opravljati zgolj zaposleni veterinarji v skladu z veljavnimi predpisi, veterinarji pa so določeni v pogodbi. Koncesionar mora uporabljati zdravila ter o njih voditi evidence in dokumentacijo v skladu s predpisi o zdravilih. Navedena pogodba vsebuje tudi določbe o prenehanju koncesijskega razmerja ter o prenosu koncesijske dejavnosti na drugo veterinarsko organizacijo. Iz obeh pogodb izhaja, da se je tožnica tudi zavezala, da bo ravnala skladno s predpisi, ki urejajo uporabo zdravil in da bo vodila evidence ter dokumentacijo o zdravilih. Drugostopenjski organ navaja določbe 3., 51. in 52. člena ZVet-1, 20. člena Pravilnika o pogojih, 4. in 8. člena Zakona o zaščiti živali, 6. člena Zakona o zdravilih, 15. člena Pravilnika o zdravilih ter 36. člena ZVMS. Tožnica je dolžna za vsako zdravilo napisati podatek o karenci. Tožnica ne sme izvajanja veterinarskih storitev prenesti v obliki pisnih navodil na imetnika živali. Upoštevati mora veljavne predpise in Kodeks dobre veterinarske prakse. Drugostopenjski organ navaja pomanjkljivosti pri opravljanju koncesijske dejavnosti tožnice in zavrača ugovore tožnice. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhajajo številne pomanjkljivosti, zaradi katerih se koncesionarju lahko odvzame koncesija. Med njimi je tudi če ne ravna v skladu z odločbami, izdanimi v okviru inšpekcijskega nadzora nad koncesijo, kar pomeni, da se lahko koncesionarju koncesija odvzame tudi, če ni bila izdana nobena ureditvena odločba veterinarske inšpekcije (3. člen Pravilnika o prenehanju koncesije).

Tožnica v tožbi navaja, da ji je bila koncesija odvzeta še pred dokončnostjo in pravnomočnostjo izpodbijane odločbe in dodeljena drugim veterinarskim organizacijam. Koncesija pomeni razmerje javno-zasebnega partnerstva in se v danem primeru izvaja kot pogodbeno partnerstvo na podlagi 26. člena v zvezi z 23. členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). Podeljevanje koncesij na področju javne veterinarske službe pa je urejeno od 66. do 69. člena ZVet-1. V danem primeru gre za spor, ki je nastal v zvezi s prenehanjem koncesije. Na podlagi 68. člena ZVet-1 lahko koncesija preneha z odvzemom ali prenehanjem pogodbe. Podrobnejše pogoje določa Pravilnik o prenehanju koncesije. Postopka odvzema koncesije ZVet-1 in Pravilnik odvzemu koncesije ne predpisujeta. Koncesija se odvzame z odločbo v upravnem postopku. Pri tem pa je potrebno upoštevati načelo sorazmernosti. VURS po uradnem veterinarju vrši nadzor nad opravljanjem storitve javne veterinarske službe. Uradni veterinar je pri tožnici v letu 2011 opravil več inšpekcijskih pregledov na njenih farmah, vendar je ni opozoril na nepravilnosti in ji tudi ni dal navodil za odpravo nepravilnosti. Tožnica meni, da je izpodbijana odločba izdana preuranjeno, saj na dan izdaje inšpekcijska odločba, na kateri bi odvzem koncesije temeljil, še ni bila dokončna (9. alineja prvega odstavka 3. člena Pravilnika o odvzemu koncesije). Pristojni organ je izvrševanje odločbe z dne 2. 11. 2011 preveril šele ob ogledu 22. 11. 2011. Zakoniti zastopnik tožnice pri tem pregledu ni bil prisoten, saj o njem, ni bil obveščen. S tem je bila kršena pravica do udeležbe tožnika v postopku in pravice do izjave. Namen ZVet-1, ZVMS, Pravilnika o zdravilih in Pravilnika o pogojih je, da se zagotovi varstvo zdravja potrošnikov in da se jim zagotovi zdravo in varno hrano. Pri tem pa ni bistveno, kjer so veterinarski pomočniki formalno zaposleni. Učinkovitost sistema pri tožnici je razviden iz rutinskih kontrol vsake pošiljke mleka v italijanski mlekarni, kamor prodaja mleko. VURS je opravil številne inšpekcijske preglede, pri čemer se njegove ugotovitve med seboj bistveno razlikujejo, nikoli doslej pa ni odredil oprave morebitnih nepravilnosti. Glede na težo očitanih kršitev je odvzem koncesije za dobo 6 mesecev nesorazmeren ukrep, saj je cilj zagotoviti varno in zdravo hrano, kar bi se lahko doseglo z uporabo milejših ukrepov. Velik del pripomb je formalne narave in bi jih bilo mogoče odpraviti na podlagi ureditvene odločbe, kar je bila doslej običajna praksa VURS. Prvostopenjski organ tožnici očita, da je imetniku živali prepuščeno odločanje o potrebnosti zdravja živali. Vendar je vedno imetnik živali tisti, ki se ob sumu, da je žival zbolela odloči ali bo poklical veterinarsko službo ali ne. V zvezi z očitkom, da imetnik živali sam postavlja diagnozo in opravlja zdravljenje živali, tožnica ugovarja, da to iz dejanskega stanja ne izhaja. Nasvet, dan po telefonu, prav tako pomeni aplikacijo zdravil po navodilih veterinarja. Veterinarski pomočnik tudi ne postavlja sam diagnoze, niti se ne odloča o zdravljenju. Tožnica ugovarja, da ne prenaša odgovornosti nosilca koncesije na imetnika živali. Obrazložitev izpodbijane odločbe je pomanjkljiva in je ni možno preizkusiti. Nikjer namreč ni določeno, na kakšen način mora biti imetnik živali obveščen o karenci. Očitki prvostopenjskega organa se neživljenjski in predstavljajo nerazumevanje in togo razlago podzakonskih aktov. Karence ima tožnica vpisane kar trikrat: na kartici plemenskih svinj, v beležki ponavljanja aplikacij zdravil, ki se nahaja v vsakem hlevu in v uradno predpisanem dnevniku veterinarskih posegov. Tožnica navaja 29. točko 6. člena Zakona o zdravilih in četrti odstavek 14. člena Pravilnika o zdravilih. Nikjer ni predpisano, da se vpisuje datum izteka karence in da se karenca računa od zadnje aplikacije zdravil, ampak se zgolj zahteva, da se vpiše ustrezno karenco. Le v izjemnih primerih, ko je to potrebno, se evidentira tudi datum in ura izteka karence. Tožnica je evidence vodila dosledno in vestno in ni kršila pogojev iz koncesijske pogodbe. Neutemeljen je tudi očitek glede direktne dobave zdravil na posamezno farmo, kjer naj bi prejem potrdil veterinarski pomočnik, zaposlen pri imetniku živali. Navaja 21. člen Pravilnika o pogojih. Zahteva, da bi veterinarski pomočniki morali biti zaposleni pri veterinarski organizaciji ne izhaja iz nobenega predpisa. Od 2. 11. 2012 dalje pa je veterinarski pomočnik v delovnem razmerju pri tožnici. Prav tako ne prihaja do izdaje zdravil direktno iz skladišč. Glede ločenega prostora za začasno shranjevanje odpadnih zdravil pa navaja, da se občasno res zgod, da zaradi redke uporabe zdravila tožnica tega ni umaknila s police lekarne. Stekleničke s pretečenim rokom trajanja so bile naslednji dan po inšpekcijskem pregledu vrnjene dobavitelju. Način evidentiranja posegov je tožnica ob pregledu 6. 6. 2011 uskladila z uradno veterinarsko in odslej v dnevnik veterinarskih posegov vpisuje prva zdravljenja z navodili za aplikacijo zdravil in podaljšanje karence. Tožnica za večino očitanih neskladnosti ne najde konkretnih določil v zakonih. Pravilnik o prenehanju koncesije po svoji naravi presega vsebino podzakonskega akta. Ta materija bi morala biti urejena v zakonu. Postopek izvajanja kontrole nad izvajanjem koncesije ni določen ne v zakonu in tudi ne v v pravilniku kot podzakonskem aktu in gre tako za zakonsko praznino. Tožnica predlaga, da naj sodišče pri Ustavnem sodišču vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti 68. člena ZVet-1 in Pravilnika o prenehanju koncesije. Predlaga tudi, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da se tožnici predmetna koncesija ne odvzame ter toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka in plačilo zneska 230.000,00 EUR, v primeru zamude pa tudi zakonskih zamudnih obresti. Podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek, toženi stranki pa naloži plačilo vseh stroškov postopka in plačilo zneska 230.000,00 EUR, v primeru zamude pa tudi zakonskih zamudnih obresti.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja 4. člen Pravilnika o prenehanju koncesije. V koncesijskih pogodbah je navedeno, da ima VURS nadzorstvo nad izvajanjem koncesijske dejavnosti, kar se izvaja z uradnimi veterinarji, ki imajo inšpekcijska pooblastila v skladu z določbami ZVMS. Na podlagi zbranih dokazil je bilo ugotovljeno, da tožnica pri svojem delu ni upoštevala predpisov, s katerimi je urejeno izvajanje dejavnosti javne veterinarske službe, med katere sodi tudi dolžnost, da zdravljenje zagotavljajo veterinarji, dr. veterinarske medicine, ki so navedeni v koncesijsko pogodbi, da pravilno uporabljajo in zagotavljajo predpisano sledljivost veterinarskih zdravil. Neupoštevanje zakonskih določb glede izvajanja veterinarske dejavnosti pa je eden od razlogov za odvzem koncesije. Tožnici se očita malomarno ravnanje z zdravili, nepooblaščene osebe imajo prost dostop do zdravil in rokujejo z njimi, tožnica ne zagotavlja evidentirane uporabe sedativov. Odvzem koncesije je v primeru kršitev koncesijske pogodbe jasno določen način, da se koncesijska pogodba razdre z dnem vročitve odločbe o odvzemu koncesije. Neupravičen je očitek, da je odločba o odvzemu koncesije preuranjena. Izpodbijana odločba z dne 2. 11. 2011 je nadomestila odločbo z dne 3. 10. 2011 in je pravnomočna. Upoštevajoč ZVet-1 in Pravilnik o odvzemu koncesije je namen odvzema koncesije sankcioniranje koncesionarja zaradi nepravilnega izvajanja koncesionirane dejavnosti za kar se je koncesionar obvezal s podpisom koncesijskih pogodb. V danem primeru je VURS ugotovil, da opravlja koncesionar to dejavnost v nasprotju s predpisi v takšni meri, da bi to lahko negativno vplivalo na zdravje potrošnikov, zato je bila tožnici odvzeta koncesija za obdobje 6 mesecev, čeprav je imela tožena stranka možnost odvzema za obdobje enega leta. Tako ni upravičen očitek, da ni upoštevala načela sorazmernosti. Neutemeljen je tudi očitek, da ni pomembno, kje so veterinarski pomočniki formalno zaposleni. Iz zakona jasno izhaja, katere osebe se štejejo za veterinarje oz. veterinarske pomočnike. Odgovornost tožnice, da zagotovi, da veterinarske dejavnosti opravljajo v njenem imenu in za njen račun le osebe, ki so pri njej zaposlene, jasno izhaja iz 66. člena in prvega odstavka 67. člena ZVet-1, navedeno pa je tudi v koncesijski pogodbi. Veterinar mora postaviti diagnozo. Nepravilno je, da deluje dopisno ali preko telefona oz. naknadno odobri in napiše recept za že dana zdravila. Imetniku živali je bilo v danem primeru prepuščeno, da sam postavlja diagnoze. Zaradi napačnega ravnanja ima imetnik živali na farmah, govedorejskih in prašičerejskih v lasti farm A., d.d., za katere ima tožnica podeljeno koncesijo, prost dostop tudi do tistih zdravil, ki se sicer lahko izdajo samo na veterinarski recept, kar ni praksa po ostalih rejah živali. Ugovor tožnice, da je obrazložitev pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti, ni upravičen. Nepravilnosti v veterinarski organizaciji je ugotovila tudi veterinarska zbornica, ki je izvajala verifikacijo veterinarskih ambulant in strokovni nadzor nad izpolnjevanjem pogojev v zvezi z verifikacijo. Prav tako je neutemeljen ugovor, da VURS prestrogo razume zakonodajo, ki ureja uporabo veterinarskih zdravil. V času pregleda je bil na polici za uporabo antibiotik s pretečenim rokom. Neustrezno tožnica shranjuje tudi odpadni del neuporabljenih zdravil in zdravil z pretečenim rokom uporabe. Imetnik žival farm A. d.d. ima predpisane bio- varstvene ukrepe, ki jih mora izbran koncesionar upoštevati in kar je bila že sedaj praksa pri obiskovanju veterinarja v večjih rejah. Kolikor imetnik živali želi, da z njegove strani izbran koncesionar izvaja zdravljenje njegovih živali, je to predmet pogodbenega razmerja. Tožeča stranka poudarja visoko znanje njenih veterinarskih pomočnikov, na drugi strani pa je dopustila, da je mladi doktor veterinarske medicine, ki še ni imel veterinarske licence, samostojno opravljal veterinarsko dejavnost, kar izhaja tudi iz zapisnikov o inšpekcijski kontroli. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi ponovno navaja, da je bil odvzem koncesije preuranjen in da takrat inšpekcijska odločba, ki je imela naravo ureditvene odločbe, še ni bila dokončna. Pravnomočna pa ni postala nikoli, saj je bila nadomeščena z odločbo št. 344-11/2011 z dne 2. 11. 2011. Tako izpodbijana odločba temelji na neobstoječem pravnem aktu. Ni namreč izkazano, da bi tožeča stranka na dan, ko je bila izdana izpodbijana odločba, ravnala v nasprotju z dokončno in pravnomočno odločbo, izdano v okviru inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem koncesije. Tožnici ni jasno v čem je njeno ravnanje nezakonito. Prav tako v izpodbijani odločbi ni bilo upoštevano načelo sorazmernosti in ni bilo upoštevana določba 14. člena Zakona o javno-zasebnem partnerstvu, saj bi lahko za dosego cilja tožena stranka uporabila milejši ukrep in izdala ureditveno odločbo. Tožnico pa tudi ni predhodno opozorila o kršitvah. Očitki o nepravilnosti pri delu tožnice so neutemeljeni. Domnevne nepravilnosti pa tudi niso bile takšne, da bi bilo z njimi ogroženo zdravje ljudi in živali. Pojasnjuje uporabo preparata T 61, kjer gre za sredstvo, ki se uporablja za nebolečo usmrtitev. Neutemeljeni so očitki, da bi bilo imetniku živali prepuščeno, da sam postavlja diagnoze in opravlja zdravljenje živali, saj to iz dejanskega stanja ne izhaja. Veterinarski pomočniki, ki so bili pred izdajo izpodbijane odločbe zaposleni pri imetniku živali, imajo izobrazbo veterinarskega tehnika ali opravljeno dodatno izobraževanje in so zato ustrezno strokovno usposobljeni za ravnanje z živalmi. Tožnica meni, da so njeni strokovnjaki visoko usposobljeni in gre za formalistične ugotovitve tožene stranke. Ugovarja tudi domnevnemu konfliktu interesov, ker naj bi bila tožena stranka lastnik živali farme A. d.o.o. in hkrati tudi lastnik E. d.o.o. V danem primeru gre za novoto, ki jo tožena stranka navaja šele v pritožbenem postopku. V zvezi z dostopom in uporabo zdravil, ki se izdajo na recept ter stekleničke AB s pretečenim rokom uporabe, najdene na polici v skladišču z zdravili, meni, da je nekorektno upoštevati eno nepravilnost kot glavni dokaz. Tožnica je z prezaposlitvijo veterinarjev in veterinarskih pomočnikov ukrepala v želji, da izpolni zahteve izpodbijane odločbe. Tožnica je z vlogo z dne 11. 1. 2012 toženo stranko tudi obvestila, da je v roku 3 mesecev odpravila vse pomanjkljivosti in uskladila svoje delovanje z veljavnimi predpisi in zahtevami izpodbijane odločbe. Glede na to, da so bile pomanjkljivosti odpravljene, je bil s tem cilj dosežen, zato odvzem koncesije ni potreben. Tožena stranka pa je zahtevo tožnice za vračilo obeh koncesij zavrnila z odločbo 014-111/2010/42 z dne 7. 2. 2012, pri čemer ni upoštevala določb Zakona o javno-zasebnem partnerstvu ter se do ugovorov tožnice tudi ni opredelila. Tožnica meni, da je Pravilnik o prenehanju koncesije v nasprotju z Zakonom o javno-zasebnem partnerstvu in da gre za sankcijo, s katero se ne zasleduje cilja, ki ga določa zakon. Gre tudi za nesorazmeren ukrep. V skladu z navedenim sodišču predlaga, da sodišče navedenega podzakonskega akta, kot nezakonitega ne uporabi in odloči neposredno na podlagi Zakona o javno- zasebnem partnerstvu in pri tem upošteva 14. člen tega zakona, ki ureja načelo sorazmernosti.

Tožba ni utemeljena.

Po mnenju sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se strinja z razlogi obeh upravnih organov in jih v delu, kjer so tožbeni ugovori enaki pritožbenim ne navaja (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih ugovorov pa dodaja.

V obravnavanem primeru je med strankama sporno ali je tožena stranka tožnici utemeljeno in zakonito odvzela koncesijo za obdobje 6 mesecev od vročitve izpodbijane odločbe za opravljanje veterinarskih dejavnosti - zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali, ki se financira iz proračunskih sredstev RS kakor tudi za opravljanje veterinarskih dejavnosti javne veterinarske službe, ki se ne financira iz proračuna RS, kot je razvidno iz izreka izpodbijane odločbe. Med strankama ni sporno, da tožnica opravlja dejavnost, ki je predmet koncesije, na podlagi pogodbe o izvajanju javne veterinarske službe najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali, ki se financira iz proračuna RS z dne 18. 5. 2011. S koncesijsko pogodbo sta se stranki dogovorili, da tožnica opravlja koncesionirano dejavnost na velikih prašičerejskih obratih ter na govedorejskih obratih, ki so v lasti farm A. d.d. Tožnica je sklenila tudi pogodbo za izvajanje javne veterinarske službe z dne 28. 7. 2009 za opravljanje v pogodbene dejavnosti javne veterinarske službe, ki se ne financira iz proračuna RS. Pogodbi sta bili sklenjeni na podlagi 67. člena ZVet-1 in odločbe o podelitvi koncesije z dne 24. 2. 2011 ter odločbe z dne 6. 5. 2009. Navedeni odločbi sta bili sprejeti na podlagi določbe sedmega odstavka 66. člena ZVet-1. Iz pogodbe nesporno izhaja, da se je tožnica kot koncesionar s koncesijsko pogodbo zavezala, da bo pogodbeno veterinarsko dejavnost opravljala s pogodbeno imenovanimi veterinarji, zaposlenimi pri tožnici, strokovno, vestno, v skladu z etiko in veljavnimi predpisi na področju veterinarstva.

V številnih postopkih inšpekcijskega nadzora, ki ga je pristojna inšpekcija v letu 2011 izvajala pri tožnici na podlagi 84. člena ZVet-1 in v skladu z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Nadzor je prvostopenjski organ izvajal tudi na podlagi določbe 81. člena ZVMS po uradnih veterinarjih, ki imajo inšpekcijska pooblastila, opredeljena v ZVMS. V letu 2011 so bili izdani številni zapisniki o inšpekcijskih pregledih pri tožnici z navedbami ravnanj tožnice, ki predstavljajo kršitev predpisov (navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe, zapisniki se nahajajo v upravnem spisu). Vsi zapisniki o inšpekcijskih pregledih so bili podpisani tudi s strani tožnice, tako da iz navedenega izhaja, da je bila tožnica seznanjena z očitanimi nepravilnostmi, da je sodelovala v postopkih in v njih tudi imela možnost podajanja izjav in predložitve dokazov. Neutemeljen je ugovor tožnice, da je uradni veterinar pri tožnici v letu 2011 opravil več inšpekcijskih pregledov na njenih farmah, vendar je ni opozoril na nepravilnosti.

Kršitve tožnice so v obrazložitvi izpodbijane odločbe obširno navedene pri čemer je navedena tudi ustrezna zakonska oz. podzakonska določba, ki je bila kršena. Z ugotovljenimi kršitvami, ki jih je ustrezno in obširno navedel prvostopenjski organ, soglaša tudi sodišče. Tudi po presoji sodišča so bile očitane kršitve predpisov tožnice takšne, da bi lahko negativno vplivale tudi na zdravje ljudi in živali. Ker gre za veterinarsko dejavnost javnega pomena in za izvajanje dejavnosti javnega pomena za zagotavljanje veterinarskih meril skladnosti, sledljivosti in certificiranja živali in živalskih proizvodov, je prvostopenjski organ pri presoji predmetnega koncesijskega razmerja po mnenju sodišča uporabil tudi pravilno pravno podlago in sicer specialna zakona ZVet-1 in ZVMS (lex specialis). Po presoji sodišča je neutemeljen očitek tožnice, da gre za javno-zasebno partnerstvo.

Glede na težo očitanih kršitev je prvostopenjski organ na podlagi prve alineje prvega odstavka 68. člena ZVet-1 ter 2. člena, 3. člena in 4. člena Pravilnika o prenehanju koncesije, 18. člena pogodbe o izvajanju javne veterinarske službe z dne 18. 5. 2011 ter 20. člena do 25. člena pogodbe o izvajanju javne veterinarske službe z dne 28. 7. 2009, po presoji sodišča sprejel tudi ustrezen ukrep in sicer začasen odvzem koncesije za obdobje šestih mesecev od dneva vročitve izpodbijane odločbe. Pri tem je sodišče presojalo dejansko stanje v času izdaje izpodbijane odločbe. Na to pa ne vpliva ugovor tožnice, da je posamezne kršitve kasneje odpravila. Prav tako ni utemeljen ugovor tožnice, da je ukrep nesorazmeren glede na težo kršitve. Gre za dejavnost javne veterinarske službe in za dolžnost tožnice, da kot vestna in skrbna koncesionarka izvaja zdravljenje z zaposlenimi veterinarji, doktorji veterinarske medicine, navedenimi v predmetni koncesijski pogodbi, da zagotavlja sledljivost veterinarskih zdravil, da vodi vse predpisane evidence, da izvede vse potrebne postopke pred izdajo veterinarskega recepta, da zagotavlja 24-urno neprekinjeno delovanje veterinarske dejavnosti, da imetnikom živali ni prepuščeno, da sami postavljajo diagnoze in opravljajo zdravljenje živali. Gre za občutljivo dejavnost, ki zahteva od koncesionarja hitro ukrepanje v primeru pojava posameznih bolezni živali (slinavka, parkljevka), zahteva pa tudi zagotavljanje predpisanih bio-varstvenih ukrepov in ukrepov varovanja okolja. Zaradi navedenega je potrebna visoka strokovna usposobljenost veterinarjev in veterinarskih pomočnikov z licenco za samostojno opravljanje veterinarske dejavnosti. Iz ugotovljenega dejanskega stanja pa nesporno izhaja, da pogodbeno koncesionirane veterinarske dejavnosti niso izvajali zgolj veterinarji, navedeni v pogodbi. Pri presoji teže kršitev in vpliva na zdravje ljudi in živali ter na varstvo okolja je prvostopenjski organ po presoji sodišča, s tem ko je odvzel tožnici koncesijo za obdobje 6 mesecev in ne za daljše obdobje do enega leta, upošteval pravilno načelo sorazmernosti. Povsem neutemeljen je ugovor tožnice, da je velik del pripomb tožene stranke formalne narave in bi jih bilo mogoče odpraviti na podlagi ureditvene odločbe.

Po presoji sodišča je neutemeljen tudi ugovor tožnice, da je izpodbijana odločba z dne 25. 10. 2011 preuranjena in da še ni pravnomočna. Kot je bilo predhodno navedeno je izpodbijana odločba o odvzemu koncesije izdana v upravnem postopku, inšpekcijska odločba z dne 2. 11. 2011, na katero se sklicuje tožnica, pa predstavlja nadomestno odločbo glede na odločbo z dne 3. 10. 2011 v okviru enotnega inšpekcijskega postopka. Kot je tožnici pravilno pojasnila že tožena stranka v odgovoru na tožbo predstavlja odločba o odvzemu koncesije upravni akt, izdan v upravnem postopku, predmetni koncesijski pogodbi pa sta razdrti z dnem vročitve odločbe o odvzemu koncesije.

Ugovor tožnice, da je Pravilnik o prenehanju koncesije v nasprotju z Zakonom o javno-zasebnem partnerstvu in da gre za sankcijo, ki predstavlja nesorazmeren ukrep, ni utemeljen. Neutemeljen je tudi ugovor tožnice, da Pravilnik o prenehanju koncesije po svoji naravi presega vsebino podzakonskega akta in bi navedena materija morala biti urejena v zakonu. Po presoji sodišča Pravilnik o prenehanju koncesije predstavlja podzakonski akt, izdan na podlagi drugega odstavka 68. člena ZVet-1, s katerim je dano zakonsko pooblastilo, da podrobnejše pogoje za prenehanje koncesije predpiše minister. Sankcionirane kršitve predpisov pa so opredeljene na zakonski ravni, torej v ZVet-1. Sodišče ni sledilo predlogu tožnice, da naj za navedeni pravilnik uporabi „exeptio illegalis“. Ker sodišče ni našlo očitanih kršitev Ustave RS tudi ni sledilo predlogu tožnice, da naj pri Ustavnem sodišču RS vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti 68. člena ZVet-1 in Pravilnika o prenehanju koncesije.

Ugovor tožnice, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in je ni možno preizkusiti, je pavšalen in neutemeljen. Po presoji sodišča izpodbijana odločba vsebuje vse razloge, ki so narekovali odločitev upravnega organa. Na podlagi 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) mora upravni akt obsegati dejansko stanje in pravno podlago za odločitev. Obrazložitev mora vsebovati dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločitev, navedeno v izreku. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhajajo tudi dejstva, ki so bila pri odločitvi odločilna in kako so vplivala na odločitev. Po presoji sodišča pa ima izpodbijana odločba vse elemente v skladu z 214. členom ZUP.

Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Sodišče je odločalo na nejavni seji na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj v zadevi niso sporna dejstva in okoliščine, ki jih je upravni organ ugotovil v postopku, ampak se tožnik ne strinja s sklepanjem upravnega organa o pomenu teh dejstev in okoliščin.

Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.