Jedro

Osebe, ki niso bile stranke ali stranski udeleženci v upravnem postopku, ne morejo biti tožniki v upravnem sporu, če ne izpolnjujejo določenih pogojev. V predmetni zadevi ni sporno, da tožeča stranka v upravnem postopku ni sodelovala. Samo z zatrjevanjem pravnega interesa za vložitev tožbe v upravnem sporu na podlagi javnega interesa, ki ga uresničuje tožeča stranka kot izvajalka javne službe po ZVKD-1, pa ni izkazala, da bi s tožbo uveljavljala svoje pravice ali pravne koristi; izvajanje nalog javne službe na podlagi predpisov namreč ne pomeni uveljavljanja pravic, temveč izvrševanje zakonskih pristojnosti.

Izrek

Tožba se zavrže.

Obrazložitev

Tožeča stranka je vložila tožbo zoper odločbo Ministrice za kulturo št. 62240-55/2008/26 z dne 5. 7. 2010, s katero je tožena stranka na predlog investitorja, družbe A. d.o.o., na podlagi 31. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08 in 123/08 – v nadaljevanju ZVKD-1) izdala kulturnovarstveno soglasje za raziskavo in odstranitev arheološke ostaline, parc. št. 66, 69/1, k. o. ... Določen je bil še čas izvedbe raziskave, kritje stroškov, vodja in strokovna ekipa, odstranitev in dokumentiranje ter prezentiranje ostalin, izravnalni ukrep obveznosti ureditve stalne razstave, strokovni nadzor, predlaganje sprememb ob novih najdbah, predaja dokumentacije po raziskavi, rok za predajo dokumentacije, pripravo preliminarnega in celovitega poročila o poteku in izsledkih raziskave.

Tožeča stranka v tožbi uveljavlja vse tožbene razloge iz prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji). Navaja, da se z izpodbijano odločbo bistveno spreminja pravnomočno soglasje št. 62240-55/2008/7 z dne 9. 2. 2009, ki je bilo izdano njej. Izpodbijani akt naj bi neposredno posegal v njene pravice in obveznosti, ne da bi ji bila dana možnost sodelovanja v postopku. Pri tem navaja 6. točko izreka izpodbijane odločbe, ki določa, da mora tožeča stranka potrditi varnostni načrt in načrt izvedbe dokumentiranja vodne cisterne, in 9. točko izreka, ki tožeči stranki nalaga izvedbo razstave, za katero ji mora investitor nakazati sredstva v okviru izravnalnega ukrepa. Meni, da bi ji morala tožena stranka v postopku priznati status stranke z interesom oziroma udeleženca in ji dati možnost, da se ustrezno izjavi. Navaja razloge, s katerimi utemeljuje nepravilnost izpodbijane odločitve tudi po vsebini. Poudarja, da na podlagi ZVKD-1 opravlja javno službo varstva kulturne dediščine v javno korist in v zvezi s tem izvaja pristojnosti, med katere sodi tudi izdajanje kulturnovarstvenih pogojev in soglasij za posege v kulturne spomenike in v kulturno dediščino, identificiranje dediščine in njeno dokumentiranje ter preprečevanje škodljivih vplivov nanjo. Zato meni, da lahko zaradi varstvenih in drugih ciljev, določenih z ZVKD-1, in pristojnosti, ki jih izvaja kot javno službo po ZVKD-1, le s tožbenimi ugovori varuje pravne interese in svoje predpisane pristojnosti (tako npr. sodba U 1415/2008 z dne 18. 3. 2010), v katere je po mnenju tožeče stranke tožena stranka nezakonito posegla s 7. in 8. točko izreka izpodbijane odločbe. Izpodbijani akt izdal je po njenem mnenju izdal stvarno nepristojen organ, saj je za odločitve o posegih in o določitvi pogojev za take posege pristojna tožeča stranka. Glede 9. točke izreka izpodbijane odločbe pa navaja, da ni mogoče preizkusiti, katerega izmed zakonsko dopustnih izravnalnih ukrepov je tožena stranka določila. Poudarja še, da so bili dopolnilni kulturovarstveni pogoji s strani tožeče stranke že izdani dne 13. 4. 2010, torej je že bilo odločeno o zahtevi glede spremembe odločbe, kar pomeni, da je tožena stranka odločala o isti zadevi, o kateri je že bilo pravnomočno odločeno. Postopek izdaje izpodbijanega akta pa je bil voden tudi v nasprotju s Pravilnikom o postopku za izdajo dovoljenj za arheološka raziskovanja (Uradni list RS, št. 113/00). Sodišču predlaga, da izvede dokaze in izpodbijano odločbo odpravi in vrne toženi stranki v ponoven postopek ter ji naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožeča stranka je hkrati s tožbo vložila zahtevo za izdajo začasne odredbe o zadržanju izvrševanja izpodbijanega upravnega akta do izdaje pravnomočne odločbe o kateri je sodišče že odločilo s sklepom opr. št. I U 953/2010 z dne 4. 8. 2010 (pravn. 24. 8. 2010).

Tožena stranka v odgovoru na predlaga, da sodišče tožbo, na podlagi 1., 3. in 6. točke 36. člena ZUS-1, zavrže. Tožeča stranka se v pripravljalnih vlogah z dne 25. 8. 2010 in 29. 9. 2010 opredeljuje do navedb sodišča v sklepu o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe za katere meni, da prejudicirajo odločitev sodišča o sami tožbi. Pravni interes utemeljuje z več argumenti (poleg javnega interesa), primarno pa, da je bilo neposredno poseženo v njen pravni položaj, saj se ji določajo pravice in obveznosti, med drugim tudi take obveznosti, ki jih tožeča stranka po zakonu ne izvaja. To je razlog, zakaj bi morala imeti v postopku položaj stranke z interesom oziroma stranskega udeleženca. Sodno varstvo je po 23. členu Ustave RS neposredno zagotovljeno vsem osebam, kadar gre za vprašanja odločanja o njihovih pravicah in dolžnostih, ne glede na njihovo naravo. Ker drugo sodno varstvo zoper izpodbijano odločbo tožeči stranki ni zagotovljeno (tožeča stranka je sledila tudi pravnemu pouku v odločbi), izpodbijana odločba pa je upravni akt, je že s tem podan pravni interes tožeče stranke za vložitev tožbe. Trdi, da ji možnost sodelovanja in izvajanja v postopku ni bila dana, zato so ugotovitve tožene stranke, da je sama navajala, da ni bila stranka v upravnem postopku, delno napačne in umeščene v drugačen kontekst, kot ga izkazuje tožeča stranka. Glede javnega interesa pa se sklicuje na sodbo I U 1415/2008 z dne 18. 3. 2010, kjer je sodišče zavzelo stališče, da so lahko izdani upravni akti v nasprotju z vrsto določb in izrecnih prepovedi iz zakona ter pripadajočih podzakonskih aktov, zato lahko tožeča stranka le s tožbenimi ugovori varuje pravne interese in svoje predpisane pristojnosti, ki izhajajo iz zakonsko določenih nalog izvajalca javne službe. Stališče iz odločitve o zahtevi za izdajo začasne odredbe, ki prejudicira končno odločitev, je zato v nasprotju s stališčem in naveden sodbe, kar lahko nasprotuje načelu pravne varnosti oziroma pravne države ter enakemu varstvu pravic strank v postopku (22. člen URS). Po 73. členu URS je dolžnost ohranjanja kulturne dediščine naložena državi, predpisana pa je z zakonom. Ker je zakon splošni in abstraktni pravni akt, je treba posamezne pravice v upravni odločbi konkretizirati. Konkretizacija mora biti skladna z zakonom in ravno skladnost oziroma zakonitost konkretizacije z zakonom določenih pravic in dolžnosti pa mora imeti po URS možnost vsebinskega sodnega preizkusa. V tem je tudi poglavitni pravni interes tožeče stranke, da sme sodni preizkus zahtevati in ga tudi biti deležna.

Tožba, odgovor na tožbo in pripravljalne vloge so bile poslane tudi stranki z interesom (A. d.o.o.), ki pa nanje ni podala posebnega odgovora.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) v 2. členu določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Tej splošni določbi pa je ZUS-1 postavil določene omejitve, saj izrecno določa tudi kdo je lahko tožnik. Po 1. odstavku 17. člena ZUS-1 je tako v upravnem sporu tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Tožnik je lahko pod določenimi pogoji tudi oseba, ki ji je bila zavrnjena pravica do udeležbe v postopku in zastopnik javnega interesa v primerih, ki jih določa zakon (2. in 3. odstavek 17. člena ZUS-1). Osebe, ki niso bile stranke ali stranski udeleženci v upravnem postopku, tako ne morejo biti tožniki v upravnem sporu, če ne izpolnjujejo določenih pogojev. V predmetni zadevi tožeča stranka sama izrecno navaja, da ni bila stranka v upravnem postopku, niti ni v upravnem postopku zaprosila, da se ji prizna položaj stranskega udeleženca. Po 3. točki 1. odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

V nadaljevanju je sodišče preverjalo tudi ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje iz 3. odstavka 17. člena ZUS-1, po katerem je lahko tožnik, v primerih, ki jih določa zakon, tudi zastopnica oziroma zastopnik javnega interesa. Zastopnik javnega interesa lahko po ZUS-1 kot tožnik nastopa le pod pogoji oziroma v obsegu, kot je določen v 2. odstavku 18. člena ZUS-. Zastopnik javnega interesa tako lahko vloži tožbo, vendar to lahko stori samo na podlagi pooblastila Vlade, pri čemer se za zastopnika javnega interesa v upravnem sporu lahko določi državni pravobranilec, odvetnik oziroma oseba, ki izpolnjuje pogoje za okrožnega sodnika. V predmetni zadevi sodišče ugotavlja, da tožeča stranka ne navaja in ne izkazuje, da bi tožbo vložila po pooblastilu Vlade.

Pravni interes za vložitev tožbe v upravnem sporu utemeljuje tožeča stranka tako z javnim interesom, ki ga uresničuje kot izvajalka javne službe po ZVKD-1, kot tudi z lastnim interesom varovanja svojega pravnega položaja. Glede varovanja javnega interesa se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča opr. št. I U 1415/2008 z dne 18. 3. 2010, za katero sodišče ugotavlja, da ne gre za primerljivo zadevo, saj je v navedeni zadevi organ, ki je vložil tožbo v upravnem sporu zaradi varovanje javnega interesa, sodeloval tudi že v samem upravnem postopku. V predmetni zadevi pa niti ni sporno, da tožeča stranka v upravnem postopku ni sodelovala. Samo z zatrjevanjem pravnega interesa za vložitev tožbe v upravnem sporu na podlagi javnega interesa, ki ga uresničuje tožeča stranka kot izvajalka javne službe po ZVKD-1, pa ni izkazala, da bi s tožbo uveljavljala svoje pravice ali pravne koristi, kar je bilo tožeči stranki pojasnjeno že v zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe; izvajanje nalog javne službe na podlagi predpisov namreč ne pomeni uveljavljanja pravic, temveč izvrševanje zakonskih pristojnosti.

Glede ugovora, da je odločbo v delu, ki se nanaša na odločitev o posegih in o določitvi pogojev za take posege, izdal stvarno nepristojni organ, sodišče poudarja, da ta po vsebini pomeni spor o pristojnosti, za odločanje o katerem pa ni podana sodna pristojnost. Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06-upb in nadaljnji) namreč izrecno določa, da v sporih o pristojnosti med nosilci javnih pooblastil, ki imajo javno pooblastilo na podlagi zakona, in ministrstvi, odloča Vlada na predlog organa, ki meni, da je drug organ prevzel njegovo pristojnost (2. točka 1. odstavka 26. člena in 1. odstavek 27. člena ZUP).

Tožeča stranka v tožbi nadalje trdi, da je izpodbijana odločitev posegla v odločbo št. 62240-55/2008/7 z dne 9. 2. 2009, ki je bila izdana tožeči stranki. Kot je bilo tožeči stranki pojasnjeno že v zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe, je sodišče na podlagi listin v spisu ugotovilo, da se odločba z dne 9. 2. 2009 nanaša na kulturnovarstveno soglasje za arheološko raziskovanje, ki se izvede spomladi in zgodaj poleti 2009, izpodbijana odločba pa na kulturnovarstveno soglasje za raziskavo in odstranitev arheološke ostaline, ki se izvede v drugi polovici leta 2010 (2. točka izreka izpodbijane odločbe). Zato tožeča stranka tudi ni izkazala, da bi bila lahko izpolnjena procesna predpostavka iz 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Po 6. točki 1. odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Glede na določbo 2. stavka 1. odstavka 2. člena ZUS-1, da sodišče o zakonitosti drugih aktov odloča samo, če tako določa zakon, bi o zakonitosti izpodbijanega akta sodišče v upravnem sporu lahko odločalo tudi, če bi zakon tako določal, vendar pa ZVKD-1 tega ne določa. Na podlagi vsega navedenega sodišče poudarja, da so navedbe tožeče stranke o kršitvi ustavnih pravic iz 22. in 23. člena Ustave, če ji sodišče ne bi zagotovilo sodnega varstva, neutemeljene. Tožeča stranka ima namreč enako varstvo pravic in pravico do sodnega varstva v upravnem sporu zagotovljeno pod enakimi pogoji kot drugi posamezniki in organizacije, ob izpolnjevanju procesnih predpostavk za tožbo v upravnem sporu.

Ker niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo po 3. in 6. točki 36. člena ZUS-1, je sodišče tožbo zavrglo.

Glede na to, da je bila tožba zavržena iz procesnih razlogov, se sodišče do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, skladno z 4. odstavkom 25. člena ZUS-1.