10. 2. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Mirjam Trančar, Maje Gregl in Jerneja Gregla, vsi Domžale, na seji 10. februarja 2022

sklenilo:

Zahteve za oceno ustavnosti Sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21) in Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 206/21) se zavržejo.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudniki izpodbijajo Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju Sklep) in Zakon o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUPŠOP). Zatrjujejo kršitev drugega odstavka 3. člena, 44. člena in prvega odstavka 90. člena Ustave. Navajajo, da vsebina, ki jo ureja ZDUPŠOP, ne ureja obrambe države in njene varnosti, prav tako pa ne odprave posledic naravnih nesreč. Odprava posledic naravnih nesreč (tudi odprava posledic nalezljive bolezni) naj bi se nanašala na pravni dogodek, ki se je kot takšen historično že zgodil, torej naj bi šlo za poseg odprave za ureditev stanja za nazaj, ne pa za zajezitev stanja v bodoče. Takšno razumevanje besedne zveze "odprava posledic" naj bi izhajalo že iz jezikovne razlage. Pobudniki menijo, da Sklep nedopustno širi pravni termin "odprava posledic naravnih nesreč". Glede Sklepa navajajo tudi, da je bil sprejet v času, ko Državni zbor ni razglasil epidemije, in da je bil sprejet že 29. 12. 2021 namesto takoj po poteku sedmih dni od sprejetja ZDUPŠOP (tj. 4. 1. 2022), kot to določa 21.a člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI). Pobudniki navajajo še, da imajo v skladu s prvim odstavkom 90. člena Ustave volivci pravico zahtevati referendum o vsakem vprašanju, ki se ureja z zakonom, in da niti 44. člena Ustave niti petega odstavka 90. člena Ustave ni mogoče razumeti kot t. i. zakonski pridržek, s katerim Ustava dovoljuje zakonodajalcu omejevanje pravice do referenduma.

B. – I.

Pravna ureditev zakonodajnega referenduma

Zakonodajni referendum ureja Ustava v 90. členu. Predvideva ga kot naknadni zavrnitveni referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je Državni zbor že sprejel. V zvezi z izvrševanjem referenduma državljanom (volivcem) zagotavlja dve pravici: najprej pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave), nato pa še pravico glasovati na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Podrobnejšo ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava prepušča zakonski ureditvi (peti odstavek 90. člena). Do uskladitve z novo ustavno ureditvijo referenduma se je takrat veljavni 21. člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI/07) v skladu z drugim odstavkom II. razdelka UZ90, 97, 99 smiselno uporabljal tako, da je Ustavno sodišče odločilo o sporu med predlagateljem referenduma in Državnim zborom, ki je zavrnil razpis referenduma o zakonu. Aprila 2020 je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvi Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 52/20 – ZRLI-E), ki je na novo uredil postopek odločanja o nedopustnosti zakonodajnega referenduma s spremembo 21. člena ZRLI/07 in dodanim novim 21.a členom. Veljavni ZRLI ureja dva različna postopka odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma in prav tako dva različna postopka ustavnosodne kontrole te odločitve. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, 21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.

Pristojnosti Ustavnega sodišča so v temelju urejene v 160. členu Ustave. V enajsti alineji prvega odstavka 160. člena Ustava omogoča, da se Ustavnemu sodišču dodatne pristojnosti naložijo tudi z zakoni; enako določbo vsebuje trinajsta alineja prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Kadar so Ustavnemu sodišču z zakonom naložene posebne pristojnosti, lahko zakon, ki določa tako pristojnost, posebej določi tudi, kdo in pod kakšnimi pogoji lahko začne postopek ustavnosodne presoje. V teh primerih splošna pravila postopka, ki jih vsebuje ZUstS, veljajo le, kolikor ureditev posebne pristojnosti in postopka določenega vprašanja ne ureja. V teh primerih gre za posebno zakonsko ureditev (lex specialis) v razmerju do splošne ureditve po ZUstS.

Taki posebni pristojnosti, ki sta namenjeni varstvu zakonodajnega referenduma, sta urejeni v 21. in 21.a členu ZRLI, ki v zvezi s tem urejata tudi posebna, vendar različna postopka. Drugače kot v postopku po 21. členu ZRLI Ustavno sodišče v postopku po 21.a členu ZRLI to svojo posebno pristojnost ustavnosodnega varstva referenduma izvršuje, kot izrecno določa zakonsko besedilo v petem odstavku 21.a člena ZRLI, v postopku za oceno ustavnosti zakona, kar je sicer običajna pristojnost Ustavnega sodišča (prva alineja prvega odstavka 160. člena Ustave). V postopku presoje skladnosti zakona z Ustavo po ZUstS Ustavno sodišče ne presoja le tega, ali so zakoni po vsebini skladni z Ustavo, temveč tudi, ali so bili sprejeti po ustavnoskladnem postopku. V okviru te presoje

Ustavno sodišče skrbi tudi za varstvo ustavne pravice do referenduma, vključno s pravico 40.000 volivcev zahtevati razpis referenduma. Če bi državni organi, vključeni v referendumski postopek, s svojimi akti ali ravnanjem kršili ustavna pravila referendumskega postopka in s tem preprečili izvedbo referenduma, bi bil zakon, o katerem bi sicer moral biti izveden referendum, sprejet po protiustavnem postopku. Posebnost postopka po 21.a členu ZRLI pa je v tem, da je presoja Ustavnega sodišča omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave (zakoni o nujnih ukrepih). Po izrecni določbi petega odstavka 21.a člena ZRLI se postopek pred Ustavnim sodiščem lahko začne na zahtevo vsakega volivca in v roku petnajstih dni od uveljavitve zakona.

Gre torej za posebna postopkovna pravila, ki posebej urejajo pristojnost Ustavnega sodišča in druga postopkovna vprašanja za njegovo odločanje (izpodbijani akt, upravičenega predlagatelja, razlog izpodbijanja, rok za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in instrukcijski rok za odločitev Ustavnega sodišča). Ta posebna postopkovna pravila so lex specialis v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v ZUstS. Posebna ureditev izključuje uporabo splošne (lex specialis derogat legi generali), zato glede teh vprašanj ni mogoče uporabiti ustreznih določb ZUstS.

Državni zbor je 29. 12. 2021 sprejel ZDUPŠOP in nato na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave in 21.a člena ZRLI sprejel Sklep. Istega dne je bil ZDUPŠOP skupaj s Sklepom objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, veljati pa je začel naslednji dan po objavi, tj. 30. 12. 2021. Pobudniki so po objavi vložili pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti Sklepa in ZDUPŠOP. Ker je ustavnosodno varstvo referenduma v primeru zakonov o nujnih ukrepih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave zagotovljeno z zahtevo iz petega odstavka 21.a člena ZRLI, ki jo ima vsak volivec, je Ustavno sodišče njihove pobude štelo za zahteve iz petega odstavka 21.a člena ZRLI.

B. – II.

Glede Sklepa

Državni zbor je presojal dopustnost referenduma o ZDUPŠOP kot o zakonu o nujnih ukrepih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Ustavnosodno varstvo referenduma v primeru zakonov o nujnih ukrepih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave je zagotovljeno z zahtevo iz petega odstavka 21.a člena ZRLI le zoper zakon, o katerem je Državni zbor prepovedal referendum, ne pa tudi zoper sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma (kot to določa 21. člen ZRLI). Glede na navedeno za obravnavo zahtev, kolikor se nanašata na Sklep, niso izpolnjeni formalni pogoji iz petega odstavka 21.a člena ZRLI. Zato ju je Ustavno sodišče zavrglo.

B. – III.

Glede ZDUPŠOP

Predlagatelji izpodbijajo tudi ZDUPŠOP. Državni zbor je ZDUPŠOP sprejel 29. 12. 2021. Istega dne je bil ZDUPŠOP objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, veljati pa je začel naslednji dan po objavi, tj. 30. 12. 2021.

V skladu s petim odstavkom 21.a člena ZRLI se zahteva za oceno ustavnosti zakona zaradi kršitve drugega odstavka 90. člena Ustave lahko vloži v petnajstih dneh od uveljavitve zakona. Glede na navedeno so zahteve, ki so bile vložene 18. 1. 2022 in 19. 1. 2022, prepozne. Zato jih je Ustavno sodišče zavrglo.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v zvezi z 21.a členom ZRLI in tretje alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Peti odstavek 90. člena Ustave določa, da se referendum ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.

[2]Ustavna ureditev zakonodajnega referenduma je bila spremenjena z Ustavnim zakonom o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 47/13 – v nadaljevanju UZ90, 97, 99).

[3]Tako na primer že Ustava določa v drugem odstavku 160. člena pristojnost za presojo skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo v postopku njene ratifikacije, določa pa tudi, kdo lahko začne postopek. Posebni pristojnosti Ustavnega sodišča sta določeni tudi v 109. in 119. členu Ustave.

[4]Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90.člena Ustave. Na podlagi te zakonske določbe Državni zbor v štirinajstih dneh po vložitvi referendumske pobude sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik lahko v petnajstih dneh od objave tega sklepa zahteva, naj Ustavno sodišče preizkusi njegovo ustavnost. Pobudnik lahko zahtevo umakne do odločitve Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče odloči o zahtevi v tridesetih dneh. Če je zoper sklep Državnega zbora na Ustavno sodišče vložena zahteva za oceno ustavnosti, Državni zbor zakona ne pošlje v razglasitev do objave odločitve Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, da sklep Državnega zbora ni v neskladju z Ustavo, oziroma do seznanitve, da je zahteva umaknjena. Če Ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, ga razveljavi. Sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma zadrži zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma in potek roka za njihovo zbiranje. Zbiranje podpisov se v primeru odločitve Ustavnega sodišča, da je sklep Državnega zbora v neskladju z Ustavo, nadaljuje naslednji dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije, kar se objavi na spletni strani Državnega zbora.

[5]Tudi tretji odstavek 21. člena ZUstS določa, da pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisov Ustavno sodišče odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti predpisi sprejeti. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 93) navedlo, da zakonske določbe niso protiustavne samo, kadar je njihova vsebina v neskladju z Ustavo, ampak so lahko protiustavne tudi zaradi kršitev ustavnih pravil zakonodajnega postopka. V postopku pred Ustavnim sodiščem je torej potem, ko je bil zakon že sprejet in je začel veljati, mogoče izpodbijati samo vsebino zakona ali samo postopek, po katerem je bil zakon sprejet, ali oboje hkrati (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995, Uradni list RS, št. 64/95, in OdlUS IV, 98, ter št. U-I-246/97 z dne 15. 10. 1997, Uradni list RS, št. 65/97, in OdlUS VI, 127).

[6]Referendumski postopek je del zakonodajnega postopka v širšem smislu. V ožjem smislu zakonodajni postopek tako pomeni postopek sprejemanja zakona v Državnem zboru, v širšem smislu pa vključuje tudi zakonodajno iniciativo (88. člen Ustave), suspenzivni veto Državnega sveta (drugi odstavek 91. člena Ustave), zakonodajni referendum (90. člen Ustave), razglasitev zakona (prvi odstavek 91. člena in druga alineja prvega odstavka 107. člena Ustave) ter objavo zakona v Uradnem listu Republike Slovenije (154. člen Ustave).

[7]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11).

[8]Peti odstavek 21.a člena ZRLI določa: "Zahtevo za oceno ustavnosti zakona zaradi kršitve drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije lahko v petnajstih dneh od uveljavitve zakona iz prvega odstavka tega člena vloži le vsak volivec. Ustavno sodišče o zahtevi odloči v tridesetih dneh."

[9]Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-480/20 z dne 11. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 57/21), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-483/20 z dne 1. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 64/21), 20. točka obrazložitve.

[10]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-II-2/20 z dne 8. 7. 2021.