Jedro

Iz izpodbijane odločitve ni razvidna podlaga za odločanje po prostem preudarku v konkretnem primeru. V drugem odstavku 6. člena ZUP so namreč za zakonitost uporabe diskrecijske odločitve določeni trije pogoji: 1. upravni organ mora imeti za diskrecijsko odločanje izrecno pooblastilo v zakonu ali predpisu lokalne skupnosti, 2. diskrecijska odločba mora biti izdana v mejah pooblastila in 3. diskrecijska odločba mora biti izdana v skladu z namenom, za katerega je bilo pooblastilo dano. Ob tem pooblastilo ni dano tako, da bi iz norme izrecno izhajalo, da gre za pooblastilo za diskrecijsko odločanje, temveč se kaže v uporabi pojmov, kot so organ sme, organ lahko ali organ je pooblaščen, da dovoli, naloži. Ker organ prve stopnje in toženka v izpodbijani odločitvi nista navedla zakona oziroma predpisa lokalne skupnosti, ki organu daje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, sodišče izpodbijanega akta ne more preizkusiti.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, plačilni nalog Občine Grosuplje, Urada za prostor, 351-574/2021-5 z dne 17. 5. 2021 v zvezi s sklepom Občine Grosuplje, Urada za prostor, 351-0574/2021-7 z dne 7. 6. 2021 in odločbo Župana Občine Grosuplje, 351-0574/2021-10 z dne 7. 7. 2021 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka in pritožbenega postopka v skupnem znesku 497,03 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z uvodoma navedenim plačilnim nalogom je prvostopenjski organ tožniku odmeril upravno takso za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča po tarifni številki 37 Taksne tarife Zakona o upravnih taksah (v nadaljevanju ZUT) v višini 22,70 EUR in ga pozval, da jo plača v roku 15 dni od vročitve plačilnega naloga na račun, ki je naveden. Iz izpodbijanega plačilnega naloga še izhaja, da je tožnik 21. 4. 2021 vložil vlogo za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča, za vlogo pa ni bila plačana upravna taksa, zato je bil izdan izpodbijani plačilni nalog.

2. Tožnikov ugovor zoper izpodbijani plačilni nalog je direktor občinske uprave Občine Grosuplje zavrnil s sklepom, 351-0574/2021-7 z dne 7. 6. 2021. V obrazložitvi se sklicuje na prej veljavni Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju prej veljavni ZPNačrt), ki je določal, da zemljiške parcele znotraj katastrske občine predstavljajo en zahtevek, en zahtevek pa je lahko obsegal največ 10 posameznih zemljiških parcel. Občina je kot en zahtevek obravnavala do 10 parcel in za en zahtevek izdala eno potrdilo in zaračunala eno takso. Sklicuje se tudi na takrat veljavni tretji odstavek 105. člena ZPNačrt, po katerem pa posamična zemljiška parcela predstavlja en zahtevek. Ker pa gre v konkretnem primeru za 48 parcel, organ zaradi ekonomičnosti postopka in v izogib prekomernega obremenjevanja tako stranke kot organa ostaja pri dikciji prej veljavnega ZPNačrt. Zato je bil tožniku pravilno izdan izpodbijani plačilni nalog za plačilo upravne takse v znesku 22,70 EUR za 10 parcel. 3. Župan Občine Grosuplje je kot drugostopenjski organ z odločbo, 351-0574/2021-10 z dne 7. 7. 2021, zavrnil tožnikovo pritožbo zoper zgoraj navedeni sklep. V obrazložitvi se sklicuje na v relevantnem obdobju veljavni 260. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), prvi odstavek 18. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), 4. člen ZUT ter Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Grosuplje (v nadaljevanju OPN Grosuplje). Iz navedenih predpisov izhaja, da termin „zemljišče“ pomeni parcelo, zato bi moral prvostopenjski organ ob doslednem upoštevanju teh predpisov tožniku zaračunati po eno upravno takso za vsako od 48 parcel, kar bi prišlo 1.089,60 EUR. Ker pa ima organ v skladu s 6. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) diskrecijsko pravico, je upoštevaje načelo ekonomičnosti postopka in načelo sorazmernosti med vlogo in upravno takso sprejel pravilno odločitev in tožniku odmeril eno upravno takso v višini 22,70 EUR za vsakih 10 parcel. 4. Tožnik v tožbi in njeni dopolnitvi navaja, da je tožniku kot notarju njegova stranka naročila sestavo listin za nakup posestva z 48 parcelami. Zato je kot notar na občino podal vlogo za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča za 48 parcel in plačal upravno takso v višini 22,70 EUR. Občina mu je nato izdala še 4 plačilne naloge, vsakega za znesek 22,70 EUR. Pojasni, da se tožena stranka sklicuje na diskrecijsko pravico iz 6. člena ZUP, pri čemer je tožniku takso odmerila za 10 parcel skupaj, kar pa tožnik ocenjuje kot arbitrarnost in samovoljnost tožene stranke. Glede tolmačenja, kaj predstavlja ena vloga, se sklicuje na 3. člen Zakona o katastru nepremičnin (v nadaljevanju ZKN), iz katerega izpelje, da ena vloga predstavlja en zahtevek in se torej za eno vlogo odmeri tudi ena upravna taksa. ZUreP-2 v 260. členu za vlogo uporablja termin zemljišče, kar se razume kot več parcel. Tudi Taksna tarifa št. 37 ZUT določa upravno takso za potrdilo o namenski rabi zemljišča. Zahtevek za zemljišče je ena vloga. Ob tem se sklicuje tudi na jezikovno razlago prepisa iz SSKJ. Ne strinja se s sodbo tukajšnjega sodišča I U 369/2019-30 z dne 7. 5. 2020 in enačenjem pojmov zemljišče, parcela in nepremičnina. Sodišču predlaga, da opravi glavno obravnavo, na kateri naj zasliši stranke in izvede dokaze z branjem paragrafa 293 ODZ, dopisov Ministrstva za okolje in prostor z dne 5. 7. 2018 in z dne 21. 7. 2021. Sodišče naj tožbi ugodi in izpodbijani sklep v zvezi z izpodbijanim plačilnim nalogom odpravi. Priglaša tudi stroške postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasni, da je v konkretnem primeru pravilno ugotovila dejansko stanje in pravilno uporabila materialno pravo, zato so vse njene odločitve pravilne. Toženka zato prereka navedbe tožnika ter sodišču predlaga zavrnitev tožbe. Priglaša tudi stroške postopka. Pojasni, da je tožnik v vlogi za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča naštel 48 parcel, za katere je zahteval potrdilo ter pojasnil, da je eno upravno takso poravnal. V zvezi s štirimi dodatno izdanimi plačilnimi nalogi pa se sedaj vodijo upravni spori, zato predlaga združitev vseh postopkov. Pojasni, da v skladu s stališčem tožnika, bi lahko vsakdo z eno vlogo in ob plačilu takse v višini 22,70 EUR zahteval potrdila o namenski rabi zemljišča za neomejeno število parcel, kar bi obremenilo občine. Pojasni tudi, da v skladu z materialno pravno podlago bi bilo pravilnejše stališče, da je takso potrebno plačati za vsako parcelo posebej. Iz previdnosti še pojasni, da ima na obrazcu za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča zapisano pojasnilo, da velja vloga za od ene pa do največ 10 parcelnih številk znotraj katastrske občine.

6. Tukajšnje sodišče je s sklepom I U 1219/2021-7 z dne 12. 10. 2021 zavrglo tožbo tožnika na podlagi 3. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Vrhovno sodišče RS je s sklepom I Up 245/2021 z dne 25. 5. 2022 pritožbi ugodilo ter sklep Upravnega sodišča RS I U 1219/2021-7 z dne 12. 10. 2021 razveljavilo ter zadevo vrnilo tukajšnjemu sodišču v ponovni postopek. Odločitev o stroških pritožbenega postopka pa je pridržalo za končno odločbo. V obrazložitvi navedenega sklepa je Vrhovno sodišče RS med drugim pojasnilo, da akt, ki se izrecno glasi na tožnika in ki še pred dokončnostjo postane izvršilni naslov, nedvomno posega v tožnikov pravni položaj, zaradi česar ni pomembno, ali bi se plačilni nalog moral pravilno glasiti na tožnikovo stranko, zato je tožnik tisti, ki izkazuje pravovarstveno potrebo.

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, ki je tožnikovo vlogo za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča za 48 parcel razdelil na 5 vlog ter tožniku kljub plačani upravni taksi v višini 22,70 EUR za eno vlogo, izdal še 4 plačilne naloge za plačilo upravne takse, vsakega v višini 22,70 EUR. Tožnik v upravnem postopku in tožbi zatrjuje, da je dolžan za izdajo potrdila o namenski rabi za 48 parcel plačati le eno takso v višini 22,70 EUR, ker da gre za eno vlogo.

9. Pravno podlago obravnavanega primera izhaja iz tar. št. 37 ZUT, ki določa, da znaša upravna taksa za potrdilo o namenski rabi zemljišča 22,70 EUR. Iz tretjega odstavka 4. člena ZUT izhaja, da če se na zahtevo taksnega zavezanca, ki vsebuje več zahtevkov, izda dokument, ki se nanaša na več zadev in za katerega je treba plačati takso, se plača taksa tolikokrat, kolikor je v vlogi zahtevkov. Prvi odstavek 260. člena v času odločanja veljavnega ZUreP-2 je določal, da potrdilo o namenski rabi zemljišča vsebuje podatek o namenski rabi prostora, kot jo določa OPN, ter podatek o začasnih ukrepih za zavarovanje prostorskega načrtovanja in predkupni pravici občine. Potrdilu o namenski rabi zemljišča se lahko priloži tudi kopija grafičnega dela OPN. Prvi odstavek 18. člena SPZ opredeljuje nepremičnino kot prostorsko odmerjen del zemeljske površine, skupaj z vsemi sestavinami.

10. Iz izpodbijane odločitve izhaja, da z začetkom uporabe ZUreP-2 ne obstaja več posebno pravilo o tem, koliko parcel tvori en zahtevek, zato po stališču toženke velja splošno pravilo, kaj predstavlja zahtevek. Po mnenju tožene stranke, kot izhaja iz obrazložitve njene odločitve, je posamezno parcelo potrebno šteti za zahtevek v smislu 4. člena ZUT. Navedeno po stališču toženke izhaja tudi iz Taksne tarife, ki uporablja pojem potrdilo o namenski rabi zemljišča v ednini, kar pomeni, da eno zemljišče predstavlja zemljiško parcelo. Po stališču toženke ZUreP-2, ZUT in OPN Grosuplje poenoteno uporabljajo termin zemljišče, katerega enačijo s parcelo. Ob tem se toženka sklicuje tudi na prosti preudarek (6. člen ZUP) ter načelo ekonomičnosti postopka in načelo sorazmernosti med vlogo, zahtevkom in upravno takso. Ekonomičnost, ker da ni smiselno, da se za vsako parcelo odda ena vloga ter za vsako vlogo pripravi eno potrdilo o namenski rabi zemljišča, kar bi za vlagatelje predstavljalo pretiran strošek.

11. Sodišče upoštevaje zgoraj citirano pravno podlago ne sledi tožnikovemu tolmačenju pojma zemljišče iz prvega odstavka 260. člena ZUreP-2, kot območja več parcel, zato tudi zavrača tolmačenje tožnika, da bi morala tožena stranka tožniku za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča za 48 parcel izdati en plačilni nalog v višini 22,70 EUR. Po presoji sodišča takšno stališče tožnika ne izhaja iz zgoraj navedene pravne podlage, veljavne v relevantnem obdobju, niti iz relevantne sodne prakse.1 Kot izhaja iz izpodbijane odločitve, da tožniku za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča za vsakih 10 parcel znotraj katastrske občine organ prve stopnje izda plačilni nalog za plačilo upravne takse v višini 22,70 EUR, je odločitev sprejeta na podlagi prostega preudarka, ki ga prvostopenjski organ in toženka utemeljujeta s 6. členom ZUP. Iz izpodbijane odločitve pa ni razvidna podlaga za odločanje po prostem preudarku v konkretnem primeru. V drugem odstavku 6. člena ZUP so namreč za zakonitost uporabe diskrecijske odločitve določeni trije pogoji: 1. upravni organ mora imeti za diskrecijsko odločanje izrecno pooblastilo v zakonu ali predpisu lokalne skupnosti, 2. diskrecijska odločba mora biti izdana v mejah pooblastila in 3. diskrecijska odločba mora biti izdana v skladu z namenom, za katerega je bilo pooblastilo dano. Ob tem pooblastilo ni dano tako, da bi iz norme izrecno izhajalo, da gre za pooblastilo za diskrecijsko odločanje, temveč se kaže v uporabi pojmov, kot so organ sme, organ lahko ali organ je pooblaščen, da dovoli, naloži.2 Ker organ prve stopnje in toženka v izpodbijani odločitvi nista navedla zakona oziroma predpisa lokalne skupnosti, ki organu daje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, sodišče izpodbijanega akta ne more preizkusiti. Po povedanem sodišče ne more preizkusiti ali je upravni organ uporabil diskrecijsko pravico v okviru pooblastil, ki naj bi mu ga dajal zakon. Glede na povedano sodišče tudi ne more preizkusiti tožnikovih ugovorov o arbitrarnosti in samovoljnosti upravnega organa pri uporabi prostega preudarka.

12. Sodišče tožniku še pojasnjuje, da se v skladu s trenutno veljavnim ZUreP-3, ki se uporablja od 1. 6. 2022 dalje, lokacijska informacija do uskladitve predpisov, ki urejajo zemljiško knjigo, šteje kot potrdilo o namenski rabi zemljišča (tretji odstavek 326. člena ZUreP-3), ter da se lokacijska informacija izda v skladu s predpisi, ki urejajo upravni postopek proti plačilu upravne takse, pri čemer se šteje, da parcele v eni katastrski občini predstavljajo en zahtevek. En zahtevek lahko obsega največ deset parcel (četrti odstavek 279. člena ZUreP-3).

13. Glede na navedeno je sodišče tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovno odločanje, v katerem mora organ izdati nov upravni akt v roku 30 dni, ko je prejel sodbo; pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora organ prve stopnje ugotovljene nepravilnosti odpraviti.

14. Sodišče je odločilo na seji, brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Sodišče ni sledilo predlogu tožene stranke po združitvi predmetnega postopka z ostalimi upravnimi spori v zvezi s plačilom upravne takse ter je zadevo obravnavalo samostojno, saj združitev postopka za sodišče ni obligatorna.

16. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška pisarna, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Pri odmeri stroškov pritožbenega postopka je treba uporabiti določbe prvega odstavka 154. člena v zvezi s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki ga je treba uporabiti glede na prvi odstavek 22. člena ZUS-1. Sodišče je pritožbene stroške odmerilo na podlagi predloženega stroškovnika. Sodišče je tožniku za pritožbo po 1. točki tar. št. 22 v zvezi s tar. št. 19 Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) priznalo priglašenih 200 točk. Pri tem je kot vrednost spornega predmeta upoštevalo višino upravne takse v znesku 22,70 EUR oziroma 37,83 točke. Sodišče je tožniku po tretjem odstavku 11. člena OT priznalo tudi pavšalni znesek izdatkov za stranko v višini 2 % od skupne vrednosti storitve v višini 200 točk, kar znaša 4 točke. Tožniku skupaj pripada nagrada v višini 204 točke, kar upoštevaje vrednost točke v višini 0,60 EUR znaša 122,40 EUR, povečano za 22 % DDV, kar skupaj znaša 149,33 EUR. Skupaj mora torej tožena stranka povrniti tožniku 497,03 EUR (stroški upravnega spora 347,70 EUR in stroški pritožbe 149,33 EUR). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

1 Primerjaj sodbo Upravnega sodišča RS I U 369/2019-30 z dne 7. 5. 2020. 2 Primerjaj Janez Čebulj idr. Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, 1. knjiga, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 107.