V zadevi je nesporno, da tožnici pred izdajo izpodbijanega sklepa pravica, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so bili pomembni za izdajo upravnih aktov (tj. glede tega, ali tožnica opravlja javno službo in na kakšnih dejanskih in pravnih podlagah jo je treba šteti za zavezanko po ZVDAGA), ni bila omogočena. Kljub temu, da je tožnica to kršitev uveljavljala v pritožbi (s tem ko je navajala, da prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijanega sklepa glede statusa tožnice in njene zavezanosti po ZVDAGA ni opravil razgovora s predstavniki tožnice), pravice do izjave tožnici ni omogočila niti toženka.
I.Tožbi se ugodi, sklep Zgodovinskega arhiva Ljubljana št. 62521‑12/2022‑3751-1 z dne 13. 4. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.
II.Zahtevek za povrnitev plačila stroškov v višini sodne takse se zavrne.
1.Z izpodbijanim sklepom je Zgodovinski arhiv Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) po uradni dolžnosti odločil, da se tožnica vpiše v Register ustvarjalcev arhivskega gradiva1 (1. točka izreka), da vpis v Register izvede Arhiv Republike Slovenije (2. točka izreka) ter da stroški postopka niso zaznamovani (3. točka izreka).
2.V obrazložitvi izpodbijanega sklepa se prvostopenjski organ sklicuje na 2., 54. in 55. člen Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (v nadaljevanju ZVDAGA) in 3. člen Uredbe o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva (v nadaljevanju Uredba). Ugotavlja, da je tožnica visokošolski zavod, ki opravlja visokošolsko izobraževalno raziskovalno dejavnost, dejavnost knjižnic, izdajanje knjig, revij in periodike ter je ustanoviteljica in članica Univerze v Novem mestu. Tožnica izvaja javno službo na področju visokošolskega izobraževanja na podlagi podeljene koncesije za izvajanje javne službe ter v ta namen akreditiranih študijskih programov. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je glede na določbe 2. člena ZVDAGA in 3. člena Uredbe tožnica javnopravna oseba in ustvarjalka arhivskega gradiva in se vpiše v Register.
3.Toženka je kot drugostopenjski organ pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep zavrnila. Ni sledila ugovoru tožnice, da kot oseba zasebnega prava ne zapade pod določbe ZVDAGA. Na podlagi statuta Fakultete za poslovne in upravne vede, objavljenega na spletni strani, je ugotovila, da je tožnica izobraževalni in znanstvenoraziskovalni visokošolski zavod in izvaja tudi javno službo. Vlada RS je na 326. dopisni seji dne 10. 2. 2022 sprejela sklep o izdaji odločbe o dodelitvi koncesije tožnici za izvajanje visokošolskega strokovnega študijskega programa prve stopnje "Upravljanje z okoljem" za kraj izvajanja Novo mesto. Drugostopenjski organ je ugotovil, da gre v konkretnem primeru za pravno osebo zasebnega prava, ki pa je tudi izvajalec javne službe, zato ustreza definiciji ustvarjalca iz 11. alineje 2. člena ZVDAGA. Drugostopenjski organ je prav tako pojasnil krajevno pristojnost Zgodovinskega arhiva Ljubljana za tožnico na podlagi 54. člena ZVDAGA in Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Zgodovinski arhiv Ljubljana.
4.Tožnica se z izpodbijanim sklepom (v zvezi z drugostopenjsko odločbo) ne strinja in vlaga tožbo. Uveljavlja, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, saj iz njega ne izhaja, na podlagi katerega zakona naj bi tožnica delovala v javnem interesu. Toženka je zgolj navedla zakonsko določbo 11. alineje 2. člena ZVDAGA, ni pa tudi obrazložila, zakaj naj bi ta veljala za tožnico. Namesto na zakon se toženka sklicuje na koncesijsko pogodbo, ki pa ni zakon. Nadalje tožnica očita kršitev bistveno kršitev pravil postopka, in sicer ji niti v postopku na prvi stopnji niti v pritožbenem postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo upravnih aktov. Prvostopenjski organ v izpodbijanem sklepu tudi ni pojasnil svoje krajevne pristojnosti, pač pa je to storila šele toženka v pritožbenem postopku. Tožnica navaja, da osebe, ki je vodila pritožbeni postopek, ni na seznamu toženkinih oseb, pooblaščenih za odločanje in vodenje upravnih postopkov. Dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno oziroma popolno ugotovljeno, saj je toženka spregledala dejstvo, da tožnica ni nosilka koncesije, pač pa je nosilka koncesije Univerza v .... Tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka v višini plačane takse.
5.Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse navedbe tožnice in se v celoti sklicuje na razloge, navedene v izpodbijani odločbi. Toženka zavrača tožbeno navedbo, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica v razvid ustvarjalcev arhivskega gradiva vpisana kot oseba zasebnega prava, ki na podlagi zakona deluje v javnem interesu. Poudarja, da je bila tožnica vpisana v predmetni razvid kot javnopravna oseba in ne kot zasebnopravna oseba, ki je pridobila status delovanja v javnem interesu. Tožnica je sicer oseba zasebnega prava, vendar se je njen vpis v razvid ustvarjalcev arhivskega gradiva izvedel na podlagi ugotovitve, da gre za javnopravno osebo, saj gre za pravno osebo zasebnega prava, ki je izvajalec javne službe. Glede očitka, da tožnici ni bila dana možnost izjasnitve, pojasnjuje, da za to ni bilo nobene potrebe, ker je bilo za vpis tožnice v razvid ustvarjalcev arhivskega gradiva potrebno ugotoviti le dejstvo, ali gre za javnopravno osebo iz 11. alineje 2. člena ZVDAGA. Ker je veljaven statut tožnice javno objavljen in iz njega izhaja, da je tožnica tudi izvajalec javne službe, je toženka oz. organ na prvi stopnji dostopal do podatka, ki je potreben za dosego namena postopka, brez sodelovanja tožnice. Nadalje pojasnjuje, da čeprav posamezna fakulteta, ki je članica določne univerze, nima sklenjene koncesijske pogodbe z Republiko Slovenijo, lahko izvaja javne študijske programe na podlagi koncesijske pogodbe, sklenjene med Republiko Slovenijo in univerzo, katere članice je. Prav za tako situacijo pa gre v konkretnem primeru, ko tožnica kot članica Univerze v ... izvaja javne študijske programe, ki se financirajo iz javnih sredstev na podlagi koncesije med Univerzo v ... in Republiko Slovenijo. Pri tožnici tako nastaja pomembno arhivsko gradivo, ki ima trajen pomen za zgodovino, druge znanosti in kulturo oziroma trajen pomen za pravni interes pravnih in fizičnih oseb. Toženka sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.
6.Tožnica v nadaljnji pripravljalni vlogi vztraja pri svojih stališčih. Dodatno pojasnjuje, da javna služba v Zakonu o visokem šolstvu (ZViS) ni dovolj opredeljena, glede česar se je že opredelilo tudi Ustavno sodišče (odločba U‑I‑156/08-16). Če je torej javna služba v ZViS pomanjkljivo definirana oz. ni definirana, to velja tudi za tožničin statut in koncesijsko pogodbo, ki se na ZViS sklicujeta. Tožnica vztraja, da uradna oseba, ki je vodila pritožbeni postopek, za to ni imela ustreznega pooblastila.
7.Tožba je utemeljena.
8.V obravnavani zadevi gre za presojo zakonitosti sklepa prvostopenjskega organa o vpisu tožnice v Register ustvarjalcev arhivskega gradiva na podlagi drugega odstavka 54. člena ZVDAGA in prvega ter drugega odstavka 3. člena Uredbe.
9.Upravna organa na obeh stopnjah sta torej ugotovila, da podlago za tožničin vpis v Register predstavlja okoliščina, da je tožnica oseba zasebnega prava, ki izvaja javno službo. Tožnica ima prav, da izpodbijani sklep nima razlogov o tem, od kje je prvostopenjski organ črpal podatke za sklep, da tožnica izvaja javno službo na področju visokošolskega izobraževanja na podlagi podeljene koncesije za izvajanje javne službe ter v ta namen akreditiranih študijskih programov. Prav tako ni navedel nobenih podrobnejših podatkov glede tega, za kakšno koncesijo naj bi šlo.
10.Drugostopenjski organ je ob reševanju pritožbe dopolnil obrazložitev izpodbijanega sklepa in odločilno dejstvo o tožničinem izvajanju javne službe utemeljil s sklicevanjem na tožničin statut ter na koncesijsko pogodbo, ki jo je Republika Slovenija dodelila za izvajanje visokošolskega strokovnega študijskega programa prve stopnje "Upravljanje z okoljem". Iz upravnega spisa zadeve izhaja, da sta upravna organa tekom upravnega postopka iz različnih virov (na eni izmed listin v spisu so kot viri našteti spletne strani tožnice ter spletne strani Vlade RS) pridobila vse navedene dokumente, ki se tudi nahajajo v upravnem spisu, in sicer tožničin statut z dne 19. 11. 2020 ter koncesijska pogodba o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov v obdobju 2021-2024, vključno z aneksom k slednji pogodbi. Pri tem tožnici, za katero je sporno ravno dejstvo, ali je izvajalka javne službe, ni omogočil pravice do izjave. Toženka to izrecno priznava v odgovoru na tožbo, ko navaja, da izjava tožnice glede tega dejstva v postopku ni bila potrebna.
11.Sodišče ugotavlja, da sta upravna organa postopek napačno vodila, kot bi šlo za skrajšani ugotovitveni postopek po 144. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Vendar po presoji sodišča v obravnavani zadevi za to niso bili izpolnjeni pogoji. Upravna organa dejanskega stanja v zadevi namreč nista ugotovila na podlagi dejstev ali dokazov, ki bi jih predložila tožnica, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so upravnima organoma znana (1. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Prav tako stanja stvari nista ugotovila na podlagi uradnih podatkov, s katerimi bi sama razpolagala (2. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Tekom upravnega postopka sta očitno aktivno pridobivala različne informacije in dokumentacijo, ki se nanaša na delovanje tožnice in njena pogodbena razmerja (domnevno prek spleta - kot povedano, prvostopenjski organ vira ne navede, na spletne podatke se sklicuje drugostopenjski organ). Odločitev v zadevi pa sta sprejela na podlagi analize posameznih delov te dokumentacije, ki je po njunem stališču pokazala, da tožnica opravlja javno službo.
12.Opisano ravnanje upravnih organov bistveno presega okvire, v katerih je v skladu s 144. členom ZUP dopustno izvesti skrajšani ugotovitveni postopek. Zato bi morala v skladu s 146. členom ZUP voditi posebni ugotovitveni postopek, znotraj tega pa bi morala tožnici omogočiti, da se v skladu s tretjim in četrtim odstavkom 146. člena ZUP pred izdajo izpodbijanega sklepa izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za njegovo izdajo. Sodišče pojasnjuje, da je načelo kontradiktornosti eno temeljnih načel upravnega postopka in je neposreden izraz pravice do enakega varstva pravic v postopku in ga kot takega zagotavlja Ustava RS v 22. členu. Strankam jamči, da se v postopku lahko opredelijo do vseh vprašanj, pomembnih za odločitev, ter da branijo svoje pravice in interese.
13.V zadevi je nesporno (temu toženka izrecno pritrjuje v odgovoru na tožbo), da tožnici pred izdajo izpodbijanega sklepa pravica, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so bili pomembni za izdajo upravnih aktov (tj. glede tega, ali tožnica opravlja javno službo in na kakšnih dejanskih in pravnih podlagah jo je treba šteti za zavezanko po ZVDAGA), ni bila omogočena. Kljub temu, da je tožnica to kršitev uveljavljala v pritožbi (s tem ko je navajala, da prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijanega sklepa glede statusa tožnice in njene zavezanosti po ZVDAGA ni opravil razgovora s predstavniki tožnice), pravice do izjave tožnici ni omogočila niti toženka.
14.Po določbi tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta. V skladu s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP je bistvena kršitev pravil upravnega postopka vselej podana, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.
15.Že ta bistvena kršitev pravil upravnega postopka je sodišču narekovala, da je izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, v katerem bo moral odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti (3. točka prvega odstavka in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Zato se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo. Dodaja le, je bila definicija javne službe v ZViS dodana šele z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (ZViS‑M), objavljenim v Uradnem listu RS 102/2023.
16.Tožnica je predlagala, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi brez vrnitve v ponovno odločanje, s čimer je dejansko predlagala, da sodišče v zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije. Sodišče pojasnjuje, da sme na podlagi 65. člena ZUS-1 meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji niso podani, saj podatki postopka (ob ugotovljeni kršitvi pravice tožnice do izjave) za to ne dajejo zanesljive podlage. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti2. Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki pa jih tožnica tudi ne zatrjuje in ne izkaže.
17.Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).
18.Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Prisojeni znesek plača toženka. Iz tožbe je razvidno, da je tožnica zahtevala (zgolj) povrnitev stroškov za plačano takso za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah). To pomeni, da jo je tožnici dolžno vrniti sodišče in ne toženka. Zahtevek tožnice v stroškovnem delu je tako zavrnilo, saj tožnica drugih stroškov ni priglasila.
-------------------------------
1 V nadaljevanju Register.
2 Glej: B. Domjan Pavlin v Zakonu o upravnem sporu s komentarjem, E. Kerševan (ur.), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 390-3.