Jedro

V upravnem sporu je tožnik lahko samo oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). To pomeni, da mora biti za vložitev tožbe zoper dokončni upravni akt določena oseba stranka upravnega postopka (ali drugega postopka izdaje upravnega akta) tudi ob nastopu dokončnosti izdanega upravnega akta.

Izrek

I. Pritožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom (1. točka izreka sodbe in sklepa) je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnice zoper 2. točko izreka začasne odločbe Centra za socialno delo Ljubljana-Šiška št. 562-456/12-31 z dne 18. 9. 2013. Z navedeno 2. točko izreka začasne odločbe je Center za socialno delo odločil o premestitvi deklic z dnem 23. 8. 2013 iz rejniške družine in o začasni oddaji ter namestitvi v krizni center, kar je tožnica izpodbijala s pritožbo v upravnem postopku. Pritožbo tožnice v zvezi z navedeno odločitvijo pa je pritožbeni organ Ministrstvo delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zavrgel s 1. točko izreka svoje odločbe št. 12002-42/2013/5 z dne 19. 3. 2014. 2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da je tožbo zavrglo, ker izpodbijana začasna odločba Centra za socialno delo Ljubljana-Šiška v navedeni točki ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tožnica bi morala najprej izpodbijati drugostopenjsko odločitev o zavrženju pritožbe (pa je ne) in doseči, da jo drugostopenjski organ obravnava po vsebini. Šele ko bi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zavrnilo njeno pritožbo zoper 2. točko prvostopenjske začasne odločbe Centra za socialno delo Ljubljana-Šiška, bi bili tudi v tem delu izpolnjeni pogoji za izpodbijanje začasne odločbe v tej točki izreka v upravnem sporu.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) v pritožbi zoper sklep poudarja, da je drugostopenjski upravni organ pritožnico tako glede vsebine, ki jo je zavrgel, kot tudi tiste, ki jo je zavrnil, v pravnem pouku odločbe poučil, da lahko zoper njo sproži upravni spor na način, da pri pristojnem Upravnem sodišču vloži tožbo, pritožnica pa je v celoti ravnala skladno z navedenim pravnim poukom in zoper toženko vložila tožbo, s katero je zahtevala odpravo odločbe Republike Slovenije, Centra za socialno delo Ljubljana Šiška, št. 562-456/12-31 z dne 18. 9. 2013. Stališče sodišča, da bi bili pogoji za izpodbijanje začasne odločbe v 2. točki izreka izpolnjeni šele takrat, ko bi drugostopenjski organ pritožbo tožnice v tem delu zavrnil, je po mnenju pritožnice napačno. Pritožnici tako ni znano, kako naj bi drugače skušala doseči vsebinsko odločitev drugostopenjskega organa kot v postopku pred sodiščem prve stopnje, obrazložitev sklepa pa glede tega ne podaja vsebinskega odgovora. Glede na to podaja pritožnica utemeljitve v okviru razlage dejanskega stanja, po katerem je izkazan interes pritožnice za meritorno izpodbijanje tudi navedenega dela izreka citirane začasne odločbe Centra za socialno delo. Navaja, da ji je tudi glede možnosti izpodbijanja navedenega dela izreka treba skladno z Ustavo zagotoviti sodno varstvo, pravico do poštenega sojenja in enako varstvo pravic v postopku. Na status stranke pa mora sodišče ves čas paziti po uradni dolžnosti, sicer zakrivi bistveno kršitev postopka, zaradi katere je potrebno izpodbijani sklep razveljaviti.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje pravilna in zakonita, vendar iz drugih razlogov, kot jih je v obrazložitvi svojega sklepa navedlo sodišče prve stopnje.

7. Začasna odločba Centra za socialno delo št. 562-456/12-31 z dne 18. 9. 2013 je dokončen upravni akt v smislu drugega in tretjega odstavka 2. člena ZUS-1, saj se s to upravno odločbo odloča o pravicah in obveznostih strank s področja upravnega prava, ta začasna odločba pa je z odločitvijo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (odločba št. 12002-42/2013/5 z dne 19. 3. 2014) postala dokončna. Začasna odločba Centra za socialno delo je v tem primeru torej po svojih objektivnih značilnostih upravni akt, ki ga je po dokončnosti mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tudi prvostopenjsko sodišče je (ob izpodbijanem sklepu) s sodbo meritorno odločilo o tožbi pritožnice zoper druge izpodbijane dele izreka citirane začasne odločbe Centra za socialno delo, torej istega upravnega akta. Vprašanje, ki je v tem primeru ključno za presojo procesnih predpostavk, pa je, ali je pritožnica glede na podane procesne okoliščine upravičena izpodbijati tudi 2. točko izreka tega upravnega akta, glede katere je bila njena pritožba zavržena s strani pritožbenega organa v upravnem postopku.

8. Tožba pritožnice zoper 2. točko izreka odločbe Centra za socialno delo št. 562-456/12-31 z dne 18. 9. 2013 pa ni dovoljena, ker po ZUS-1 ne more biti stranka in je tožbo zato treba zavreči (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

9. V upravnem sporu je tožnik lahko samo oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). To pomeni, da mora biti za vložitev tožbe zoper dokončni upravni akt določena oseba stranka upravnega postopka (ali drugega postopka izdaje upravnega akta) tudi ob nastopu dokončnosti izdanega upravnega akta. Res lahko stranka vstopi v upravni postopek po njegovem začetku (142. in 143. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), pa tudi v času pritožbenega postopka (drugi odstavek 229. člena ZUP), zato za možnost vložitve tožbe v upravnem sporu ni odločilno, ali je določena oseba imela status stranke že ob začetku upravnega postopka. Vsekakor pa mora biti izkazano, da se je tožnik v upravnem sporu zoper upravni akt postopka udeleževal z namenom varstva svojih pravic in pravnih koristi, da mu je torej bil položaj stranke v formalnem smislu v postopku priznan s strani upravnih organov, ter da tega položaja ni izgubil pred trenutkom izdaje akta, s katerim je izpodbijani upravni akt postal dokončen.

10. Pri postopkih, v katerih se z odločbo odloči o več različnih pravicah in obveznostih strank - kot v obravnavanem primeru - pa je ob vložitvi tožbe v upravnem sporu treba ugotoviti, ali je tožnik v upravnem postopku sploh sodeloval in glede katerih od različnih upravnopravnih razmerij, urejenih z izrekom odločbe, se je postopka lahko udeleževal kot stranka (ali stranski udeleženec) glede na priznan pravni interes v določenem delu postopka (42. člen in 43. člen ZUP).

11. V obravnavanem primeru je iz 1. točke izreka odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12002-42/2013/5 z dne 19. 3. 2014 o pritožbi pritožnice v upravnem postopku razvidno, da je bilo dokončno ugotovljeno, da v razmerju, urejenem z 2. točko izreka odločbe Centra za socialno delo št. 562-456/12-31 z dne 18. 9. 2013 pritožnica ne more nastopati kot stranka pritožbenega upravnega postopka (ker ji je v času pritožbenega postopka prenehalo zakonito zastopstvo nad mladoletnima strankama in s tem pravni interes za vložitev pritožbe(1)). S tem ob nastopu dokončnosti izpodbijane 2. točke izreka začasne odločbe Centra za socialno delo glede s tem povezanega odločanja v upravnem postopku pritožnica ni imela (več) položaja stranke. Zato ob vložitvi tožbe ni izpolnjevala pogojev za položaj tožnice v upravnem sporu zoper ta del upravnega akta in je bilo tožbo treba zavreči. 12. Vrhovno sodišče tudi zavrača navedbe pritožnice, da bi bila zaradi tega prikrajšana do sodnega varstva (23. člen Ustave) oziroma, da bi bila prizadeta v drugih vidikih pravice do poštenega sojenja oziroma enakega varstva pravic v postopku (22. člen Ustave). ZUS-1 ureja pogoje za pristop do sodnega varstva, ki temeljijo na temeljnem izhodišču, da je postopek sodnega varstva v upravnem sporu usmerjen v varstvo oseb, ki so bile z upravnimi akti prizadete v njihovem pravno varovanem položaju (1. in 2. člen ZUS-1). S tega vidika je zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva vseh strank v upravnem sporu povezano tudi s preprečevanjem preobremenjevanja sodišč, ki odločajo v upravnem sporu, kar bi lahko vodilo do kršitve pravice do odločanja v razumnem roku (23. člen Ustave). To je razumno mogoče doseči tudi s tem, da se določijo ustrezne procesne predpostavke, ki omejijo krog oseb, ki lahko vložijo tožbo zoper dokončne upravne akte, le na tiste osebe, ki so že sodelovale kot stranke v končanem postopku izdaje upravnega akta (17. člen ZUS-1). Upravni spor kot oblika sodnega nadzora nad upravo v načelu sledi zaključenemu upravnemu postopku, ki ga podrobno ureja ZUP, zato morajo biti temeljna procesna vprašanja - kamor sodi tudi vprašanje pravnega interesa za udeležbo oseb v položaju strank in stranskih udeležencev - razrešena v takem upravnem postopku še pred začetkom upravnega spora, lahko pa tudi z ustreznimi izrednimi pravnimi sredstvi skladno z ZUP (npr. obnova upravnega postopka). Če pa je določeni osebi z dokončnim sklepom upravnega organa zavrnjena pravica do udeležbe v določenem upravnem postopku, lahko ta sklep izpodbija z ustrezno tožbo v upravnem sporu (drugi odstavek 17. člena ZUS-1), kar tudi tej osebi zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega varstva.

13. V ta okvir spada tudi vprašanje, ki je sporno v obravnavanem primeru. Pritožnica bi morala že v upravnem postopku dokazati, da ji tudi ob obravnavi pritožbe v povezavi s sporno 2. točko izreka začasne odločbe Centra za socialno delo št. 562-456/12-31 z dne 18. 9. 2013 pripada položaj stranke. Glede na to, da ji tega pritožbeni organ s svojo dokončno odločitvijo ni priznal in je njeno pritožbo v tem delu zavrgel (1. točko izreka odločbe Ministrstva delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12002-42/2013/5 z dne 19. 3. 2014), pa je pritožnica tudi zoper to odločitev imela na voljo sodno varstvo. Citirana 1. točka pritožbene odločbe je po vsebini dokončen sklep, s katerim je bila pritožnici zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, zato bi zoper ta del izreka citirane odločbe pritožnica lahko vložila tožbo v upravnem sporu (drugi odstavek 17. člena ZUS-1).

14. Ob tem Vrhovno sodišče ugotavlja, da je bil pravni pouk glede možnosti upravnega spora v odločbi Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12002-42/2013/5 z dne 19. 3. 2014 res napačen, vendar pa ne glede možnosti izpodbijanja v obravnavanem primeru sporne 1. točke izreka te odločbe, zoper katero bi pritožnica lahko vložila tožbo v upravnem sporu, saj navaja, da se lahko (tudi) zoper ta del odločbe vloži tožba v upravnem sporu v zakonitem roku. V napačnem delu pravnega pouka (v katerem se stranko napačno napotuje na izpodbijanje drugostopenjskega akta in ne prvostopenjskega upravnega akta v preostalem delu), pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da se pritožnica po njem sploh ni ravnala, saj je procesno pravilno vložila tožbo zoper dokončni upravni akt, torej začasno odločbo Centra za socialno delo št. 562-456/12-31 z dne 18. 9. 2013, o kateri je Upravno sodišče (v relevantnih delih) kot navedeno tudi s sodbo meritorno odločilo.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo pritožnice zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

16. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato na podlagi prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

(1) Kot izhaja iz pritožbene odločitve tožene stranke je bila pritožnica razrešena dolžnosti skrbnice za obe mladoletni stranki z dokončnima odločbama Centra za socialno delo Ljubljana-Šiška št. 582-217/12-21 in 582-218/12-21 z dne 9.10.2013; pritožbi pritožnice je pritožbeni organ zavrnil z odločbo 12007-57/2013/3 z dne 22.1.2014.