Jedro

Prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, imajo naravo predpisa in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče. Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti odločilo, da je bil 58. člen ZUreP-2, s katerim je zakonodajalec Upravno sodišče pooblastil, da v pravnem sporu odločao zakonitosti prostorskih izvedbah aktov, v neskladju z Ustavo. Zato je Upravno sodišče tožbo, vloženo zoper splošni predpis zavrglo, saj ta predpis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka je 3. 3. 2021 pri Upravnem sodišču vložila tožbo, s katero na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) zahteva, da sodišče odpravi Odlok o dopolnitvah Odloka o zazidalnem načrtu Ostrožno - sever (Uradni list RS, št. 168/2020 z dne 20. 11. 2020; v nadaljevanju Odlok), v delu ureditvenega območja EU/2, ki zajema parceli št. 834/47 in 833/13, obe 1075 k.o. Ostrožno. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

2. Toženka je v odgovoru tožbi nasprotovala in predlagala njeno zavrženje, podredno pa zavrnitev.

**K I. točki izreka:**

3. Tožba ni dovoljena.

4. Po 58. členu ZUreP-2 je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek); v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih upravnih aktov v delu: - določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora; - določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali - najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti (drugi odstavek); tožbo v upravnem sporu lahko (med drugim) vloži: - oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice (tretji odstavek); rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta (četrti odstavek); v tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se tožba nanaša (peti odstavek). Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni vezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (osmi odstavek). Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče (deveti odstavek).

5. Ustavno sodišče RS (v nadaljevanju Ustavno sodišče) je v postopku za oceno ustavnosti z odločbo št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022 odločilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo (1. točka izreka) ter v 31. točki obrazložitve te odločbe določilo še način izvršitve odločitve iz 1. točke izreka (2. točka izreka).

6. Ustavno sodišče je v svoji odločbi uvodoma opozorilo na že sprejeto stališče, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje. Po sprejeti zakonski ureditvi (tj. ureditvi iz 58. člena ZUreP-2) sta prostorska izvedbena akta, ki določata namensko rabo in imata glede na navedeno naravo splošnega pravnega akta, občinski prostorski načrt (OPN) in občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), ki ju občina sprejme z odlokom, torej gre za predpis lokalne skupnosti (16. in 17. točka obrazložitve), ki je v sistem hierarhičnega urejenega pravnega reda kot podzakonski predpis oziroma splošni pravna akt lokalne skupnosti umeščen med zakone na eni strani ter posamične akte in dejanja na drugi strani, za katerega velja, da je pripravljavec pri pripravi in sprejetju ter določitvi njegove vsebine vezan na Ustavo, načela mednarodnega prava in veljavne mednarodnopravne pogodbe ter zakon (prvi odstavek 153. člena Ustave), veljaven prostorski akt pa je podlaga, na kateri temeljijo posamični akti ter dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave; 19. točka obrazložitve).

7. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 160. člena Ustave). Z 58. členom ZUreP-2 je zakonodajalec Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave (20. in 21. točka obrazložitve).

8. V ustavno vzpostavljenem sistemu delitve oblasti ima Ustavno sodišče vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, kot izhaja iz že povzetega 160. člena Ustave (23. in 24. točka obrazložitve). Upravno sodišče pa ima, upoštevajoč 23. člen in prvi odstavek 157. člena Ustave, pristojnost presoje zakonitosti posamičnih aktov uprave (25. točka obrazložitve). Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo, temveč je Ustavno sodišče edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, ki za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člen Ustave; 26. točka obrazložitve).

9. Zgoraj opisani položaj Ustavnega sodišča in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Zato je bila izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, v neskladju s tretjo oziroma četrto alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave (28. točka obrazložitve). Ustavno sodišče je tako ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo (29. točka obrazložitve).

10. Glede na navedeno Upravno sodišče razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenih zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne sme up0rabljati in posledično za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, ni (več) pristojno. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu je razlog za zavrženje tožbe (30. točka obrazložitve).

11. Po prvem odstavku 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče tožbo zavrže s sklepom (med drugim), če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). Na razloge iz prejšnjega odstavka mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek).

12. Sledeč navodilu iz 31. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, je sodišče tožbo, vloženo zoper uvodoma navedeni splošni predpis na podlagi 58. člena ZUreP-2, zavrglo, saj po povedanem ta predpis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

13. Sodišče še dodaja, da je Ustavno sodišče v 31. točki obrazložitve določilo način izvršitve svoje odločbe, in sicer tako, da lahko tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 v treh mesecih po vročitvi odločitve, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS. Pobudi je treba priložiti tudi kopije tožbe in sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njihovi tožbi, ter vseh morebitnih drugih posamičnih aktov, ki so bili v zvezi s to sodno odločbo izdani v postopkih pred pristojnimi organi v zadevi.

**K II. točki izreka:**

14. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.