Jedro

Glede na zakonsko ureditev je bil sporni inšpekcijski ukrep tožnici lahko izrečen, ker je bilo v postopku pravilno ugotovljeno, da objekti v sklopu „Naravnega kopališča A.“ ne štejejo za objekte iz 5. oziroma 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1 in da tožnica ni zgradila objekta, potrebnega za izvajanje dejavnosti kopališč (v smislu tretjega odstavka 125. člena ZV-1).

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Inšpekcija za okolje in naravo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila: (1) da mora tožnica kot zavezanka takoj po vročitvi te odločbe prenehati zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje v morju na naravnem kopališču „Naravno kopališče A.“ in s tem omogočiti prost prehod do morskega dobra ter splošno rabo morskega dobra, (2) da mora tožnica o izvršitvi ukrepa takoj pisno obvestiti inšpektorico, ki je odločbo izdala, (3) da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve ter ugotovila (4) da v tem postopku niso nastali stroški. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bilo pri inšpekcijskem ogledu 13. 7. 2012 ugotovljeno, da je tožnica upravljavka naravnega kopališča; da ima za neposredno rabo morja za naravno kopališče pridobljeno vodno pravico, in sicer delno vodno dovoljenje z dne 29. 5. 2009; da se na vstopu v naravno kopališče zaračunava in pobira vstopnina za njegovo uporabo, na podlagi česar je inšpektorica zaključila, da se s tem onemogoča prost dostop do morja ter zadrževanje na priobalnem zemljišču z namenom izvajanja kopanja. Pri pregledu navzoč predstavnik tožnice je zaračunavanje vstopnine opravičeval z zagotavljanjem urejenosti plaže, sanitarij, varnosti kopalcev ter izpolnjevanja okoljskih zahtev varovanja in vzdrževanja kopališča. Po ugotovitvah organa v predmetni zadevi ne gre za objekte iz prvega odstavka 38. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) oziroma iz 5., 6. in 7. točke prvega odstavka 37. člena tega zakona, zato pomeni pobiranje vstopnine za kopanje v naravnem kopališču oviranje prostega prehoda do morskega dobra in oviranje splošne rabe morja. Po drugem odstavku 38. člena ZV-1 je raba priobalnega zemljišča, ki je neposredno povezana s splošno rabo (zadrževanje na priobalnem zemljišču in odlaganje predmetov za kopanje, potapljanje, …), dovoljena, če se lastniku s tako rabo ne povzroča škode. Po tretjem odstavku 125. člena ZV-1 pa sme imetnik vodne pravice za dejavnost kopališč zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje samo v primeru, če je za njeno izvajanje zgradil objekt. V predmetni zadevi pa gre za naravno kopališče in ne za grajeni objekt. Zato organ zaključuje, da gre s strani tožnice za kršitev določbe prvega odstavka 38. člena ZV-1. Kot podlago za izrek ukrepa pa navaja prvo alineo prvega odstavka 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ter 9. točko prvega odstavka 175. člena ZV-1. 2. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je s svojo odločbo delno ugodilo pritožbi tožnice ter odpravilo 1. točko izreka prvostopenjske odločbe in jo nadomestilo z odločitvijo, da mora tožnica takoj vsakomur dovoliti neškodljivo rabo „Naravnega kopališča ...“ - priobalnega zemljišča (zadrževanje na priobalnem zemljišču in odlaganje predmetov za kopanje, potapljanje, plovbo in podobno), kolikor je ta raba neposredno povezana s splošno rabo morskega dobra; v preostalem pa je pritožbo zavrnilo. Drugostopenjski organ v obrazložitvi odločbe navaja, da je formulacija 1. točke izreka prvostopenjske odločbe, da mora tožnica „omogočiti prost dostop do morskega dobra“, nepotrebna, obrazložitev odločbe, da tožnica z vstopnino onemogoča prost dostop do morja, pa protispisna. Zato je drugostopenjski organ 1. točko izreka prvostopenjske odločbe odpravil ter obveznost tožnice določil v svoji pristojnosti na novo. V preostalem pa je prvostopenjska odločba pravilna. Na podlagi zakona mora upravljavec naravnega kopališča vsakomur dovoliti neškodljiv prehod čez svoje priobalno zemljišče do morskega dobra ter tako omogočiti splošno rabo morskega dobra ter vsakomur dopustiti neškodljivo rabo priobalnega zemljišča, kolikor je ta raba neposredno povezana s splošno rabo morskega dobra (38. člen ZV-1). Obseg splošne rabe morskega dobra pa je v bistvenem določen v prvem in drugem odstavku 105. člena ZV-1 in v prvem odstavku 107. člena tega zakona. Objekti tožnice, zgrajeni na priobalnem zemljišču in izven (grajena obala, pomol, opazovalna stolpa, garderobe in drugo), pa niso objekti v smislu 5. oziroma 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1. 3. Tožnica izpodbija drugostopenjsko odločbo. Navaja, da je drugostopenjski organ v izpodbijani odločbi nepravilno ocenil, da objekti tožnice ne štejejo za objekte iz 5. oziroma 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1 ter svoje ocene tudi ni obrazložil tako, da bi bil mogoč preizkus izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po mnenju tožnice je zgrešeno materialnopravno izhodišče drugostopenjskega organa, da se vstopnina lahko pobira le za bazen, ki je zgrajen v sklopu zgrajenega naravnega kopališča. Po tretjem odstavku 125. člena ZV-1 se namreč imetniku vodne pravice, kar tožnica je, dovoljuje zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje v primeru, če je za njeno izvajanje zgradil objekt. Imetnik vodne pravice pa mora, če želi skladno z vsemi kogentnimi predpisi izvajati svojo vodno pravico organiziranja kopališč, imeti zgrajene objekte, kot so sanitarije in prostori za preoblačenje, stolp za opazovanje za potrebe reševanja iz vode, pomole in varne dostope v morje – stopnišča, obalni zid, prostor za nudenje prve pomoči z defibrilatorjem in za shranjevanje predpisane opreme za reševanje itd. Da tako tolmačenje tretjega odstavka 125. člena ZV-1, kot ga zagovarja drugostopenjski organ, ni pravilno, izhaja tudi iz dejstva, da vodno dovoljenje in kogentni predpisi nalagajo imetniku vodne pravice opravljanje storitev, ki so povezane z velikimi mesečnimi stroški. Tožnica ima z Naravnim kopališčem A. mesečno 22.782,00 EUR stroškov, poleg tega pa mora kot imetnik vodne pravice plačevati tudi vodno povračilo, katerega odmera za leto 2012 je za tožnico znašala 13.094,00 EUR. Tožnica meni, da ker je na Naravnem kopališču A. zgradila objekte, ki služijo izvajanju vodne pravice, sme zaračunavati vstopnino za uporabo kopališča. Tožnica tako ni dolžna dopuščati splošne rabe morskega dobra vsakomur, pač pa ima možnost omejevanja in izključevanja splošne rabe in s tem zaračunavanja vstopnine. V teoriji namreč ni sporno stališče, da je kopanje na določenem območju morskega javnega dobra lahko omejeno s posebnimi pravicami rabe. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. Sodišču predlaga, naj izvede dokaze z vpogledom v delno vodno dovoljenje z dne 29. 5. 2009, uporabno dovoljenje z dne 16. 7. 1971 in fotografije št. 1 do 4, ki jih prilaga tožbi, ter z ogledom.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja na izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnici mogel biti izrečen inšpekcijski ukrep, da mora vsakomur dovoliti neškodljivo rabo „Naravnega kopališča A.“ kot priobalnega zemljišča, kolikor je ta raba neposredno povezana s splošno rabo morskega dobra. Tožnica meni, da za tak ukrep pogoji niso bili izpolnjeni, saj so na zemljišču zgrajeni objekti iz 5. oziroma 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1, in da sme kot imetnica vodne pravice na podlagi tretjega odstavka 125. člena ZV-1 zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje, ker je za njeno izvajanje zgradila objekt(e).

7. Po prvem odstavku 38. člena ZV-1 mora lastnik ali drug posestnik vodnega, priobalnega ali drugega zemljišča dopustiti vsakomur neškodljiv prehod čez svoje zemljišče do vodnega ali morskega dobra, ter dopustiti splošno rabo vodnega ali morskega dobra, razen če je na vodnem, priobalnem ali drugem zemljišču zgrajen objekt iz 5., 6. in 7. točke prvega odstavka 37. člena tega zakona. Po drugem odstavku 38. člena ZV-1 je raba priobalnega zemljišča, ki je neposredno povezana s splošno rabo (zadrževanje na priobalnem zemljišču in odlaganje predmetov za kopanje, potapljanje, drsanje, plovbo in podobno), dovoljena, če se lastniku ali drugemu posestniku priobalnega zemljišča s takšno rabo ne povzroča škoda.

8. Po tretjem odstavku 125. člena ZV-1 (pa) sme imetnik vodne pravice za dejavnost kopališč (iz 3. točke prvega odstavka tega člena) zaračunavati in pobirati vstopnino za kopanje samo v primeru, če je za njeno izvajanje zgradil objekt. 9. Glede na tako zakonsko ureditev je bil sporni inšpekcijski ukrep tožnici lahko izrečen, če je bilo v postopku pravilno ugotovljeno, da objekti v sklopu „Naravnega kopališča A.“ ne štejejo za objekte iz 5. oziroma 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1 in da tožnica ni zgradila objekta, potrebnega za izvajanje dejavnosti kopališč (v smislu tretjega odstavka 125. člena ZV-1).

10. V 5. in 7. točki prvega odstavka 37. člena ZV-1 so kot objekti, ki lastnika vodnega in priobalnega zemljišča izključujejo kot zavezanca, ki mora vsakomur dopustiti prost prehod, povezan s splošno rabo vodnega ali morskega dobra, navedeni: objekti, potrebni za rabo voda, ki jih je za izvajanje vodne pravice nujno zgraditi na vodnem oziroma priobalnem zemljišču (npr. objekt za zajem ali izpust vode) oziroma potrebni za zagotovitev varnosti plovbe in zagotovitev varstva pred utopitvami v naravnih kopališčih; in objekti, namenjeni obrambi države, zaščiti in reševanju ljudi, živali in premoženja ter izvajanju nalog policije. Da za take objekte na priobalnem zemljišču tožnice ne gre, je drugostopenjski organ zaključil ob tem, ko je opredelil objekte, ki so zgrajeni na priobalnem zemljišču tožnice in zunaj tega, to pa so grajena obala, pomol, opazovalna stolpa, garderobe ipd., kot objekte, potrebne za dopustno izvajanje dejavnosti kopališča kot posebne rabe vode, ne pa kot objekte, ki jih je nujno zgraditi za izvajanje vodne pravice, kot npr. za objekt za zajem vode, bazensko kopališče (kajti gre za naravno in ne bazensko kopališče) oziroma ne kot objekte za vojaške potrebe (kajti gre za objekte za dopustno izvajanje dejavnosti kopališča). Taka njegova ocena je prepričljiva ter ji sodišče v celoti sledi. Po presoji sodišča pa je organ svoj zaključek o tem, da objekti tožnice ne predstavljajo objektov iz 5. oziroma 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1, zaradi katerih bi tožnica posamezniku lahko omejevala neškodljiv prehod čez svoje priobalno zemljišče zaradi splošne rabe morskega dobra, kar vse zagotavlja ZV-1 v prvem odstavku 38. člena, tudi ustrezno obrazložil ter sodišče presoja njen ugovor, da je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, kot neutemeljen.

11. Na dejanski podlagi, navedeni v prejšnji točki obrazložitve, pa je organ po presoji sodišča lahko zaključeval tudi, da pri objektih tožnice ne gre za objekt iz tretjega odstavka 125. člena ZV-1, torej za objekt, s katerim se dejavnost kopališča izvaja (npr. bazensko kopališče). Sodišče tožnici ne pritrjuje, da bi bilo treba zakonsko določbo razlagati tako, da se nanaša (tudi) na vse vrste objektov, ki jih je tožnica zgradila zaradi opravljanja dejavnosti kopališča, in naj bi jih po predpisih kot upravljavka kopališča morala zgraditi. Ne le da tožnica takih predpisov ni navedla in da jih sodišče tudi ni našlo (npr. v Zakonu o varstvu pred utopitvami so določbe, ki nalagajo zagotovitev določene opreme, ne pa objektov itd., tudi podzakonski predpisi, sprejeti na podlagi navedenega zakona, ne nalagajo izgradnje objektov). Pri razlagi določbe tretjega odstavka 125. člena ZV-1 je treba upoštevati tudi določbo prvega odstavka 38. člena ZV-1, ki, kot že navedeno, nalaga lastniku ali drugemu posestniku vodnega ali priobalnega zemljišča, da dopusti vsakomur neškodljiv prehod čez svoje zemljišče do vodnega ali morskega dobra ter splošno rabo vodnega ali morskega dobra; slednja pa po drugem odstavku 105. člena ZV-1 obsega zlasti rabo za pitje, kopanje, potapljanje, drsanje ali druge osebne potrebe, če takšna raba ne zahteva uporabe posebnih naprav (vodne črpalke, natege in podobno) ali zgraditve objekta in naprave, za katero je treba pridobiti dovoljenje, skladno s predpisi na področju urejanja prostora in graditve objektov. Kar pomeni, da je glede na določbi prvega in drugega odstavka 38. člena ZV-1, ki dopuščata prosto rabo priobalnega zemljišča zaradi splošne rabe vodnega ali morskega dobra (splošno pravilo), treba razlagati določbe o omejitvi take rabe s pogojevanjem za to plačila vstopnine za kopanje (tretji odstavek 125. člena ZV-1), kot ureditev izjeme; te pa je treba po pravni doktrini in ustaljeni pravni praksi razlagati zožujoče. V obravnavanem primeru se tako izjema ne more nanašati na imetnika vodne pravice, ki je zgradil objekte, ki izvajanju vodne pravice služijo, niso pa za izvajanje vodne pravice nujni (kot je mogoče oceniti, da to velja za grajeno obalo, pomol, opazovalne stolpe, garderobe itd.). Drugačne razlage po mnenju sodišča tudi ni mogoče sprejeti glede na navedbe tožnice, da ji pri izvajanju dejavnosti kopališča nastajajo visoki mesečni stroški ter da mora plačevati vodno povračilo. Da bi smela tožnica zaračunavati vstopnino za kopanje zaradi stroškov, ki jih v zvezi z dejavnostjo kopališča ima, in ki naj bi ji po njenih navedbah nastali zaradi zahtev kogentnih predpisov in vodnega dovoljenja, iz ZV-1 ne izhaja; če pa ji stroški nastajajo v zvezi z objekti, ki jih je kot nenujne zgradila (in se nanje očitno nanašajo zahteve v vodnem dovoljenju), pa sodišče dodaja, da iz zakona ne izhaja, da bi za koriščenje teh ne mogla zaračunavati uporabe. Vodno povračilo pa se po zakonu plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda (124. člen ZV-1), ter po ZV-1 tudi ni razlog za zaračunavanje vstopnine za kopanje.

12. Ker je po navedenem sodišče ugotovilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Dokazov, ki jih je tožnica predlagala, sodišče kot nepotrebno ni izvedlo, saj se ne nanašajo na dejstva oziroma okoliščine, ki so po zakonu pravno relevantne za odločitev, in bi bile sporne. V obravnavani zadevi namreč ni sporno, in to je pravno pomembno, da noben objekt tožnice na priobalnem zemljišču ni objekt za zajem ali izpust vode oziroma za obrambo države, zaščito in reševanje ljudi, živali, premoženja ali izvajanje nalog policije. Ali bi tudi drugi objekti lahko šteli med objekte iz 5. oziroma 7. točke prvega odstavka 37. člena ZV-1 in tretjega odstavka 125. člena ZV-1, pa je pravno in ne dejansko vprašanje.

13. O stroškovnem zahtevku tožnice pa je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.