Jedro

Upravni organ je z vročitvijo nepodpisane odločbe zagrešil postopkovno kršitev, ki pa ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve, saj jo je z naknadno vročitvijo podpisanega izvoda drugostopenjske odločbe odpravil (t. i. relativna kršitev pravil postopka).

Z umikom strankine zahteve za izdajo okoljevarstvenega soglasja pravice stranskih udeležencev z nasprotnim interesom niso v ničemer prizadete. Do posega v pravni položaj teh oseb bi lahko prišlo šele v primeru izdaje upravne odločbe, to pa se pri umiku zahteve ne bo zgodilo. Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožnikov na stanje negotovosti, ker o posegu v njihove pravice ni bila izdana pravnomočna odločba, saj bi bila odločba, izdana v umaknjeni zahtevi, pa stranka tudi pozneje ne bi nanjo pristala, nična.

Ker iz določb ZVO-1 ne izhaja, da je postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja mogoče začeti tudi po uradni dolžnosti,8 tožniki niso upravičeni zahtevati, naj se postopek, uveden na zahtevo prizadete stranke, ki jo je umaknila, nadaljuje.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopke.

III. Zahtevek družbe A. d. o. o., ..., za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski upravni organ je s 1. točko izpodbijanega sklepa ustavil postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja za poseg ... športni park, začet na zahtevo družbe A. d. o. o., Ljubljana (v tem upravnem sporu prizadeta stranka). Z 2. točko tega sklepa je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je pravna podlaga za odločitev o ustavitvi postopka 135. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker je nosilec nameravanega posega (prizadeta stranka) umaknil zahtevek za izdajo okoljevarstvenega soglasja.

3. Upravni organ druge stopnje je pritožbe tožnikov zavrnil, odpravil pa je odločitev o stroških postopka (2. točka izreka izpodbijanega sklepa) in v tem delu zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Hkrati je kot prepozno zavrgel novo pritožbo prvega tožnika zoper isti sklep. V obrazložitvi navaja, da se z ustavitvijo postopka ne posega v pravice in pravne koristi tožnikov kot stranskih udeležencev v tem postopku, niti ni nadaljevanje postopka mogoče v javnem interesu, saj ne gre za postopek, ki bi se začel tudi po uradni dolžnosti.

4. Tožniki v skupni tožbi navajajo, da jim je bila drugostopenjska odločba vročena nepodpisana in brez navedbe osebe, ki je vodila postopek, zato menijo, da je ta neobstoječa, pri čemer se sklicujejo na sodno prakso in pravno teorijo.1 Iz previdnosti vlagajo tožbo tudi iz vsebinskih razlogov, in sicer navajajo, da je zmotna ugotovitev, da jim z ustavitvijo postopka, kot stranskim udeležencem v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, niso bile kršene pravice in pravne koristi, saj ves čas nasprotujejo izdaji okoljevarstvenega soglasja, zato so stranke z nasprotnim interesom iz tretjega odstavka 135. člena ZUP. Ta ugotovitev izhaja tudi iz toženkine odločbe št. 35402-4/2015/57 z dne 13. 11. 2017 in sodbe naslovnega sodišča v zadevi I U 1584/2015. Sklicujejo se še na določbe Aarhuške konvencije. Ker se v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja ocenjujejo vplivi nameravanega posega na okolje, med drugim na zdravje, bivalno kakovost in premoženje okoliških prebivalcev, ne drži, da zahtevek „ni uperjen proti tožnikom“. Z zavrnitvijo zahtevka za pridobitev okoljevarstvenega soglasja bi „uspešno varovali svojo pravico do zdravega življenjskega okolja in investitorju ne bi bilo dovoljeno, da kadarkoli opravi tak poseg“. Zdaj so v negotovosti, da bo prizadeta stranka začela nov postopek po Gradbenem zakonu (v nadaljevanju GZ), kar je tudi že storila, torej je tudi v njenem interesu, da se ji izda okoljevarstveno soglasje. Zato menijo, da s tem zlorablja in nepošteno uporablja procesne pravice. Navajajo, da bodo v integralnem postopku po GZ izgubili pravice oziroma bi jih morali (po skoraj 8 letih trajanja postopka) ponovno uveljavljati pod drugačnimi pogoji, kar je nedopusten poseg v pridobljene pravice. V novem postopku tudi nimajo posebne pritožbe, zato bi bili v slabšem položaju. Prvostopenjski upravni organ bi moral po uradni dolžnosti paziti na njihove pravice (7., 11. in 14. člen člen ZUP). Opozarjajo, da se o isti zadevi odloča v dveh postopkih, pritožbeni organ v predmetnem postopku pa odloča tudi v integralnem postopku. Do tega se pritožbeni organ ni opredelil, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Prav tako se ne strinjajo, da v tem primeru ne pride v poštev nadaljevanje postopka v javnem interesu.

5. V zvezi z zavrženjem pritožbe prvega tožnika navajajo, da je bila ta vložena zaradi molka organa po 222. členu ZUP (in ne zoper sklep o ustavitvi postopka) zaradi kršitve 57. člena ZVO-1, saj je v postopku večkrat zahteval, da upravni organ izdajo okoljevarstvenega soglasja zavrne zaradi očitnega nasprotja nameravanega projekta s predpisi varstva kulturne dediščine. Sodišču zato predlagajo, naj ugotovi, da je drugostopenjska odločba neobstoječa in zadevo vrne drugostopenjskemu upravnemu organu v ponovno odločanje, podrejeno, naj izpodbijani sklep in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek, v vsakem primeru naj toženki naloži povrnitev stroškov tega postopka.

6. Toženka je sodišču poslala upravne spise, v odgovoru na tožbo pa priznava, da je bila tožnikom vročena nepodpisana drugostopenjska odločbo, zato je pooblaščencu tožnikov naknadno vročila podpisan izvod odločbe. Glede nadaljevanja postopka v javnem interesu navaja, da to v skladu s pravno teorijo in sodno prakso pride v poštev le, če bi se isti postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja lahko začel tudi po uradni dolžnosti.

7. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se je predmetni postopek začel na njeno zahtevo, ki jo je umaknila. Pridobitev okoljevarstvenega soglasja za gradnjo na zemljiščih v njeni lasti pa ni niti v javnem interesu, niti v interesu tožnikov. Glede začetka novega postopka navaja, da ji v integralnem postopku po GZ ne bo treba čakati na pravnomočnost okoljevarstvenega soglasja, kar bo skrajšalo postopek, tožniki pa bodo tudi v tem postopku lahko sodelovali v skladu s pravili GZ in ZUP. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, toženki pa naloži povračilo njenih stroškov.

8. V pripravljalni vlogi tožniki navajajo, da so tudi zoper podpisano in žigosano odločbo vložili novo tožbo (I U 902/2019) in predlagajo združitev. Dodajajo, da bi morala biti obrazložitev glede javnega interesa za nadaljevanje postopka vsebovana že v prvostopenjskem sklepu, ne šele v odgovoru na tožbo.

K I. točki izreka:

9. Tožba ni utemeljena.

10. Sodišče uvodoma pripominja, da je štelo, da tožniki s predmetno tožbo izpodbijajo zgolj 1. točko izreka prvostopenjskega sklepa, saj je bila 2. točka izreka tega sklepa z drugostopenjsko odločbo odpravljena in zadeva v tem delu vrnjena prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovni postopek.

11. V zadevi ni sporno, da je bila drugostopenjska odločba tožnikom vročena nepodpisana, vendar po presoji sodišča to na odločitev v obravnavani zadevi ni vplivalo. Iz listin v upravnih spisih je namreč razvidno, da je bil prvostopenjskemu upravnemu organu poslan podpisan izvirnik drugostopenjske odločbe. Zato v konkretnem primeru drugostopenjske odločbe ni mogoče šteti za neobstoječo, je pa upravni organ z vročitvijo nepodpisane odločbe zagrešil postopkovno kršitev, ki pa ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve, saj jo je z naknadno vročitvijo podpisanega izvoda drugostopenjske odločbe odpravil (t. i. relativna kršitev pravil postopka).2 Ob tem je treba upoštevati še, da se upravni spor v obravnavanem primeru vodi zoper prvostopenjski sklep, za katerega tožniki ne navajajo, da nima vseh obveznih sestavin. V zvezi s predlogom tožnikov, naj sodišče iz tega razloga ugotovi, da je drugostopenjska odločba neobstoječa, sodišče zato zgolj pripominja, da bi to pomenilo le, da še ne bi bilo odločeno o njihovi pritožbi in bi sodišče njihovo tožbo moralo zavreči kot preuranjeno. Ker je sodišče glede na povedano tožbo obravnavalo po vsebini, ni združilo postopka s tožbo tožnikov v zadevi I U 902/2019, saj je bilo treba slednjo zavreči. 12. Med strankami je sporno, ali lahko tožniki zahtevajo nadaljevanje postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja po tem, ko je prizadeta stranka kot nosilec predmetnega posega umaknila svojo zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja.

13. Tožniki zagovarjajo stališče, da so v tem postopku stranke z nasprotnim interesom, zato bi moral upravni organ v skladu z njihovo zahtevo na podlagi tretjega odstavka 135. člena ZUP nadaljevati postopek, poleg tega menijo, da je nadaljevanje postopka v javnem interesu.

14. Sodišče se s tem stališčem ne strinja, saj izhaja iz napačne predpostavke, da je postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja postopek, v katerem investitor uveljavlja svoj zahtevek nasproti drugi stranki oziroma konkretno nasproti tožnikom. Ne gre namreč za postopek, v katerem bi upravni organ odločal med kontrarnimi zahtevki strank, ki jih torej ena stranka uveljavlja od stranke z nasprotnim interesom (kvazipravdni spor).3 Tožniki so v tem postopku sodelovali le kot stranski udeleženci v skladu z določbo drugega odstavka 64. člena ZVO-1, po kateri se ima pravico udeleževati postopka kot stranski udeleženec tudi oseba, ki stalno prebiva ali je lastnik ali drug posestnik nepremičnine na vplivnem območju posega (6. točka drugega odstavka 54. člena ZVO-1). V obravnavanem postopku tožniki torej niso sodelovali kot nasprotna stranka, zoper katero bi nosilec nameravanega posega uveljavljal svojo zahtevo, ampak kot stranski udeleženci zaradi varstva svojih pravnih koristi, kot to določa prvi odstavek 43. člena ZUP. Drugače ne izhaja niti iz toženkine odločbe št. 35402-4/2015/57 z dne 13. 11. 2017, v kateri so tožniki izrecno opredeljeni kot stranski udeleženci (str. 9 navedene odločbe), niti iz sodbe naslovnega sodišča v zadevi I U 1584/2015, ki tožnike obravnava zgolj kot stranske udeležence.

15. Tudi sklicevanje na Aarhuško konvencijo je v konkretnem primeru neutemeljeno, saj drugi odstavek 9. člena Aarhuške konvencije določa, da se to, kaj sta zadosten interes in kršitev pravice, določi „v skladu z zahtevami notranjega prava in skladno s ciljem te konvencije, da se s to konvencijo daje vključeni javnosti širok dostop do pravnega varstva.“4

16. Po presoji sodišča pa z umikom strankine zahteve za izdajo okoljevarstvenega soglasja pravice stranskih udeležencev z nasprotnim interesom niso v ničemer prizadete. Do posega v pravni položaj teh oseb bi lahko prišlo šele v primeru izdaje upravne odločbe, to pa se pri umiku zahteve ne bo zgodilo. Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožnikov na stanje negotovosti, ker o posegu v njihove pravice ni bila izdana pravnomočna odločba, saj bi bila odločba, izdana v umaknjeni zahtevi, pa stranka tudi pozneje ne bi nanjo pristala, nična (4. točka prvega odstavka 279. člena ZUP).5 Poleg tega ne drži tožbena navedba, da prizadeta stranka v primeru pravnomočno zavrnjenega okoljevarstvenega soglasja ne bi mogla vložiti nove zahteve, saj je to v skladu s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP ob spremenjeni dejanski ali pravni podlagi vedno dopustno. Tudi ravnanje prizadete stranke, da vloži zahtevo po določbah GZ, je v skladu z ureditvijo v novem zakonu, pri čemer uporaba prehodnih določb v obravnavanem primeru ne pride v poštev, saj tega postopka zaradi umika zahteve ni (več). Poleg tega se tudi po GZ začeti postopki končajo po ZVO-1 (četrti in peti odstavek 106. člena GZ). Po obeh zakonih pa se ZUP uporablja kot subsidiarni predpis.6 Glede na navedeno so neutemeljeni tudi očitki o kršitvah 7., 11. in 14. člena ZUP ter kršitvah pravil postopka glede hkratnega vodenja dveh postopkov, saj to, kot že rečeno, na odločitev v obravnavani zadevi ni vplivalo. Sodišče ob tem še dodaja, da ustavitev postopka ne more biti v škodo tožnikov, čeprav to zatrjujejo v tožbi, saj so sami nasprotovali gradnji in jo pogojevali s svojimi zahtevami.

17. Nadaljevanje postopka v javnem interesu pa bi prišlo v poštev le, če bi se isti postopek na podlagi določb ZVO-1 lahko začel tudi po uradni dolžnosti, in ne le na podlagi vloge stranke. V nasprotnem primeru bi prišlo do kršitve temeljnih načel dispozitivnosti in varstva pravic strank ter varstva javnih koristi.7 Ker iz določb ZVO-1 ne izhaja, da je postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja mogoče začeti tudi po uradni dolžnosti,8 tožniki niso upravičeni zahtevati, naj se postopek, uveden na zahtevo prizadete stranke, ki jo je umaknila, nadaljuje. Na navedeno odločitev ne vpliva, da prvostopenjski upravni organ v izpodbijanem sklepu tega ni pojasnil, saj po povedanem procesne predpostavke za odločanje o nadaljevanju postopka niti niso bile podane, je pa na ta pritožbeni ugovor odgovoril pritožbeni organ,9 zato tudi ta tožbeni očitek ni utemeljen.

18. Pravilna je tudi toženkina odločitev, da je novo pritožbo prvega tožnika zavrgla, saj tožniki kot stranski udeleženci v tujem postopku molka organa ne morejo uveljavljati, poleg tega je bila ta pritožba vložena, ko je prvostopenjski upravni organ že ustavil postopek.

19. Zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. V zadevi je odločilo brez glavne obravnave, ker je v zadevi sporna le pravna presoja dejstev, ki med strankami postopka niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

20. Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

K točki III izreka:

21. Odločitev o stroških prizadete stranke je sodišče sprejelo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu10 in se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu uporabljajo za vprašanja postopka, kolikor ZUS-1 ne ureja drugače. ZPP določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe (načelo uspeha), povrniti nasprotni stranki in njenemu interveninetu stroške postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP). Povrnejo se samo potrebni stroški, o čemer odloči sodišče po presoji vseh okoliščin (prvi odstavek 155. člena ZPP). Prizadeta stranka je sodišču posredovala odgovor na tožbo, vendar sodišče ocenjuje, da ta ni bil pomemben za razjasnitev zadeve oziroma ni vplival na odločitev sodišča. Sodišče je zato zahtevek prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, zavrnilo.

1 Androjna, V., Kerševan, E.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 408, 412 in 426 ter sodbe Vrhovnega in Upravnega sodišča I Up 205/98 z dne 11. 10. 2000, I U 2152/2018 z dne 25. 10. 2018, I U 65/2017 z dne 24. 1. 2017 ter IV U 176/2013 z dne 6. 8. 2013. 2 J. Breznik, Z. Štucin, J. Marflak, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2004, stran 719. 3 Sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 963/2006 z dne 27. 11. 2008 4 Glej tudi Direktivo 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje 5 Androjna, V., Kerševan, E.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 293. 6 Glej 3. člen ZUP 7 Androjna, V., Kerševan, E.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 292-293. 8 Glej 57. člena ZVO-1 9 Glej prvi odstavek 251. člena ZUP 10 Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015