Jedro

Institut ničnosti ni namenjen sanaciji pomanjkljivosti odločbe, ki bi jo lahko stranka dosegla z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila, temveč nasprotno: ker institut ničnosti izključuje institut pravnomočnosti, ki je eden od temeljev pravne varnosti in zaupanja v pravo, ga je treba uporabljati restriktivno oziroma strogo v okviru zakonsko določenih razlogov, ki so v 279. členu ZUP taksativno našteti.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena zahteva tožeče stranke, da se odločba Skupščine Občine Dravograd, Oddelka za občo upravo, Referata za notranje zadeve, št. 201-8/1993-2/4 z dne 13. 5. 1994 izreče za nično (1. točka izreka). Posebni stroški postopka niso bili zaznamovani (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da sta tožnika vložila zahtevo, naj upravni organ zgoraj navedeno odločbo Skupščine Občine Dravograd z dne 13. 5. 1994 izreče za nično in ugotovi, da se A. A. od 28. 8. 1945 do svoje smrti ... 1970 šteje za državljana LR Slovenije in jugoslovanskega državljana po predpisih, ki so veljali na območju Republike Slovenije od 28. 8. 1945 do uveljavitve Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS). Prvostopni organ ugotavlja, da sta tožnika dokazala, da sta pravna naslednika oziroma otroka pokojnega očeta A. A., s tem pa sta izkazala tudi pravni interes v predmetnem postopku, saj je od odločitve o državljanstvu očeta odvisna tudi odločitev glede njunega državljanstva.

3. Z odločbo Skupščine Občine Dravograd, Oddelka za občo upravo, Referata za notranje zadeve št. 201-8/1993-2/4 z dne 13. 5. 1994 je bilo odločeno, da A. A., rojen ... 1900 v Libeličah, umrl ... 1970 v Avstriji, ni državljan Republike Slovenije ter da se po predpisih o državljanstvu, ki so na območju Republike Slovenije veljali do ZDRS, ni štel za državljana LR Slovenije in jugoslovanskega državljana. Ta odločba je postala pravnomočna dne 3. 5. 1997 po pritožbenem postopku na Ministrstvu za notranje zadeve, ki je dne 7. 3. 1997 izdalo odločbo št. 0011/3a-XVII-332.214, s katero je zavrnilo pritožbo in potrdilo prvostopno odločbo.

4. Prvostopni organ navaja, da je ničnost upravne odločbe glede na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izredno pravno sredstvo in inštitut upravnega procesnega prava, ki ga lahko stranka uveljavlja le pod nekaterimi v zakonu taksativno navedenimi pogoji, kar pomeni, da v okviru tega inštituta stranke ne morejo uspešno uveljavljati kakršnihkoli razlogov nezakonitosti upravne odločbe, temveč le tiste, ki jih in kakor jih zakon za ničnost odločbe izrecno predpisuje. Odločba se lahko izreče za nično, kadar je podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 279. člena ZUP. Tožnika se sklicujeta na razloge iz 2. in 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, to pa je, če bi izvršitev izreka odločbe pomenila povzročitev dejanja, ki je z zakonom opredeljeno kot kaznivo dejanje, in če je v odločbi taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Upravni organ zaključuje, da navedbe tožnikov o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju ne more šteti za ničnostni razlog po 2. točki 279. člena ZUP. Nepravilno dejansko stanje sta tožnika lahko uveljavljala v pritožbenem postopku zoper sporno odločbo. Vložnika okoliščin, ki bi kazale na to, da bi izvršitev napadene odločbe povzročila kakšno kaznivo dejanje, nista izkazala, zaradi nepopolno ali napačno ugotovljenega dejanskega stanja pa odločbe ni mogoče izreči za nično, saj se v postopku ugotavljanja ničnosti dejansko stanje ne ugotavlja ponovno.

5. Tožnika sta zatrjevala tudi ničnostni razlog iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, po kateri se lahko odločba izreče za nično, kadar poseben zakon določi razlog za ničnost. To pomeni, da mora biti nepravilnost v materialnem zakonu že vnaprej opredeljena kot razlog za ničnost. Zatrjevanje tožnikov, da je odločba nična iz razloga, ker je upravni organ v postopku uporabil arhivske dokumente, pri katerih izdelavi oziroma uporabi je bilo storjeno kaznivo dejanje ponarejanja listin po 251. členu in zlorabe uradnega položaja po 257. členu Kazenskega zakonika, ne predstavlja ničnostnega razloga iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Podlage za izrek odločbe za nično pa ne predstavljajo niti ostale kršitve določb ZUP-a, na katere se sklicuje tožeča stranka v zahtevi za izrek odločbe za nično (členi 6., 7., 8. in 10. ZUP). Upravni organ pojasnjuje, da zakon predvideva pravno posledico ničnost le za najhujše kršitve pravil procesnega in materialnega prava. Zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo, so ničnostni razlogi v zakonu zelo omejeni in natančno določeni ter jih je treba razlagati restriktivno, saj se na njihovo ničnost lahko sklicuje vsakdo ne glede na to ali je predhodno izkoristil možnost pravnega sredstva.

6. Tožnika sta se zoper to odločbo pritožila, Ministrstvo za notranje zadeve pa je njuno pritožbo z v uvodu navedeno odločbo kot neutemeljeno zavrnilo. Drugostopni organ v celoti pritrjuje prvostopni odločbi, da nobeden od razlogov za izrek odločbe za nično, ki jih taksativno našteva prvi odstavek 279. člena ZUP, ni podan. Vložnika ne moreta uspeti z navajanjem razlogov iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ker se lahko po tej točki izpodbijajo samo tiste odločbe, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročile kakšno dejanje, ki je kaznivo po Kazenskem zakonu, pa tudi ne z navajanjem razlogov iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ker se lahko po tej izpodbijajo samo tiste odločbe, v katerih je takšna nepravilnost, ki je po posebni zakonski določbi razlog za ničnost, nobena od teh okoliščin pa ni izpolnjena in tožeča stranka niti v svoji zahtevi za izrek odločbe za nično niti kasneje takšnih okoliščin ne navaja. Sklicevanje na kršitev načel oziroma določb ZUP pa v postopku s tem izrednim pravnim sredstvom ni mogoče. 7. Upravni organ dodaja, da je ničnost odločbe v upravnem postopku izredno pravno sredstvo, katerega namen je saniranje z zakonom določenih procesnih ali materialnopravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno. Ničnost je torej izredno pravno sredstvo, katerega namen je odstraniti iz pravnega sveta odločbe, ki vsebujejo najtežje nezakonitosti. Glede na to je navedeno izredno pravno sredstvo tudi časovno neomejeno in gre pri njegovi zakonski ureditvi in uporabi za pomemben poseg v načelo pravne varnosti kot temeljno načelo pravnega reda. Ničnostne razloge, ki jih določa zakon, je zato treba razlagati ozko, zlasti pa pri uporabi tega pravnega sredstva ni mogoče izhajati iz analogije z razlogi, kot jih zakon določa za uporabo drugih pravnih sredstev predvidenih v upravnem postopku (npr. pritožbe). Kršitev načel oziroma določil ZUP, na katere se sklicujeta tožnika, bi bilo mogoče uveljavljati v postopku z rednim pravnim sredstvom ne pa v postopku izrednega pravnega sredstva. To pomeni, da ni mogoče vsake odločbe, ki je sicer v postopkovnem ali materialnopravnem pogledu napačna, že iz tega razloga izreči za nično. Zato je drugostopni organ presojal le tiste navedbe, ki so pravnorelevantne v postopku za izrek ničnosti in je v skladu z navedenim zavrnil vse ostale navedbe tožeče stranke, ki se nanašajo na kršitev načel oziroma določil ZUP-a. 8. Tožeča stranka s tožbo, katere zahtevek je popravila še z vlogo z dne 13. 2. 2019, zahteva, naj sodišče odpravi izpodbijano prvostopno odločbo in zadevo bodisi vrne organu prve stopnje v nov postopek, bodisi da sodišče samo odloči s sodbo na način, da odločbo Skupščine Občine Dravograd, Oddelka za občo upravo, Referata za notranje zadeve št. 301-8/1993-2/4 z dne 13. 5. 1994 v zvezi z odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/3a-XVII-332.214 z dne 7. 3. 1997 izreče za nično in tožnikoma prizna stroške, ki so jima nastali v tem upravnem postopku. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

9. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je dne 15. 1. 2018 vložila zahtevo na ugotovitev ničnosti odločbe Skupščine Občine Dravograd, Oddelka za občo upravo, Referata za notranje zadeve, št. 201-8/1993-2/4 z dne 13. 5. 1994 na podlagi 280. v zvezi z 279. členom ZUP (2. in 6. točka prvega odstavka 279. člena) ter v posledici tega ugotovitev, da se pokojni A. A. od 28. 8. 1945 do svoje smrti šteje za državljana LR Slovenije in jugoslovanskega državljana po predpisih, ki so veljali na območju Republike Slovenije od 28. 8. 1945 do uveljavitve ZDRS. V zahtevi sta tožnika podrobno navedla, da je bilo v postopku ugotavljanja državljanstva pokojnega A. A. dejansko stanje zmotno ugotovljeno predvsem v posledici opiranja na listine izdane šele po koncu vojne, ki pa zato niso mogle predstavljati verodostojnega dokaza o dejanskih okoliščinah in dejstvih pomembnih za odločitev. Tožeča stranka v nadaljevanju povzema listinske dokaze, na osnovi katerih je po njenem mnenju treba narediti zaključek, da je bil pokojni A. A. državljan Ljudske republike Slovenije in jugoslovanski državljan. Tožnika se sklicujeta na to, da je pravica do državljanstva zagotovljena že v Univerzalni deklaraciji OZN o človekovih pravicah in na prepoved diskriminacije iz 131. člena Kazenskega zakonika. Navajata, da je bil v postopku ugotavljanja državljanstva pokojni A. A., posledično pa tudi tožnika - njegova pravna naslednika - neenakopravno obravnavan, s čimer je bilo poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine. Zaradi neenakopravne obravnave pokojnega A. A. in njegovih pravnih naslednikov je bila kršena njihova človekova pravica in temeljna svoboščina do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. V upravnem postopku kot tudi v zahtevi za izrek odločbe za nično je bila navedena kronologija dogodkov, ki so privedli do bega sedaj pokojnega A. A. in njegove družine v tujino. Te podatke bi upravni organ v postopku izdaje sporne odločbe moral pridobiti po uradni dolžnosti, vse to pa pomeni, da je bil ob pravilni ugotovitvi dejanskega stanja pokojni A. A. državljan Jugoslavije in z družino izseljen iz Slovenije leta 1946. Iz tega pa sledi, da je prišlo v spornem postopku iz leta 1994 do diskriminatorne neenake obravnave ter posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. V odločbi mora organ navesti vsa dejstva pomembna za zakonito in pravilno presojo, dokaze, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev in opraviti presojo nasprotujočih si dokazov, česar pa upravni organ ni storil. Tožeča stranka priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri izdani zavrnilni odločbi glede na dejansko stanje, ki je razvidno iz dokumentacije v upravnem spisu. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. Senat tukajšnjega sodišča je v skladu s tretjim odstavkom 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) na seji dne 10. 1. 2021 sprejel odločitev, da bo v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 v predmetnem upravnem sporu odločeno po sodniku posamezniku.

12. Sodišče je v zadevi opravilo glavno obravnavo, na kateri sta obe stranki vztrajali pri svojih stališčih. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse predložene listine ter podatke sodnega in upravnega spisa ter zaslišalo tožnika, iz njegove izpovedbe pa izhaja, da je bilo njegovi družini storjeno veliko hudega v letu 1946 in nato še 1994. Izpovedal je tudi svoje mnenje, da je bil njegov oče jugoslovanski državljan.

13. Tožba ni utemeljena.

14. Predmet presoje v tem upravnem sporu je na drugi stopnji potrjena odločitev organa prve stopnje, da se zavrne zahteva tožeče stranke, naj se odločitev Skupščine Občine Dravograd, Oddelka za občo upravo, Referata za notranje zadeve, št. 201-8/1993-2/4 z dne 13. 5. 1994 izreče za nično. S slednjo je bilo odločeno, da oče tožnikov A. A., rojen ... 1900 v Libeličah, umrl ... 1970 v Avstriji, ni državljan Republike Slovenije ter da se po predpisih o državljanstvu, ki so na območju Republike Slovenije veljali do ZDRS, ni štel za državljana LR Slovenije in jugoslovanskega državljana. Sodišče v tem upravnem sporu ne presoja pravilnosti in zakonitosti odločbe iz leta 1994 o tem, da pokojni A. A. ni državljan Republike Slovenije in ni štel za jugoslovanskega državljana, ampak odločitve o zavrnitvi zahteve tožnikov, naj se predmetna odločba po 2. in 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP izreče za nično.

15. Za nično se izreče odločba: 1. ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; 2. ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po samem zakonu; 3. ki je sploh ni mogoče izvršiti; 4. ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila; 5. ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali kakega drugega nedovoljenega dejanja ali 6. v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (prvi odstavek 279. člena ZUP). Odločba se lahko izreče za nično po uradni dolžnosti ali na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega odvetnika (prvi odstavek 280. člena ZUP). Odločba se lahko izreče za nično v celoti ali deloma (drugi odstavek 280. člena ZUP).

16. Tožeča stranka je ničnostni razlog v obravnavani zadevi utemeljevala na 2. in 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določata, da se za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu (2. točka) in v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (6. točka).

17. Ničnost je izredno pravno sredstvo, ki lahko najintenzivneje poseže v odločbo, katera je že dokončna, pravnomočna ali celo že izvršena. Če je podan ničnostni razlog, taka odločba dejansko ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom niti s potekom določenega časa ni mogoče popraviti. Razlogi za ničnost so najhujše kršitve, ki jih pravni red ne more tolerirati ne glede na dokončnost in pravnomočnost odločbe, ki se izreče za nično.1 To pa ne pomeni, da je institut ničnosti namenjen sanaciji pomanjkljivosti odločbe, ki bi jo lahko stranka dosegla z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila, temveč nasprotno: ker institut ničnosti izključuje institut pravnomočnosti, ki je eden od temeljev pravne varnosti in zaupanja v pravo, ga je treba uporabljati restriktivno oziroma strogo v okviru zakonsko določenih razlogov, ki so v 279. členu ZUP taksativno našteti.2 Tako morebitnega napačno ugotovljenega dejanskega stanja oziroma napačno uporabljenega materialnega prava, kar bi se lahko izpodbijalo z drugimi pravnimi sredstvi, ni mogoče uveljavljati v postopku za izrek ničnosti odločbe.3

18. Razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je podan, če bi izvršitev izreka odločbe pomenila povzročitev dejanja, ki je z zakonom opredeljeno kot kaznivo dejanje, sem pa ne spada kaznivo dejanje, ki bi ga storila uradna oseba v postopku izdaje odločbe4. Tožeča stranka razlog po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP zatrjuje, vendar ga ne izkazuje. V postopku je (sicer v okviru zatrjevanja ničnostnega razloga po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP) zatrjevala in ne izkazala, da je bilo storjeno kaznivo dejanje ponarejanja listin, glede v upravnem postopku uporabljenih listinskih dokazov, in kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja, vendar pa, kot že rečeno, to ne sodi v okvir ničnostnih razlogov iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. V tem primeru gre za presojo, ali bi z izvršitvijo dispozitiva odločbe, če bi do nje prišlo, lahko nastala takšna situacija, ki bi pomenila povzročitev kaznivega dejanja. Ta razlog bi bil podan, če bi bilo kaznivo dejanje storjeno s samo izvršitvijo (nične) odločbe, kar bi pomenilo napad na pravni red, saj kazniva dejanja pomenijo najtežjo kršitev prava5. V tem primeru za takšno situacijo ne gre, tožeča stranka pa v zahtevi za izrek odločbe za nično ta razlog utemeljuje na trditvi o napačno ugotovljenem dejanskem stanju, kar po zgoraj obrazloženem ni ničnostni razlog iz 279. člena ZUP.

19. Ničnostni razlog iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je podan, če je nepravilnost, ki je razlog za ničnost, že vnaprej v zakonu opredeljena kot taka6. Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka niti v pritožbi zoper izpodbijano odločbo niti v tožbi ni navedla takšne nepravilnosti, ki bi bila kot ničnostni razlog navedena v kakšnem posebnem predpisu. Ta razlog gradi tožeča stranka na neizkazani trditvi, da je bilo pri izdelavi listinskih dokazov, uporabljenih v upravnem postopku, storjeno kaznivo dejanje ponarejanja listin po 251. členu in zloraba uradnega položaja po 257. členu Kazenskega zakonika, kar, kot omenjeno, ni izkazano, razen tega pa tudi ni ničnostni razlog po 6. točki (niti katerikoli drugi) prvega odstavka 279. člena ZUP. Tega tudi sodišče ni našlo.

20. Razen tega tožeča stranka kot razlog za izrek odločbe za nično navaja še kršitev določb ZUP, in sicer načela zakonitosti (6. člen), načela varstva pravic strank (7. člen), načela materialne resnice (8. člen ZUP) in načela proste presoje dokazov (10. člen ZUP). Glede tega je treba ugotoviti, da navedeno ne predstavlja razlogov za izrek odločbe za nično, ki so taksativno našteti v 279. členu ZUP.

21. Po obrazloženem se sodišče strinja z zaključki prvostopnega in drugostopnega organa, da je nična odločba, kadar so izpolnjeni taksativno našteti razlogi iz prvega odstavka 279. člena ZUP, ki v predmetni zadevi niso podani. S tem pravnim sredstvom se poseže v odločbo, ki je formalno že dokončna, pravnomočna ali izvršena. Že zaradi načela zaupanja v pravo je torej mogoče ta institut mogoče uporabiti za najhujše napake postopka, taksativno naštete v prvem odstavku 279. člena ZUP, ni pa mogoče z njim uveljavljati kršitve procesnih določb ali napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Tožeča stranka pa tako v zahtevi za izrek odločbe za nično kot v okviru svojih navedb podanih v upravnem sporu uveljavlja prav to.

22. Ob tem tožeča stranka zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja zatrjuje še, da je bil tožnik v postopku diskriminiran. Slednjega ne argumentira, napačno ugotovljeno dejansko stanje pa samo po sebi ne pomeni diskriminacije stranke. Pri tem tožeča stranka sicer ne zatrjuje kršitve 14. člena Ustave RS (enakost pred zakonom) ampak 22. člena Ustave RS (enako varstvo pravic), kar prav tako ostaja na nivoju neargumentirane trditve, vendar sodišče ugotavlja, da ugovor napačno ugotovljenega dejanskega stanja ne pomeni nobene zgoraj navedene kršitve ustavnih pravic, po obrazloženem pa tudi ni ničnostni razlog iz 279. člena ZUP.

23. Tožeča stranka tudi s sklicevanjem na pravico do državljanstva ne more biti uspešna, saj se v predmetni zadevi ne odloča o tej pravici sami po sebi, ampak kot podlagi za izpolnitev pogojev za denacionalizacijo.

24. Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka te sodbe).

25. Glede zahtevanih stroškov je sodišče odločilo v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Po obrazloženem je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

1 Tako J. Čebulj, N. Hudej, E. Kerševan, A. Kmecl, R. Knez, P. Kovač, r. Pirnat, J. Podlipnik, M. Remic, T. Sever, R. Sitar in B. Žuber: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Uradni list, Ljubljana 2020, komentar k 179. členu, str. 740 in 741. 2 Tako sodbi VSRS X Ips 391/2012 z dne 19. 9. 2013 in X Ips 276/2007 z dne 24. 3. 2010 ter sodbi UPRS I U 1739/2016 z dne 18. 1. 2018 in I U 51/2010 z dne 2. 9. 2010. 3 Tako sodbi UPRS II U 451/2014 z dne 4. 2. 2015 in U 1188/2001 z dne 13. 2. 2003 in sodba VSRS X Ips 276/2007 z dne 24. 3. 2010. 4 Kot v op. 1, str. 741. 5 Tako T. Jerovšek, G. Trpin, B. Bugarič, M. Horvat, E. Kerševan, P. Kovač, A. Mužina, S. Pličanič, T. Vesel in G. Virant: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Nebra d.o.o., Ljubljana 2004, str. 751. 6 Tako sodbe UPRS III U 397/2012 z dne 9. 7. 2013, U 1719/2002 z dne 3. 11. 2003 in U 1188/2001 z dne 13. 2. 2003. Kot primer iz Čebulj et al. v Komentarju Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, komentar k 179. členu, str. 743 navaja primer iz do uveljavitve ZVO-1B veljavne določbe 63. člena ZVO-1, ki je določala, da je dovoljenje za poseg v prostor, ki je bilo izdano brez okoljevarstvenega soglasja, kadar je to obvezno, nično.